我國多層次養老保障體系優化與服務拓展

林 義

一、我國多層次養老保障體系亟待優化

全面建成多層次養老保障體系是我國養老保障頂層設計的核心命題。黨的十九大報告對“全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系”提出重點任務和明確目標，通過進一步完善基本社會保險制度建設，實現普惠性基本保障目標，實現應保盡保。同時，積極調動市場資源、家庭保障資源、社會力量和其他可以利用的資源，促進多層次養老保障的高質量可持續發展，是我國新時代多層次養老保障改革發展的重要任務。經過多年的努力，我國多層次養老保障體系建設取得成效，基本養老保險的覆蓋面已超過十億人，建成了世界規模最大的養老保險制度。職工基本養老保險的待遇水平18年逐年提升，逐步完善了養老金水平的動態調整機制。多層次養老保險制度建設步伐在加快，初步形成了多層次、多支柱養老保險制度的基本發展格局，作為第三層次的個人養老金制度和商業養老保險開始受到更多關注。

我國養老保障改革40年的歷程表明，我國養老保障改革發展路徑經歷幾多波折，邁出艱難的改革步伐，在取得重要成效的同時，也面臨諸多的現實困境和未來的挑戰。首先，受多種因素的制約，基本養老保險制度一支獨大的格局面臨多重發展壓力。老齡化進程的加速發展，使政府基本養老保險“保基本”的責任和可持續發展的壓力日益增大。這種壓力既受老齡化演化的一般趨勢約束，同時受到新發展階段我國經濟社會環境的制約，受到養老保險制度體系逐步進入成熟、定型階段改革任務的制約。能否把握“十四五”時期我國老齡化的機遇窗口，破解多層次養老保障改革難題，加快推進多層次基本養老保險制度改革至關重要。我國20世紀60年代生育高峰期的人口逐步進入退休人員大軍，養老金的剛性支付壓力使基礎養老金全國統籌的推進任務更加繁重。新冠疫情持續影響和國際經濟環境的不確定性，企業生產經營環境面臨較大風險。政府對困難企業的種種抒困政策和幫扶措施對于經濟的恢復是非常必要舉措。在推進共同富裕進程中，國家對基本民生保障的財政兜底責任，基本養老保險保基本的目標必須確保實現。城鄉低收入老年群眾期盼在國家實現共同富裕進程中逐步提高最低養老金水平的訴求也應在完善多層次養老保障體系進程中加以考慮。在老齡化加速和經濟環境雙重壓力下，多層次養老保障體系優化的制度內涵和服務空間需要拓展，改革推進亟待提速，以較好完成新時代賦予多層次養老保障體系建設的重要任務。

其次，由于養老保障制度安排的復雜性，部門及地區間利益格局的縱橫交織，世代內及代際間成員利益調整的敏感性，社會公眾的高度關注，導致制度的重大調整步履維艱，困難重重。國際經驗表明，養老保障制度演化具有極強的路徑依賴特征，制度愈是進入成熟期，養老保障制度實施重大制度調整的空間和范圍愈發趨于縮小。受多種因素制約，單一層次養老保險制度的可持續性可能面臨較大的不確定性。多層次養老保障制度發展的經濟環境和市場空間受到明顯擠壓，企業機構對補充養老保險的發展動力更是力不從心。受多種因素制約的就業矛盾尖銳，個人收入面臨減少風險，第二、三層次養老保險面臨新環境下的發展困境，發展補充養老保險的預期不容樂觀。

因而，唯有以理論創新、制度創新為引領，基于國情的內在制度約束，基于養老保險制度長期可持續發展的戰略基點，在系統反思養老保障制度演化歷史軌跡的基礎上，直面未來發展的諸多新挑戰。從宏觀戰略層面探索我國多層次養老保障體系優化與協同治理路徑，探索多層次養老保障體系優化的中國方案，有利于回應新時代養老保障改革發展之需要。養老保障改革的制度效應事實上將影響經濟社會的多個領域。民生經濟也將成為促進經濟發展的重要考量。多層次養老保障制度建設事關國家治理能力提升和經濟發展與社會發展協同推進。①林義、劉斌：《國家治理現代化視域下我國多層次社會保障制度的創新探索》，《經濟體制改革》2021年第6 期。我國多層次養老保障制度改革取得了積極成效，同時存在諸多困惑和值得認真總結的經驗教訓。需要拓寬多層次養老保障體系的制度內涵和服務空間，探索破解多層次養老保障改革發展的難題。

再次，數字經濟的發展對傳統養老保險制度的制度模式和運行機制尤其是繳費機制、保障方式和服務機制帶來新的挑戰。新業態勞動者參與經濟發展的模式出現顛覆性變革，必將深層次影響多層次養老保障的發展模式、制度選擇和服務形式。現行養老保險的制度安排是德國早期工業化生產方式的產物。收入關聯養老保險的制度形式和養老保險制度三方繳費模式維系均依靠政府法律法規約束下的勞動關系。新業態勞動者的就業方式和收入獲取方式出現多樣化的變革，政府、企業和個人三方負擔養老保險費的既有模式顯然難以持續發展。②高和榮：《人工智能時代的社會保障：新挑戰與新路徑》，《社會保障評論》2021年第3 期。傳統養老保險制度運行和發展條件面臨諸多新挑戰。新發展階段，新技術革命呼喚多層次多樣化養老保障的制度創新發展。需要從多層次養老保障制度的認知方式、制度模式、服務形式、保障能力及可持續發展的未來方位進行創新探索，以回應數字經濟對多層次養老保障新制度形式和服務方式提出的新挑戰。

最后，積極老齡化戰略下我國多層次養老保障體系的重難點問題和協同發展的實現路徑，迫切需要深入探索我國多層次養老保障制度發展緩慢的深層次原因。這既包括人們業已認識的一些原因，還有眾多未知新領域的若干新挑戰。為此，需要理論創新和制度創新基礎上的綜合集成，從經濟、社會、文化、社會心理多因素的融合創新中探討我國多層次養老保障制度體系的理論模式、制度模式及發展路徑。同時，需要拓展研究思路，重視分析新發展環境下多層次養老保障面臨的新機遇和新挑戰，研究數字經濟下新的養老保障制度載體和制度平臺，回應理論和實踐層面對多層次養老保障理論創新、制度創新的呼喚。再則，需要著眼于重大現實問題的探索，回應新時代對理論創新和制度創新提出的新挑戰，如何根據多層次養老保障制度協同發展的內在規律，科學制定多層次社會保險的費率結構調整和多層次養老保障基金管理改革的推進思路，有效地發揮政府激勵機制、市場發展機制和有效監管機制的重要作用，充分利用養老保障大數據平臺顯示的城鄉勞動者的養老保障行為特征，提出具有前瞻性和更具針對性的多層次養老保障改革策略，為政府的養老保障科學決策提供重要決策依據。

二、多層次養老保障體系優化與服務拓展的幾個關鍵問題

（一）優化基本養老保險制度建設和制度運行的設計思路

我國在多年探索的基礎上形成的職工養老保險制度和城鄉居民養老保險制度，取得了擴大覆蓋面的巨大成效，解決了在二元經濟結構下眾多發展中國家難以突破的擴大養老保險覆蓋面的世界難題，為眾多發展中國家提供了具有創新價值的探索經驗。在充分肯定成績的同時，也需要清醒判斷和估計基本養老保險兩大制度體系運行中面臨的潛在挑戰。一是職工基本養老保險全國統籌的實施效果有待審慎評估。區域經濟發展不平衡與各地養老金支付壓力的緩解有待全國統籌的加快推進。但基本養老保險全國統籌真正實現的制度約束仍然將以不同方式存在并影響全國統籌的實施效果。在新冠疫情潛在經濟社會影響逐步顯現的背景下，一些地方養老保險的支付壓力趨大，國家財政轉移支付的壓力會增大，基本養老保險的長期可持續發展面臨的風險不容低估。二是職工基本養老保險制度的穩健運行和長期可持續發展面臨潛在風險。一些關鍵制度參數的潛在影響不應被低估。如企業和個人繳費能力持續下降，最低繳費15年的制度設計參數已成為影響制度健康運行和可持續發展的關鍵約束條件之一。①鄭功成：《中國養老金：制度變革、問題清單與高質量發展》，《社會保障評論》2020年第4 期。因疫情抒困企業經濟壓力的養老保險費緩繳少繳政策將有助于企業走出困境和促進經濟復蘇，因之也需要對養老保險基金收支壓力和長期精算平衡風險給予充分關注。漸進式延遲退休政策實施面臨經濟環境和就業壓力。這一政策雖然在部分省區逐步推開，但因為各種原因導致的職工提前退休趨于增長，對養老保險的年度平衡計劃形成壓力。①魯全：《養老保險制度中幾個“重要”年限問題研究——基于生命周期的視角》，《社會科學戰線》2020年第12 期。三是城鄉居民養老保險制度模式有待優化，城鄉居民養老保險的待遇水平偏低，制度并軌的改革任務極其繁重。雖然政府已多次提高了財政補貼水平，各地繳費補貼的水平也不同程度得到提高，城鄉居民繳費意愿并未大幅度提高，絕大多數城鄉居民維持在低繳費水平，個人賬戶積累的資金非常有限。城鄉居民養老保險的待遇水平仍然偏低，難以真正體現基本養老保險保基本的制度功能。完善辦法既不可能在短期內使其簡單并入職工基本養老保險制度，更不可能簡單通過增加政府財政投入的方式提升福利養老金的份額。改革難點的突破，需要在制度整合及制度創新方面下大功夫，尋找制度存量改革和增量改革的突破口，探索可以實現的基本養老保險制度并軌路徑。深化城鄉居民基本養老保險制度改革成為多層次養老保險制度體系優化的一項艱巨任務。

基本養老保險制度的系統優化及基于長期可持續發展的戰略性改革舉措需要給予更多的理性關注，需要重視遵循養老保險發展的一般規律。②鄭功成：《面向2035年的中國特色社會保障體系建設——基于目標導向的理論思考與政策建議》，《社會保障評論》2021年第5 期。基本養老保險是多層次養老保障體系實現基本經濟保障的最關鍵的制度載體，是體現政府社會保障責任的基本制度安排，也是多層次養老保障體系優化的重中之重。實現共同富裕戰略目標，需要積極探索兼顧基本養老保險制度并軌和體現社會公平原則的國民年金制度的設計思路，應構成“十四五”時期基本養老保險制度改革的重要議題。需要理論界和政府部門合力攻關，以理論創新、制度創新為引領，在探討破解基本養老保險發展難題上形成體現中國智慧的解決方案。

（二）優化第二層次補充養老保險的制度載體和動力機制

長期以來，我國多層次養老保險制度發展一直未能滿足制度設計初衷時的政策目標，面臨若干發展瓶頸和深層次的制度約束。既有多層次養老保險的制度模式是國外20世紀90年代以來逐步形成的。受各國經濟、社會及文化等諸多因素的約束，多層次養老保險制度發展在眾多西方國家總體發展水平較高，第二、三層次養老保險得到較快發展，而眾多非西方國家的多層次養老保險發展效果都不盡如人意。即便是西方國家，受養老保險模式選擇和社會歷史文化傳統的影響，其發展程度也各顯特色。美國的企業補充養老保險和401k 計劃發展較好是因美國20世紀30年代形成的基本養老保險制度在設計上區別于歐洲國家。政府福利色彩較淡而企業、個人承擔了一定的養老保險責任，具有較好的早期發展的良好基礎。企業普遍重視其作為人力資本投資和企業經營的重要條件，加之政府稅收政策激勵及自身市場環境的有效促進，使第二、三層次養老保險成為政府社會保險計劃的重要補充。這既減輕了政府財政壓力，同時突出了企業機構和個人的養老保險責任。而德國、瑞典等國基本養老保險制度早期設計的政府福利色彩較濃，嚴重限制了補充養老保險的健康發展。老齡化和經濟發展的雙重壓力促使這些國家將大力發展補充養老保險作為過去二、三十年的政策主線，采取多種激勵手段積極促進二、三層次養老保險的快速發展。如德國的李斯特計劃在新世紀初出臺，在較短時期內使覆蓋面和待遇水平都有較快發展，在一定程度上發揮了補充養老保險的重要作用，緩解了政府基本養老保險的財政責任負擔，為有效應對老齡化挑戰提供了可資借鑒的國際經驗。

按照多層次養老保險的既有制度安排及發展路徑，我國多層次養老保險發展規模遠低于人們的預期，第二、三層次發展與第一層次發展規模嚴重失衡。相關統計表明，截至2021年底，我國第一層次養老保險制度覆蓋人數超過10.3 億人，基金規模6.4 萬億元；第二層次企業年金及職業年金基金投資規模4.4 萬億元，為11.75 萬戶企業建立了企業年金，參加職工2875 萬人，參加職業年金職工4100 多萬人；第三層次養老保險規模594 億元（590 億元養老目標基金和4億元個人稅收遞延型養老保險）。①據人社部《2021年人力資源和社會保障事業發展統計公報》及相關資料整理。而對參加城鄉居民養老保險的5.5 億多人而言，不但基本養老保險待遇水平低，更是缺乏補充層面的保險保障。因此，第二、三層次養老保險發展亟待提速。與此同時，對制約我國多層次養老保險制度緩慢發展的深層原因的探索，長期缺乏令人滿意的解讀。即便是在中國特色社會主義市場經濟高速發展的二十多年時間里，作為多層次養老保險制度重要制度載體的企業年金發展也非常緩慢。除少數國有壟斷大企業在既有行業統籌累計存量和企業年金有限增量外，大多數中小企業的企業年金的發展業績幾乎可以忽略不計。而在經濟發展滯緩的現實環境下，企業生存面臨很大壓力，企業年金的發展更難以承擔起第二支柱的補充養老保險責任。事實上，我國企業年金發展緩慢的重要原因，在于作為發展主體的企業自身對企業年金發展缺乏動力。如果只是從完善多層次社會保障體系的角度促進企業建立和發展企業年金，而不是從企業年金計劃如何能夠更好促進企業的人力資本計劃健康發展和企業長期經營目標實現的視角尋找動力機制，只是單純強調依靠政府稅收優惠政策激勵，那么，企業年金的內生動力機制事實上就很難啟動。加之我國企業管理層的經營管理目標及管理者的考核通常是任期責任制，眾多民營企業缺乏長期發展的戰略考量，對于長期性補充養老保險計劃的企業年金自然缺乏企業內在的發展動力。企業參加企業年金的動力機制和行為機理的研究一直未能予以重視，制度建設和政策儲備明顯滯后。此外，政府也尚未將發展企業年金作為企業的一項重要社會責任加以確立，只是寄希望于外部有限激勵的種種措施，反而使企業年金發展極不均衡，最需要補充養老保險計劃支持的中小企業員工通常難以享有企業年金，而效益好的大型國有企業員工享有較高保障水平。我國企業年金近20年的發展，不但遠離第二層次的制度設計目標，而且還生長出種種制度怪圈。長期以來政府政策積極推進，市場機構參與熱度很高，大多數企業則持觀望態度乃至發展緩慢，受益群體規模很小，企業年金發展效果欠佳，難以承擔第二支柱的養老保障責任。我國企業年金發展的制度演化路徑的深層制度文化根源及行為機理的研究仍然明顯不足。需要系統梳理和總結我國企業年金發展的經驗教訓，反思既有企業年金模式選擇和機制設計的深層次原因，進一步拓展補充養老保險的發展思路，創新中小企業發展補充養老保險的制度載體和保障形式。

我國在本世紀初期由保險公司舉辦的團體保險計劃，固然存在應當優化之處，但對于鼓勵中小企業發展補充性養老保險的確發揮了重要市場機制的作用，曾經出現過非常好的發展勢頭。如下圖：②林義等：《多層次社會保障體系優化研究》，社會科學文獻出版社，2021年，第144 頁。

如果基于國情的內在約束，對于各企業機構的員工福利計劃、員工持股計劃進行優化設計，加大政策激勵機制的作用，對于保險公司設計的契約型補充養老保險計劃加以合理規劃，實現產品優化設計并允許其享受政府為企業年金提供的稅收優惠計劃，放開政策限制，同時政府加大企業年金運營監管和實現有效的風險控制，那么，在經濟發展困難時期，在促進企業發展的同時，加快第二層次企業年金發展，盡力突破發展瓶頸，仍然可以找到促進企業年金較快發展的思路，最大限度拓展其發展空間。

圖1 2000-2015年我國團體壽險業務發展趨勢

（三）健全個人養老金制度的運行機制和政策協同

近期《國務院辦公廳關于推動個人養老金發展的意見》的發布，使已參加職工養老保險或城鄉居民養老保險的社會成員，可以通過參加個人養老金計劃，獲得補充性養老保障。個人養老金制度的推出是多層次養老保險體系的重要制度供給，是我國發展多層次養老保障制度的一項重要舉措，制度建設意義重大。作為政府支持和市場化運行的個人養老金制度，通過稅收激勵，無疑有助于激勵中高收入階層參加個人養老金計劃。在實施辦法的細化中，需要充分考慮完善個人養老金的稅收優惠政策及其動態調整，需要輔之以匹配繳費的政策激勵以鼓勵更多中低收入群體能夠參加個人養老金計劃。一般稅收激勵政策對中高收入的激勵較明顯，而在一定限額內的匹配繳費模式，對鼓勵中低收入群體則更有吸引力。在實現共同富裕的目標下，鼓勵中低收入群體參加個人養老金計劃，切實增加其養老保障水平更應引起高度重視。個人養老金計劃實施的有效性，需要在賬戶管理、稅收激勵、保值增值、產品創新、服務創新及風險控制等方面實現功能協同，需要政府激勵、有效監管和金融機構及商業保險公司的產品創新與服務創新的整體推進，需要在充分發揮市場機制作用和實現高效管理方面取得積極成效。作為長期性保障計劃的個人養老金制度能否充分調動人們積極參與，能否實現穩定的補充性養老保障收入，能否實現積累基金的保值增值和有效抵御通貨膨脹風險，能否與商業養老保險形成保障合力等，都需要在實施中不斷進行優化和動態調整，需要構建有效的協同機制，以便更好助力多層次養老保障體系實現其經濟保障功能。

（四）大力發展老齡金融，拓展多層次養老保障的服務空間

立足新時代老齡化挑戰的新特點新趨勢和人民群眾的新需求，在充分肯定全面建成多層次養老保障體系建設成就的同時，需要重視從政府與市場關系的理論視角，探討老齡金融的創新發展問題，進一步拓展多層次養老保障發展的制度空間。積極老齡化國家戰略要求突破既有多層次養老保障的理論思維和制度框架，激活個人、家庭和機構在積極應對人口老齡化進程中的責任意識，實現政府基本養老保險保基本，多層次養老保障與老齡金融協同發展的新格局。從全生命周期的理論視野，拓展多層次養老保險體系的實踐基礎與現實需求，努力實現老齡金融支持養老保險制度優化的機制創新。探索金融素養、老齡金融行為偏好對優化老齡金融資產配置路徑，普及老齡金融教育對優化國民財務決策并最終實現個人財務福祉有重要價值。重視金融素養影響金融資產配置決策優化進而影響個人養老金制度及商業養老保險發展的具體途徑，探討增加老齡金融資產配置能力及有效途徑，分析提升國民金融知識和金融素養的具體路徑，探索多層次養老保險可持續發展的金融支持條件和可行能力。強化老齡金融的機制創新，探索通過老齡金融服務多層次養老保障制度優化的路徑。①朱文佩、林義：《金融素養、金融普惠性與養老金融產配置》，《山西財經大學學報》2022年第3 期。在老齡化加速發展的背景下，老齡金融機制創新為第一、二層次養老基金和個人養老金制度提供運營管理服務將成為各金融機構努力爭取的業務增長點。國家養老金政策支持下個人養老金制度和商業養老保險的大發展也將積累巨大的資金。養老基金在投資運作中需要各類金融機構提供包括受托管理、投資管理和賬戶管理等多種金融服務，是金融機構服務多層次養老保險制度建設的重要方面。②彭希哲、陳倩：《中國銀發經濟芻議》，《社會保障評論》2022年第4 期。相關涉老金融案件有增無減，甚至影響到國家金融穩定和金融安全。強化老齡國情教育，強化老齡金融教育，普及老齡金融知識，優化老齡金融行為，既是促進多層次養老保障體系健康發展的重要方面，也是提升全民老齡金融素養的戰略考量。研究老齡金融支持養老保險投融資管理的新途徑，實現老齡金融與多層次養老保險制度優化的良性互動是新形勢下需要著力的重要方面。

三、我國多層次養老保障體系優化和服務拓展的現實路徑

第一，立足于新時代我國經濟社會發展的新趨勢和新特點，強化理論創新與制度創新，以創新思維引領多層次養老保障體系頂層設計思路。分析我國多層次養老保障改革發展與養老保障一般發展規律的趨同性與差異性，提煉多層次養老保障制度運行的經濟條件、社會條件及社會心理與行為基礎。③林義：《社會保險制度分析引論》，西南財經大學出版社，1997年，第15 頁。如果只是強調簡單模仿國外多層次養老保險的技術機制而未能夠深入分析制度運行的約束條件尤其是深層行為機理，那么，多層次養老保障制度發展的效果與預期目標存在較大差距。制度完善和政策引導，切實需要理論界深入研究我國多層次養老保障制度演化的理論邏輯和演化規律，探索多層次養老保障體系優化的中國路徑。如果對長期以來我國第二、三層次養老保險制度發展緩慢的深層原因未能夠給予圓滿的解答，未來發展的不確定性仍難以避免。需要注重從政府責任與市場作用關系的理論視角剖析多層次養老保障體系的本質內涵和價值訴求，總結提煉基層多層次養老保障制度建設的實踐創新經驗，回歸中國的制度環境，探討揚長避短的多層次養老保險的制度保障形式，實現激勵約束條件下各行為主體的合力聚集，突破制約多層次養老保障體系建設的制度瓶頸，促進其健康順利發展。需要從行為經濟學的角度，分析提煉政府擴大政策支持、稅收支持及投資政策支持的范圍，強化對多層次養老保障健康發展的監管責任。而作為發展補充養老保險行為主體的機構和個人，需要積極探索最大限度發揮市場各參與主體積極性的內在激勵機制，積極擴大老年經濟保障的市場容量，增加老年經濟保障的產品種類并擴大服務領域，通過探索全生命周期不同階段個人和家庭養老責任的合理分擔，實現老年經濟保障個人可負擔、制度參與靈活有激勵、保障水平充足而有彈性的多層次養老保障運行機制，優化多層次養老保險制度各行為主體的行為機制和發揮其協同效應。以改革思路破解多層次養老保障發展難題，破解養老保障政府基本責任與發揮多元主體共同責任難以實現的長期困惑，突出思維拓展，跳出既有多層次思維框架，立足發展戰略，著力多層次養老保障的體系優化，大力發展老齡金融，突出制度創新、機制創新和增加多層次養老保障的制度供給。

第二，突出以系統性、整體性、協同性原則積極推進多層次養老保障體系優化及高質量發展。多層次養老保障制度是一個整體的、協同發展的、動態的系統，與國家治理體系現代化和國家治理能力提升密切關聯。需要強調從系統論、協同論的分析角度，提煉影響多層次養老保障體系內各子系統協同發展的障礙因素，優化多層次養老保障體系的決策基礎。需要根據養老保障體系的整體功能進行層次和結構的優化安排，需要厘清系統內各要素之間的相互作用方式及其傳導機理，需要高度關注養老保障制度與社會經濟外部環境之間的互動機理及其影響效應，關注多層次養老保障體系優化與認知方式、行為習慣的契合路徑。多層次養老保障體系優化的實施路徑，需要發揮政府規劃政策積極引導的作用。在“十四五”發展時期，強調以更高質量的養老保障制度建設助力經濟高質量發展，著力夯實普惠性、基礎性和兜底性養老保障項目。面臨經濟波動、疫情影響持續和收入減少的現實背景下，需要切實強化基本養老保險制度保障城鄉老年人基本民生的底線思維，同時多措并舉，加快推進基礎養老金全國統籌步伐，實現養老保險基金的區域平衡，防范支付風險，盡力減輕未來基本養老保險制度的可持續發展風險。在城鄉統籌、區域協調發展和理順中央與地方財政關系的基礎上，以漸進的方式破解養老保障發展不平衡、不充分的痼疾，將養老保險制度建設、退休政策調整與勞動力市場完善、長期財務平衡、高質量可持續發展及養老保險制度環境優化統籌考慮，將養老保險制度的近期、中期及長期改革統籌考慮，充分發揮系統集成和協同發展的引導作用。①林義、林熙：《人口老齡化與養老保險制度可持續發展需要重視的問題》，《老齡科學研究》2015年第3 期。

第三，多層次養老保障體系優化的關鍵不應僅停留在完善既有多層次養老保險制度框架內政策繼續完善的種種舉措，而是突出思維層面、制度供給及服務可及的拓展并探索新的生長點。②黨俊武：《十個關鍵詞解讀“實施積極應對人口老齡化國家戰略”》，《老齡科學研究》2020年第11 期。隨著老齡化風險的加劇和人們對風險社會形態認識的逐步加深，加快構建個人及家庭的社會風險管理機制已成為多層次養老保障體系優化的重要途徑。個人和家庭老年風險意識的提升，多樣化養老保障及健康保障需求的增加，提升個人和家庭風險管理認知水平和防范能力成為新時代多層次養老保障的重要內容。個人養老金制度的推出和大力發展商業養老保險的政策舉措不僅有助于防范老年收入保障風險，有助于提升養老保障制度運行的可持續性，也是產業結構、就業形態調整背景下拓展多層次養老保障制度的重要機制。在多層次養老保障制度建設的發展重心面臨調整的現實條件下，著力發展基于個人和家庭主體的各種補充養老保險計劃和老齡金融計劃，已成為眾多保險公司和金融機構發展戰略調整的重要機遇。需要大力促進老齡金融創新發展，積極推進個人養老金制度的完善和各項商業養老保險創新發展。在政府政策引導、稅收優惠、投資政策激勵和嚴格監管下，實現個人養老金制度和商業養老保險產品與服務的高質量發展。促進個人養老金計劃的快速發展，優化和拓展個人養老金的產品設計及服務創新，大力發展養老導向的基金理財產品、商業壽險產品，實現多元化的老齡金融資產優化配置，推進多層次養老保障制度和老齡金融的制度供給、產品創新和養老服務質量提升。

第四，多層次養老保障體系優化及服務拓展的實現路徑需要決策機制優化、制度創新引領、運行機制優化和知識體系更新的協同推進；需要養老保障在經濟保障與養老服務質量提升、精神慰藉的協同推進；需要政府政策支持、企業機構及家庭個人積極參與、市場資源及社會組織力量合理配置等多維度的系統集成和責任分擔。多層次養老保障的服務拓展，需要突出養老金經濟保障和發揮服務保障職能的拓展。超老齡社會對高齡老人服務有效性和可及性顯得更加重要。經濟保障、生活服務、醫療服務及精神慰藉服務的綜合服務平臺建設應成為多層次養老保障服務拓展的重要任務。同時，在傳統與后現代思維的沖突，在社會轉型與信息社會交織的新環境下，如果缺乏知識界和新媒體的正確引導，民眾對多層次養老保障體系優化路徑的認知可能出現較大偏差，也將制約和影響多層次老年保障體系的健康發展。這需要政府、業界和學界進一步提升協同治理能力。①林義等：《多層次社會保障體系優化研究》，社會科學文獻出版社，2021年，第7 頁。

第五，優化多層次養老保障體系的體制機制環境，積極調動和引導各經營主體及個人家庭參與補充養老保險的內在動力，探討稅收激勵、匹配繳費激勵、投資激勵等多項措施，形成促進個人養老金制度和商業養老保險快速發展政策集成效應，增進銀發經濟與多層次養老保障體系建設的良性互動效應。探討多層次養老保障體系優化政策措施的微觀基礎及其效果評估，更多考慮多層次養老保障政策措施對各行為主體、參與主體和受益主體的實際促動及傳導機理，充分發揮各行為主體在多層次養老保障體系優化中的責任意識、參與意識和風險意識。重視發揮積極老齡化國家戰略實施對促進多層次養老保障體系和服務拓展社會心理和文化效應的作用。由于經濟、社會、文化等多因素對多層次養老保險制度改革及決策機理與實施效果有重要的潛在制約作用，完善多層次社會保障制度與民眾潛在社會心理效應形成合力，強化宣傳教育和網絡引導的積極作用，注重提升公眾對多層次養老保障認知能力，多層次養老保障制度建設和政策實施的效果會更佳。因此，多層次養老保障體系優化路徑，需要重視若干隱性因素的制約，不同群體主觀養老風險認知狀況，民眾對未來養老保障的改革預期，充滿個體與群體相交織的復雜行為機理及其對多層次養老保障制度、政策環境之間的互動效應，民眾對養老待遇風險的預期和長壽風險的預期都將影響個體對養老保險制度改革的認知取向，影響和制約社會成員對多層次養老保障參與主體的行為態度和介入程度，進而影響制度演化進程和政策實施效果。

在新時代我國特定制度環境和改革進程的驅動下，多層次、多元化養老保障體系優化路徑及其約束條件的深入研究，若干正式制度與非正式制度因素對多層次養老保障體系優化的內在約束，社會心理和社會文化的潛在行為約束對多層次養老保障體系優化正向驅動合力調動機理的深入研究，多層次養老保障體系優化若干深層動因和行為機理的深入研究仍將繼續成為社會保障及相關領域理論研究的前沿課題。唯有充分重視基于方法論集成創新的重大基礎理論及重大戰略問題的深入探討，重視多學科的交叉融合，重視基層社保機構的實踐創新經驗的提煉總結，理論探索才更有助于促進多層次養老保障體系優化的制度建設和體現應有的政策價值。