基層宅基地審批管理存在的風險及化解建議
——以浙江省樂清市為例

黃 永

新《土地管理法》實施以來，浙江省樂清市農業農村部門按照法律和機構改革要求，自2020 年1 日1 日起承擔農村宅基地改革和管理職能，并指導鄉鎮依法開展農村宅基地審批工作。截至2022 年6 月，全市各鄉鎮共受理宅基地申請11577宗，已完成資格審核11576 宗，已出具宅基地批準書8545 個，年均辦件4631 件。宅基地審批職能依法及時承轉，及時落實村民建房需求。2021 年，樂清市繼續深化宅基地審批管理制度建設，提出“五率”考核等系列措施，使宅基地審批業務更加規范、流程更加便捷。筆者基于樂清市實踐探索，分析當前宅基地審批管理存在的風險及原因，提出化解建議，以供各地借鑒。

一、深化宅基地管理監督的措施

隨著宅基地審批管理工作深入，鄉鎮窗口收件資料需要分類統一、資格審核自由裁量需要規范、審批流程仍需提高效率等問題日漸突出。為此，樂清市提出系列深化管理監督措施，取得顯著成效。

創新“五率”通報，提高審批效率。一是設定“五率”，全流程監督審批效率。“五率”是指宅基地資格預審完成率與超期率、批準書辦結率與超期率、退件率。“五率”直觀展現審批流程各環節效率。二是優化系統，實現自動預警。對個人建房審批系統進行功能優化，對每個審批件在規定的辦事截止期前兩天，通過短信提醒經辦人員，并標為黃色預警件，超過規定辦事時限的則標為紅色警示件。進入預警的件各經辦人及審批負責人可一目了然，起到提醒警示作用。三是按季通報，提升監督效力。每季度將“五率”書面排名通報鄉鎮，并抄送相關領導，提升監督效力。2022 年第二季度“五率”比2021 年第二季度首次統計時，資格預審完成率提高5.05%，達到96.05%；批準書辦結率提高4.48%，達到99.8%；資格預審超期率下降34.6%，降至1.83%；批準書超期率下降13.16%，降至2.39%；退件率下降2.31%，降至4.93%。

開展雙線巡檢，提升審批質量。一是落實每日線上巡查。落實專人每日通過審批系統巡查1～2 個鄉鎮審批件業務質量，發現問題及時指導鄉鎮整改，各鄉鎮每月輪檢一次。二是堅持每月線下檢查。每月開展2次現場抽查，查看鄉鎮收件窗口、審批檔案等，發現不規范的及時指導整改，各鄉鎮每半年輪檢一次。三是日常檢查計入年度考核內容。對日巡月檢發現的問題整改不及時、不到位的，計入年度考核扣分，使日常監督與年度考核有效結合，促進審批質量不斷提升。

制定考核規則，健全監管機制。一是制定考核規則，明確審批要求。在制定《樂清市個人住宅建設管理辦法》的基礎上，制定《樂清市農村宅基地審批管理工作考核賦分辦法》，從審批規范、工作保障、成果評價、檔案管理等方面予以考核。二是制定業務細則，規范審批業務。為解決審批實踐中《樂清市個人住宅建設管理辦法》執行規范問題，制定《關于規范農村宅基地審批管理工作的意見》《樂清市農村宅基地申請許可辦事指南》等，對資格裁量、審批流程及辦事時限予以規范。三是將業務指導、日常檢查、年度考核綜合反映到考核規則中，形成監管長效機制。

二、基層宅基地審批管理的風險及原因分析

樂清市通過建章立制、加強監管，促使宅基地審批管理規范化水平再上臺階。但從樂清兩年多的實踐看，基層宅基地管理體系中如縣鄉機構設置、鄉村工作氛圍、宅基地基礎信息等現狀與宅基地管理要求存在不適應問題，容易帶來較大風險。

縣級機構設置與實際管理監督任務不適應。《中央農村工作領導小組辦公室 農業農村部關于進一步加強農村宅基地管理的通知》指出，隨著農村改革發展的不斷深入，縣級農村經營管理部門的任務越來越重。以宅基地改革和管理職能為例，一方面，本輪改革部、省、市都相應增加了職能司、處，但縣級沒有增加科室，也沒有增加人員編制，形成倒三角工作體制。樂清本輪機構改革中將原農村經營管理科與農村改革科合并為農村改革與合作經濟指導科，對應省農業農村廳政策與改革處、合作經濟指導處等多個職能處室，職能上增加宅基地改革與管理、鄉村治理、村集體經濟發展、農村改革試驗區等多項任務，然而人員只增加1 位，科室總共6人。另一方面，一項職能在縣級工作實踐中會衍生出許多具體事務。比如宅基地業務指導職能，原意指對鄉鎮宅基地審批開展業務指導。但事實上，除了對鄉鎮開展檢查指導、接受經辦人業務咨詢外，紀檢、信訪等部門轉來的信訪件、司法部門對案件涉及宅基地資格的函詢、群眾來訪來詢等，都需要開展相應調查回復、接待等具體工作。這些衍生職能往往由縣級主管部門承擔，因此，在落實具體職能時實際工作任務會放大。

鄉鎮機構設置與宅基地審批專業性不適應。本輪機構改革后，鄉鎮設置農業農村辦公室，沒有單獨編制，人員由鄉鎮統一調配，對應農業農村局、水利局、自然資源與規劃局、生態環境局等多個部門，是典型的“上面千條線、下面一根針”。任務繁雜，經辦人身兼數崗，有的還駐村，崗位變動也大。2022年6 月底，全市25 個鄉鎮宅基地管理人員與2020 年初對比：分管領導變動24 人，變了96%；農辦主任（含審核負責人）變動11 人，變了44%；經辦人原來54 人、現在51 人，其中崗位變動24 人，變了44%；窗口人員原來29 人、現在27 人，其中崗位變動20 人，變了69%。人員頻繁變動導致業務不穩定，身兼數崗導致工作疲于應付，直接影響鄉鎮審批管理工作質量與效率。

村級組織氛圍與村級主體地位不適應。《農業農村部 自然資源部關于規范農村宅基地審批管理的通知》規定，宅基地申請以戶為單位向村級組織申請，村級組織重點審查提交的材料是否真實有效等。然而實踐中，村干部不堅持公開、公平、公正的宅基地分配原則，對農戶現有住房及戶內成員的事實不認真核對的情況仍有發生，甚至替申請人隱瞞不符合申請的條件，充當老好人把矛盾上交，給鄉鎮審批增加審核難度。這與《中央農村工作領導小組辦公室 農業農村部關于進一步加強農村宅基地管理的通知》要求建立村級主體的地位不適應。

現有宅基地基礎信息與審批管理智慧化要求不適應。鄉鎮宅基地審批工作關鍵是對農戶資格進行審核，即核查農戶及戶內成員、住房現狀是否符合宅基地申請條件。樂清農業農村部門建立的宅基地審批系統已接入不動產、宅基地歷史審批、戶籍等數據，為鄉鎮審批提供了基礎信息。但在審批實踐中發現，這些數據與持有部門的原始數據信息量有較大差別，因而，查詢的效果會受影響。同時，相關地類、規劃等“一張圖”也因種種原因未接入系統。此外，目前農村存在較多未確權頒證的農房，以及戶內成員身份特殊等情況，這些因素都導致目前審批系統內的基礎信息無法提供申請農戶的精準信息，存在漏審誤批風險。這樣的基礎信息與實現宅基地審批管理智慧化要求顯然有差距。

三、化解基層宅基地審批管理風險的建議

農村宅基地審批管理事關億萬農民的居住權益，工作基礎龐大、法律法規復雜。作為農業農村系統和鄉鎮新承擔的職能，體系機制上存在不適應現象實屬正常，建議采取有效應對措施，妥善化解當前基層存在的宅基地審批管理風險。

縣級單設農村宅基地職能科室。農經工作職能多、任務重已成事實。建議在人口較多、經濟發達的縣級農業農村部門單設農村宅基地職能科室，其他地方可在農經科室設置3人以上專崗。從機構設置上防止宅基地工作受到眾多其他農經工作影響，使農村宅基地改革與管理工作能夠得到扎實有效落實，切實承擔起“市縣主導”的宅基地職能定位。

強化鄉鎮農業農村辦公室人員配置。建議根據人口規模、建房需求等因素，強化鄉鎮農業農村辦公室的人員配置。比如柳市鎮當前經辦人3 人，人均每月辦件30 多件，這樣的大鎮應設立5 人以上的專職人員，專職負責宅基地審批管理等工作；其他鄉鎮應設立2 人以上的專崗人員，以宅基地審批管理為首要工作，兼崗的其他工作如有沖突，應優先完成審批工作。探索建立宅基地專管員派駐機制，由縣級農業農村部門統一建立宅基地專管員隊伍，向大鎮派駐2 個，中等鎮派駐1個，既可以解決鄉鎮人員嚴重不足問題，又可以切實提高鄉鎮工作政策業務水平。

深化規范管理和監督機制。首先，要進一步加強規范引導。縣級管理人員要主動深入審批管理實踐調研，主動發現審批流程、業務規范、審批效率等有待優化的環節，提出規范管理指導意見，同時要加強鄉鎮分管領導、經辦人業務培訓，提升審批人員自我規范管理的自覺性。其次，要加強立體監督。一是加強內部監督。通過“五率”書面排名通報等措施，形成經常性監督氛圍。二是加強社會監督。開展宅基地審批管理政策宣傳，讓群眾充分了解宅基地審批基本條件、流程、辦事時限等，提高群眾政策知曉度和監督效果。三是加強紀檢監督。聯合紀檢部門開展不定期檢查，督促提升審批效能。

完善村級主體正確履職的保障機制。村級組織干部在宅基地審批環節中未能堅持公開、公平、公正原則，未認真負責審查農戶提交材料的真實性，最根本的原因是村級治理機制不夠健全。因此，要加快推進基層治理機制建設，健全村級宅基地申請審核制度，完善宅基地民主管理程序。同時探索設立村級宅基地協管員隊伍，建議村級協管員由具有黨員身份的村干部或報賬員兼任，并經過社員（村民）代表會議討論同意，報鄉鎮政府和縣農業農村局備案。縣鄉兩級要加強宅基地協管員政策業務培訓，并將協管員隊伍納入紀檢監察系統的監督范圍。

建立宅基地信息智慧化管理平臺。根據目前有關部門已有的宅基地、農房等信息，在大力推進數字化改革的背景下，建議加快推進宅基地基礎信息數字化進程。一是建立數據標準化的基礎信息平臺。橫向可以接入部門相關數據，最大限度利用各部門現有數據，縱向為向市、省、部推送有關數據奠定基礎。二是自上從下建立宅基地基礎數據共享機制，打破縣級數據共享壁壘，避免農業農村部門重復調查基礎數據。三是探索宅基地、農房信息調查新模式。在充分利用現有數據的基礎上，采用新的調查模式，比如航飛建模、手機APP、微信調查等，對現有數據進行完善補充，提高質量。以相對低成本的方式，獲取較高質量的宅基地基礎信息，形成宅基地信息智慧化管理平臺，實現宅基地申請戶及成員資格智慧審核、剩余資格面積智能計算、審批流程業務高效監督管理等。