內蒙古森林保險的現實困境及化解途徑

徐 瑋

一、內蒙古森林保險發展的總體情況

內蒙古政策性森林保險開始于2013年，以“政府引導、市場運作、自主自愿、協同推進”為原則，探索建立防范和化解林業風險的保障機制，增強抵御風險和可持續發展能力，促進林業生態安全體系建設。試點初期，通過招標形式確定森林保險機構，全區12個盟市分東西兩個標段，東6盟市和內蒙古自治區森工為第一標段由人保財險內蒙古自治區分公司承保，包括呼倫貝爾市、興安盟、通遼市、赤峰市、錫林郭勒盟和烏蘭察布市這6個盟（市）下轄的62個旗（縣、區）以及內蒙古自治區森工集團所管轄區域的全部公益林和商品林承保權，承保份額超過80%；西6盟市為第二標段由中華保險內蒙古自治區分公司承保，包含阿拉善盟、烏海市、巴彥淖爾市、鄂爾多斯市、包頭市和呼和浩特市，其他少數地區由太平洋保險和大地保險承保。

在承保方面，森林保險實行以旗縣區林業主管部門和國有林業局作為代理投保人，統一投保、統一理賠、統一災后治理和植被恢復的操作管理模式。全區各級林業主管部門在森林保險組織管理上，全部建立起以林業站體系為核心的協調管理架構，全區四級林業站全面參與、直接負責森林保險各項管理工作。在保險標的方面，公益林以旗縣區為單位統一投保，商品林由森林經營者自主決定自愿投保。凡從事林業生產的林農、林業專業合作組織、林業企業均可作為被保險人。

內蒙古政策性森林保險實施以來，在化解林業生產風險和保障林農收入取得了顯著成效。截至2020年底，全區累計投保森林面積30.83億畝，年均投保面積3.85億畝；實現了全區公益林和國有商品林保險的全覆蓋；2020年實現保費收入達6.61億元，與上一年度持平，占比全國森林保險保費收入比重為18.90%，保險總額達2642.51億元，比2019年減少了1.68億元；2020年完成災害理賠總賠付金額達2.13億元，簡單賠付率達32%；各級財政投入政策性保費補貼累計達40.22億元，2019年達6.03億元；森林參保面積和保費補貼總量均居全國前列。

二、內蒙古森林保險發展面臨現實困境

（一）保險產品供給不足，不能滿足林農多元化的風險需求

森林保險作為化解林業生產風險的重要工具，其目標是保障林業的可持續經營和減少林業生產經營者的損失。隨著林業生產經營者對風險保障需求的日益增長，保險機構缺乏多元化的產品供給制約著林業生產經營者參與森林保險的意愿。具體來看，目前內蒙古森林保險主要險種包括森林綜合險和森林火災險，就林業生產風險發生概率來說，森林綜合險和森林火災險的保障范圍能夠基本涵蓋林業生產面臨的大部分風險造成的損失，但基于林業生產的“露天”屬性，林業生產受氣候條件影響很大，因此針對于氣候條件開展的“天氣指數保險”險種目前還未得到有效開展；另一方面，當前政策性森林保險的財政補貼范圍主要以公益林為主，2016年開始商品林納入財政補貼的范圍，而公益林的投保主體多是地方林業主管部門或者國有林業局，商品林由于有30%的保費林農自己承擔導致其參保意愿不強。除此之外，以林農為經營主體的經濟林目前尚未納入財政補貼范圍，大大降低了林農參與森林保險的意愿。據不完全統計，目前內蒙古有173萬畝以果樹為主的喬木經濟林，這些經濟林每年不同程度受到風、雹、凍、蟲、旱等自然災害侵擾，致使林農每年平均經濟損失率在30%左右，大大降低了農民的收入（王建和，2018）。

（二）保險費率厘定不盡科學，缺乏風險等級劃分

林業生產風險受自然、氣候、經濟等因素影響，其不同區域所處的風險等級并不相同。從氣候條件看，內蒙古地區從西向東依次包含干旱區、半干旱區和濕潤半濕潤區域；按森林資源分布來看，呈現東多西少的特征，因此，林業生產風險等級由西向東呈現逐漸遞減趨勢，森林保險費率水平應差異厘定。然而，實踐中內蒙古保險費率厘定水平處于較為單一的狀態，2013年政策性保險試點初期其保險費率水平為4‰，2016年以后經過調整森林保險費率水平為2.5‰，保險費率水平厘定缺少差異化。縱觀全國范圍內森林保險的發展歷程，普遍存在著缺少風險區劃、費率厘定單一的問題，其主要原因，一是森林是一種公共物品，同時具有災害發生低頻率高損失的特征，保險機構在追求經濟利益的前提下，對于創新森林保險費率厘定缺乏動力；二是結合風險等級科學厘定保險費率，需要具有林業專業背景的技術人員支撐，同時需要森林保險業務的經營數據及林業生產的歷年災害、氣候及地理信息等數據，特別是需要《森林資源數據》和《森林清查數據》，這一類數據在內蒙古地區甚至全國范圍內均屬于非公開類數據，數據的可獲得性制約了森林保險費率差異化厘定的步伐。

（三）保險機構查勘定損時間長，理賠資金到賬晚

林業生產相對較為復雜，一旦發生森林災害事件，涉及林業主管部門、財政部門、保險公司等多部門共同協作才能快速實現保險事故的查勘、定損和理賠等過程。由于林業生產的特殊性，多數屬于集中連片的區域，一旦發生森林災害，如得不到及時控制或采取相應措施較晚，將會導致林業受損的面積不斷擴大，造成更大的損失。目前，保險公司采取的理賠原則是“大災大賠、小災小賠、無災不賠”。而實際發生森林保險責任時，由于保險公司報災確定手續環節較多，報災后還需要持續跟進才能使災害受理推進下去，大部分賠款要等到災后很長時間才能到位。當發生森林火災時，如果保險公司能夠拿出一定比例資金用于災前預防或發生火災時及時撥付一定的墊付資金，能夠及時有效的控制火災的蔓延，減少林業生產的損失率。當森林資源遭遇蟲害時，森林蟲害發生的歷期很短，幼蟲階段有十幾只，不等賠償資金到賬就已經變成蛹落地或變成成蟲飛走，蟲害只能第二年治理。因此，如果保險公司能及時預支部分藥劑款，當年就可以取得治理蟲害的效果，減少林業生產的損失。

（四）政府政策支持與監管力度存在一定缺陷

2019年10月，財政部、農業農村部、銀保監會和林草局聯合印發《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），《指導意見》明確了政府引導的地位，因此，政府在森林保險業務開展中有著提供政策支持、做好組織協調及規范市場秩序的作用。同時，森林具有保持水土流失、鞏固生態功能以及公共物品的屬性，給予政府職能很大的發揮空間。目前，內蒙古森林保險業務在實際開展過程中，存在著基層政府與保險公司間政策銜接不暢通的現象，主要體現在縣級政府的財政補貼存在較大困難，特別是貧困山區財政補貼更是加大了縣級財政壓力，進而導致縣級政府不主動無能力推動森林保險業務發展，這與配套績效制度不完善存在很大的關系。另外，政府對于保險機構的考核評價工作存在不及時現象，如內蒙古政策性森林保險業務主要由中國人保公司、中華聯合保險、大地保險和太平洋保險公司四家公司承保。政府對保險公司的考核方式遵照《內蒙古自治區農業保險績效考核管理辦法》定期對保險公司的業務進行評價，而在實際中，政府對保險公司的考核期限由于多種原因存在滯后現象，不能及時對保險公司做出考核評價，雖然已出臺相應的考核辦法，但在實際執行中并沒有真正落實到位，使得保險公司在業務開辦上的效率有所降低。

三、內蒙古森林保險現實困境化解途徑

（一）創新產品供給形式，開展多品種、多年期森林保險業務

多樣化的產品創新供給是決定產品科學性高低的另一關鍵因素，產品創新可以根據地區受災的特征不同而具體實施。第一，針對保險標的來說，可以適度開展以經濟林樹種為標的的保險品種，以滿足廣大林業經營者的保險需求。具體可借鑒福建（蔣凡，2018）、浙江（王天會，2017）等南方地區的經濟林險種開展方式，豐富本地區的森林保險供給。第二，結合內蒙古地區擁有豐富的森林資源概況，轄區內林木主要樹種有落葉松、白樺、櫟類、楊樹、黑樺、榆樹、樟子松、油松等喬木和錦雞兒、白刺、山杏、檸條、沙柳、梭梭、楊柴、沙棘等灌木。可根據不同樹種、林齡開展多年期森林保險產品設計（葉濤等，2016），創新森林保險產品供給。第三，由于森林資源是一個“露天”產業，林木的生長及生產風險受自然條件影響較大，針對受氣候條件影響對林業生產造成的損失，可開展天氣指數保險，進一步保障林業生產的有序發展。

（二）構建森林保險風險地圖，科學分區厘定費率

依據風險水平的高低對相應區域進行風險分區是合理厘定保險費率的重要前提（劉東，2014）。差別化的分區保險費率，是森林保險向著專業化和精細化方向發展的重要途徑。同時，《指導意見》對構建農業風險地圖，建立科學動態的費率調整機制給予了明確的方向。因此，基于內蒙古森林保險實施中缺乏風險等級劃分，缺少差異費率厘定，針對這一產品科學性缺陷，建議采取的措施是對內蒙古不同區域的森林風險等級進行評估，并在此基礎上進行風險區域劃分，構建森林保險風險地圖，并在此基礎上擬定差異的保險費率。具體可借鑒張英等（2018）對遼寧火災進行風險區劃；王珺等（2014）對浙江省4個縣區的風險區劃等；秦濤（2015）、王華麗（2011）、冷慧卿（2011）等對全國范圍內進行了森林保險風險區劃研究方法與思路。實施風險區劃的意義在于可以使林業生產經營者的投保價格更加貼近受災規律，使出現頻率低、賠付少的林農享受更優惠的價格。

（三）鼓勵保險機構建立災前預防聯動機制

由于林木具有生長周期長和可再生性，如果林木遭受損失能夠得到及時的防治將會大大降低林木的損失率，降低森林生產經營風險。對于森林火災，每年都要整修防火路、開辟防火道，進行大量的設備、人力集結等災前預防工作，如果投入及時，可大大減小火災發生后的損失（王建和，2018）；另據實地調研了解，如果對林木病蟲害加強災害監測、預報，及時采取滅殺措施，會大大減少災害的蔓延和損失。因此，為避免林木遭受更大的損失，保險公司可由“大災大賠、小災小賠、無災不賠”的賠付方式向“災前預防、災時施救、因災賠付前置”賠付方式轉變。具體應加大災前預防投入和增加災害預防經費，目前，中國人保財險公司在賠付款的撥付上已經進行了改革。災前賠付資金的設置，能夠使因災受損的損失率降低。鼓勵其他承保公司也要加大設置災前預防資金、人力、監管等力度。

（四）充分發揮政府引導地位，做好統籌協調工作

《指導意見》明確了政府與市場的邊界，森林保險業務開展涉及林業部門、財政部門、保險機構等多個部門的共同協作，因此，政府應該充分發揮其組織監管職能，為森林保險業務開展提供良好的市場環境。同時，依托風險區位科學設定差別費率，及結合不同樹種、林齡產品的創新設計，都需要“森林資源數據”和“森林資源清查數據”等，由于這一類數據普遍具有非公開性，保險公司在實際創新產品設計中由于缺少林業基礎數據的支持而使得創新產品受阻。政府應建立森林保險發展數據共享平臺，為保險產品設計、風險區劃及差異厘定費率提供一定的數據支撐；同時政府應將對保險公司的績效考核制度真正落到實處，對保險公司受理、查勘、決案、賠付等各環節實際工作進行打分，對打分偏低的保險公司執行“能 者上、不能者退出”制度。使日常工作中保險公司能夠有效配合林業部門工作，推進森林保險工作健康持續發展。

（五）加大政策扶持力度，多角度提升承保投保積極性

森林保險的發展離不開政策的大力支持，財政補貼是森林保險得以有效開展的強有力支撐。政府政策支持主要體現對林農、保險機構的扶持力度。在林農層面，由于當前內蒙古森林保險中經濟林未能有效開展導致林農的參與率較低，而商品林林農參保的意愿不強，其原因是林農對于風險意識不強，覺得參與森林保險的作用不大；林農繳納保險費用存在一定的困難，針對林農層面存在的問題，應加大宣傳教育，提高林農的風險意識與保險意識，鼓勵林農積極主動參保；加大對投保林農的財政補貼力度，特別是對家庭經濟存在一定困難的林農，財政應進一步加大補貼力度；在保險機構方面，對于保險機構怠于創新產品及森林保險經營成本高等現實問題，政府應制定完善的激勵與退出制度。對于積極開展創新產品的保險機構，給予一定的稅收優惠等激勵政策。