鄉村振興戰略與深化財政體制改革

許經勇

當前我國發展最大的不平衡，是城鄉發展不平衡；最大的不充分，是農村發展不充分。十八大提出新型城鎮化和十九大提出實施鄉村振興戰略，就是為了從根本上解決城鄉發展不平衡、農村發展不充分的問題，逐步實現城鄉一體化。城鄉一體化實現之日，就是農業農村現代化以及國家現代化實現之時。發達國家之所以不存在“三農”問題，就是因為農業農村現代化是國家現代化的前提條件。城鄉一體化是一項復雜的系統工程，城鄉基礎設施和基本公共服務均等化，則是其中不可或缺的重要環節。習近平同志指出：“現階段，城鄉差距大最直觀的是基礎設施和公共服務差距大。”“要健全投入保障制度，創新投融資機制，拓寬資金籌集渠道，加快形成財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局。公共財政要向‘三農’傾斜，逐步解決欠賬較多的問題。”“黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，就是為了從全局和戰略高度來把握和處理工農關系和城鄉關系。”政府只有通過公共財政加大對農村基礎設施和公共服務的投入，不斷縮小城鄉差距，才有利于通過市場調節作用，引導資源從城市向農村流動，變城鄉之間的單向流動為雙向流動，促進城鄉融合發展以及城鄉發展一體化。這就涉及當前我國財政體制改革滯后的問題。

與高度集中的計劃經濟體制相聯系的我國傳統財政體制，可以概括為三個特征：一是鮮明國有制財政特征。無論是財政收入或財政支出，主要是面向國有制部門，或以國有制部門為主，因為農業稅（即明稅）的比重很低，農業支出占財政支出比重也很低；二是鮮明城市財政特征。即財政收入和財政支出主要在城市區域完成，農村所占比重很低；三是鮮明的生產建設財政特征。即財政支出主要圍繞生產建設進行。政府被譽為生產建設型政府。這種財政體制是與城鄉“二元”經濟社會結構相適應，即重城市、輕農村，重工業、輕農業以及重建設、輕生活。這就不利于改變農村的落后面貌。隨著市場取向改革的深入推進，多種所有制經濟得到迅速發展，傳統財稅體制的不適應性便越來越充分地暴露出來。

為了適應市場經濟發展的要求，1994年我國實行分稅制的財稅體制改革。與大包干不同，實行分稅制，既有利于發揮中央和地方兩個積極性，合理調節地方間的財力差異，又能堅持集中統一與分級管理相結合原則，是市場經濟國家普遍實行的一種財稅制度。在明確劃分中央與地方各自事權的基礎上，根據財權與事權相統一原則，明確中央與地方政府的收入范圍，劃分中央稅和地方稅以及中央與地方共享稅，并建立中央對地方的稅收返還和轉移支付制度。分稅制改革的一個目的，就是中央政府通過中央稅和共享稅的征收支配國家財力的主要部分，爾后通過轉移支付等形式提高對地方的調控能力，中央財政收入比重因此獲得大幅度提高，地方財政收入的比重則相應明顯地降低。但由于財稅體制改革遲遲不能到位，雖然中央與地方的收入比例調整了，但中央與地方的支出比例始終沒有作相應的調整。即使通過中央財政轉移支付形式，也未能有效緩解中央與地方收支不匹配這個矛盾。甚至可以這樣說，1994年的分稅制改革，雖然在收入分配方面進行重大變革，但支出方面仍然基本上維持原來的格局，一些本來應當由中央政府的支出卻轉移給地方政府實施，導致地方政府財政資金出現嚴重缺口。全國40%以上縣級行政單位存在財政赤字，鄉村兩級的債務余額不斷膨脹，地方政府被迫依靠預算外財政收入，主要是賣地收入。形成中國特有的財政，即“土地財政。”“土地財政”，是城鄉二元結構的產物。即城市范圍內的土地是屬于國家所有，農村土地要轉變為城市建設用地，必須由地方政府低價征收，把集體所有制轉變為國家所有制，爾后由地方政府高價轉讓給城市開發商，其龐大的城鄉土地價格剪刀差形成地方政府的預算外財政收入，以填補地方政府財權與事權不匹配所造成的巨大的財政收支缺口。但這一制度卻帶來城鄉差別不斷擴大的后果。我國土地價格和房地產價格，之所以上漲速度那么快，很重要的一個原因，就是集體經營性建設用地遲遲未能入市，默認地方政府壟斷土地一級市場。土地供給的壟斷性與需求的無限性，或土地的稀缺性與需求的無限性，是導致我國土地價格和房地產價格迅速上漲的根本原因。

與此同時，我國財政體制改革中的財權和事權的不相匹配，以及與其相聯系地方政府支出缺口過大，導致地方政府過度依賴于“土地財政”，其所帶來的一個負面效應，就是嚴重影響農村基礎設施和基本公共服務的有效供給。由于農村基礎設施和基本公共服務供給沒有形成良性循環機制，使得地方政府在財權與事權不匹配情況下，提供基礎性公共品能力較為脆弱，基本上是靠上級政府的行政命令、硬性指標和政績考核等方式來完成。使得農村公共品供給缺乏制度化的保障。我們還可以把農村公共品的性質劃分為軟公共品和硬公共品，由于硬公共品（如公路和水利建設）投資更有利于拉動經濟增長，地方政府必然會更偏好于如基礎設施類的硬公共品投資，甚至可能出現硬公共品供給過剩、軟公共品（如教育、文化、醫療等）供給明顯不足的狀況。在城鄉差別諸因素中，文化教育方面的差別是最致命的差別，倘若這個差別不縮小，城鄉差別就永遠縮小不了。

我國財稅體制改革的走向，總的來說，是從以往的國有財政、城市財政、生產建設財政向多種所有制財政、城鄉一體化財政以及公共服務財政轉變，這種轉變適應高度集中的計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌，構建并完善與市場經濟相適應的公共財政體制。從單一的城市財政向城鄉一體化財政以及公共財政轉變，是與政府職能的轉變密切聯系在一起。改革開放以來，我國政府承擔著繁重的經濟建設任務。至今仍然把經濟增長、財政收入作為考核領導干部政績的重要指標。經濟建設型的政府對推動改革與發展發揮了重要的作用。改革開放以來我國經濟之所以能夠取得飛速的發展，和同時發揮政府這只“有形之手”的作用是分不開的。地方政府是助推我國經濟高速增長的重要因素。但是，其帶來的負面效應是，導致政府公共服務職能缺失，從而不利于加大工業反哺農業、城市支持農村，不利于縮小城鄉差別。特別需要指出的是，與工業城市相比，農業農村具有鮮明的公共品屬性，具有保供給、保收入、保穩定、保生態的特殊功能，外部性和公共性程度很高。政府公共服務職能缺失，是導致農村公共品投入不足、城鄉差別懸殊的重要原因。只有當政府在公共產品和公共服務供給中的主體地位確立了，政府才能為包括農民在內的全體社會成員，提供均等化的基本公共服務，從根本上解決農村公共物品和公共服務供給短缺的矛盾。鄉村振興戰略目標才能順利實現。這就要求政治體制改革必須與經濟體制改革協調推進。