新形勢下科學事業單位內部控制優化對策研究

劉繼承 中國醫學科學院放射醫學研究所

引言

從國家出臺的行政事業單位內部控制的法規和制度不難發現，內部控制受重視程度非同一般。科學事業單位作為我國事業單位的重要構成，已經擺脫單純照搬企業內部控制的情況，內部控制建設逐步規范化，內部控制體系初步形成。但隨著事業單位改革、新《政府會計制度》的實施以及科研管理“放管服”政策的落地，給科學事業單位帶來了新的機遇和挑戰，也對科學事業單位內部控制建設提出了新的要求。因此，在新形勢下創造科學事業單位精細化內部控制管理新模式，讓科學事業單位內部控制向縱深延伸，是保障科學事業單位改革發展的重要措施。

一、新形勢下深入推進科學事業單位內部控制建設的意義

（一）提升單位內部管理水平

近年來，科研機構和科學研究人員獲得的利好政策越來越多，不但在科研經費管理方面的自主權擴大了，在科研助理的配置上也有助于科研人員全身心投入研究，讓科研人員不拘泥于日常的繁雜瑣事，真正做到“術業有專攻”，從而推動國家科技進步。為嚴格落實這些科研政策，保證科研項目資金高效使用，深入推進科學事業單位的內部控制建設勢在必行。內部控制建設在科學事業單位的“落地生根”，可以在充分釋放科研活力的前提下，優化科學事業單位內部管理與服務水平，使政策既能夠著實落地，又避免有接不住的情況發生，讓科學事業單位的科研活動充滿勃勃生機。

（二）確保經濟活動合法規范

在科技創新體制改革的背景下，我國對科研創新投入比例持續增長，科學事業單位作為科技力量核心骨干，承擔的科研經費項目大幅增加，經費數額龐大，對管理上也提出了更高要求。因此，持續推進科學事業單位內控建設的意義重大。科學事業單位通過系統的開展內部控制建設，可以不斷發現問題、完善業務流程、聚焦定位風險，讓各項經濟活動在政策、法規、制度下合法規范運行，提升科研經費的使用效率。

（三）維護國有資產安全完整

在修繕專項的持續支持下，科學事業單位每年購置大量的儀器設備用于科學研究，科研條件得到了質的提升；同時經費自主權的擴大，在設備費預算調整、預算編制的簡化、預算科目合并上體現得淋漓盡致，充分讓科研人員感受到了“松綁”帶來的獲得感，潛心于科學研究，但資產管理方面的問題也不容忽視。因此，加強內部控制建設是管理國有資產安全高效的有力舉措，是保證國有資產物盡其用的有效方式，是杜絕固定資產閑置、未及時辦理入賬、不按政府采購執行、長時間未盤點等問題的有效方法，是推進科學事業單位創新能力建設的服務保障。

（四）保障財務信息真實準確

隨著新《政府會計制度》的實施，科學事業單位的內部控制建設工作也面臨著新的挑戰，尤其是會計核算上，采用收付實現制和權責發生制的雙基礎模式，對科學事業單位的財務內部控制流程、管理制度、財務人員水平和會計基礎工作都有顯著影響，凸顯了科學事業單位財務基礎數據的重要性。因此，深入推進科學事業單位的內部控制建設工作可以結合新《政府會計制度》的特點進行不斷優化創新，從而確保財務數據真實準確，提高財務報表的有效性，為領導決策提供數據支持。

二、新形勢下科學事業單位內部控制存在的問題

（一）內部控制有意識，不深入

2012年開始，科學事業單位都在緊鑼密鼓地開展內控建設工作，內控意識逐漸增強，尤其內部控制建設被視為一把手負責制，讓科學事業單位領導從思想層面對內部控制有了明確清晰的認識，讓內部控制在科學事業單位有了成長的土壤并生根發芽，內部控制工作逐漸步入軌道。但隨著內部控制工作的常態化要求，部分科學事業單位的熱情已不比從前，內部控制工作逐漸走入“疲憊期”，從最初的主動建設內部控制體系變成了現在的被動編制合格內部控制報告，內控控制體系尚未形成縱橫交錯、枝繁葉茂的景象，內部控制的作用發揮如何也沒辦法考量。

（二）內部控制有制度，不完善

按照內部控制規范的要求，科學事業單位正大刀闊斧的開展內部控制建設，內部控制制度也建立了，內部控制的作用已經初顯。但是個別科學事業單位還存在制度建設完成后便束之高閣，沒有嚴格按制度執行的情況，使制度的建設和執行不能有序地銜接，形成了兩張皮的現象。另外有些科學事業單位內部控制制度建設墨守成規，不能與時俱進，沒有根據政策變化和單位實際及時地更新和調整，制度內容相對粗放、模糊，細化條款缺失，給實際執行帶來困難，讓內部控制制度不能發揮出特有的控制作用，可能會造成了有章不循的局面。

（三）內部控制有建設，缺特色

從初接觸編報內部控制報告的懵懂陌生，到現如今的熟能生巧，科學事業單位的內部控制編報工作已有六載。經過六年的積累經驗，內部控制體系初步建成，機械的對標企業內部控制的情況一去不復返。但在某些科學事業單位中，還存在單純的復制國家政策文件作為單位內控制度的情況，尤其在內控手冊的編制上，第三方中介機構大包大攬的情況確有發生。由于中介機構在短時間內不能充分了解單位的業務，導致內部控制手冊不符合業務需要，更無從談起執行效果，建成后便置之不理。另外有些科學事業單位考慮到外聘中介機構存在費用高、效率低問題，干脆借用兄弟單位的手冊模板，簡單修改了單位、名稱等信息，直接作為了自己的內部控制手冊使用，完全不考慮是否與單位業務及相關流程一致，致使內部控制建設毫無自身特色，內部控制效果不盡如人意。

（四）內部控制有監督，缺力度

在編報內部控制報告的常態化環境下，科學事業單位必須嚴格按照內部控制報告的填報要求上傳組織實施、運行效果等方面佐證材料。因此，科學事業單位能夠按照編報要求對內部控制工作逐項實施、落實，但實施質量往往缺少強有力監督，存在監督不持續、力度不夠的問題。科學事業單位的監督分為內部和外部監督。內部審計作為內部監督部門，人員構成大多由財務轉崗，缺乏專業能力，甚至有些單位根本未設立審計部門，其獨立性可想而知。另外有些單位內部審計即便開展了監督也是找擅長的財務內部控制著手，對發現問題出于家丑不可外揚的顧慮，內部問題內部消化，缺乏有效的內部監督；而外部的監督，更多關注的是政策落實、執行進度、課題經費合法合規等方面，較少開展內部控制專項監督，不利于科學事業單位內部控制體系的建設。

（五）內部控制有評價，不全面

基礎性評價先于內部控制建設。因此，科學事業單位為了不打無把握之仗，先從自評入手，目的是讓內部控制建設工作精準，達到對癥下藥的效果，進而通過以評價推建設的模式，促進內部控制建設。所以內部控制評價不能局限在最初的基礎性評價上，而是要在內部控制體系建成后，整體、系統、全面、客觀地去開展評價。部分科學事業單位雖然初期開展了基礎性評價，但后續的自我評價環節沒有及時銜接上，甚至未對評價結果出具評價報告；另外評價工作需要評價小組系統性開展，而部分科學事業單位未設置評價小組，即使設置了評價小組，其成員也存在缺乏相關評價經驗的情況，因此，對內部控制的評價就縮減成了對財務合理合規性評價。另外有些科學事業單位傾向委托第三方進行評價的方式開展評價工作，但第三方中介機構收費高且對具體工作流程、風險點等關乎內部控制評價效果的地方無從了解，導致評價報告的含金量不高、評價報告發現問題不準確、解決措施難實現，失去了內部控制評價的意義。

三、新形勢下深入推進科學事業單位內部控制的優化對策

（一）強化內控理念，構筑全員參與的內控環境

科學事業單位需把內部控制理念植入內心，糾正“只關心科研成果、不在乎內部管理”的錯誤觀念，積極營造全體職工主動參與、人人都是主人翁的內控環境。單位領導主持召開辦公會，重點研討上級主管部門關于內部控制方面的政策文件，并布置各部門開展學習研討，提高領導干部及普通職工對內部控制建設的重視；同時要把內部控制建設作為單位專項工作，每年年初根據實際工作需要，提前謀劃內部控制工作安排，不僅專門制定內部控制工作計劃表，還要將內部控制工作嵌入各處室及職能部門年度績效計劃中；上級主管部門可以定期舉辦單位負責人內部控制培訓班，強化其“第一責任人”意識，推動單位內控建設自上而下順利開展，讓內部控制建設工作有條不紊、持續精進。

（二）完善內控制度，加強內部控制與績效評價的有機結合

在預算執行和財務收支審計中會發現某些科學事業單位存在制度執行不到位的情況，因此，要讓內部控制制度實施有效，光有建設、沒有執行是不夠的。科學事業單位要擺脫制度掛墻問題，避免內控制度形式化。同時，要保證制度的高效執行，離不開內部控制與績效計劃的深度融合。在內部控制與績效評價各盡其職的前提下，用內部控制的有效實施作為強化績效評估體系的有力武器，把績效評估體系的高效落實看成增強內部控制管理成果的有力保障。實施獎懲機制，激勵管理人員和科研人員積極完成績效目標，踴躍參與內部控制建設，從嚴遵守內部控制制度，高效落實崗位職責；另外，加強信息化建設工作，強化業財融合也是保障內控制度有效執行的重要措施。信息化建設由于存在前期成本投入大、后期升級維護費用高的問題，科學事業單位在充分考慮投入產出比后，從適用性和實用性出發，開展符合單位實際的信息化建設工作，從制度比較清晰明了、操作規程比較規范的方面著手，做好長期規劃，逐步打通信息壁壘，預防內部控制風險。

（三）因地制宜、創新符合單位業務特點的內部控制體系

近年來，國家相繼出臺了預算績效管理、政府會計制度以及“放管服”“雙創”等政策，每一項政策都和科學事業單位內部控制緊密相連。因此，科學事業單位內部控制不能局限在東拼西湊、停留表面的局面，要徹底擺脫安于現狀、應付檢查的心理，讓內部控制建設完全貼近實際，與眾不同。第一，要在前期開展內部控制建設的基礎上深耕細作，對不同科研項目的管理規定做到了如指掌，嚴格執行“三重一大”制度，圍繞單位及業務層面經濟事項實施涵蓋決策、執行、監督全流程的內部控制管理，形成“人人有參與、互相有監督”的內部控制格局；第二，單位領導班子要抓大局、把方向，各部門及職工要明確崗位職責、加強部門協作，結合單位科研方向、科室發展及管理需求，編制內控手冊、細化控制標準、確立關鍵風險、明確控制措施、劃清職責權限、搭建信息平臺、落實監督制度、開展運行評價，充分提升內控報告編報質量，讓單位內部控制建設在符合單位實際的軌道上高速運行。

（四）完善內部控制監督機制

監督是內部控制體系的必要環節，也是檢驗內部控制建設成果的“試金石”，監督體系不完善，內部控制的實施效果就會事倍功半。因此，壓實監督的責任，明確監督的主體，進而完善監督機制是提高科研經費使用效率、保護資產完整安全、讓科學事業單位內部控制建設敢于直面檢查的有力措施。第一，注重內部監督機制的建立。設置內部審計部門并獨立開展工作，充分發揮內部監督作用。第二，上級主管單位可以制定內部控制專項審計計劃，采取分片區互聯互審及跨片區委派的方式，統一協調安排，整合審計資源，抽調各單位素質過硬、能力過強的審計骨干開展各兄弟單位間的內部控制審計工作，取長補短，促進各兄弟單位間的內部控制建設工作；第三，外部監督的精準檢查。外部監督可以結合科學事業單位特點，對科學事業單位的內部控制建設和實施情況以及內控編制報告的合理性、真實性進行重點審核，強調內控編制報告的作用，深挖內控編制報告的價值，最終形成內外部相互交叉的監督網。

（五）落實評價流程，系統開展內部控制自我評價

科學事業單位的內部控制自我評價是由單位自行開展，從設計、實施、執行、效果等方面對內部控制建設進行檢查，最終達到評價客觀公正、報告真實準確的目的。因此科學事業單位要想對單位內部控制建設效果做到如數家珍，勢必要踏實、系統地開展內部控制自我評價工作。第一，實施自我評價全流程管理。無論從前期準備、中期實施、結果匯總、后期整改都予以重點關注，規范內部控制自我評價，讓每個環節、流程保持獨立；第二，從職能部門抽調骨干力量，組成評價小組，交叉評價各部門內部控制建設情況。通過部門自查和小組評價，認定存在的問題，有效降低風險事件發生概率；第三，關注評價反饋及落實整改情況。評價不是目的，整改才有意義。評價小組要與各部門積極溝通，不隱瞞評價中的問題缺陷，督促整改落實，逐條建賬銷號，同時對評價過程中好的經驗和做法要給予肯定，積極宣傳推廣；第四，強調評價結果的運用和公示。對評價報告中存在的問題，單位負責人要在所長辦公會進行宣貫、通報，部門負責人要在部門例會強調、提醒，形成上層重視、中層擔當、職工負責的內部控制紀律，確保科學事業單位的內部控制評價與監督體系不見盲區。

結語

總之，科學事業單位想要提升自身競爭力、讓管理水平日臻完善、使國有資產高效安全，就需要量身定做單位自己特色的內部控制體系，通過意識方面深入強化、制度方面壓實執行、監督方面完善體系、評價方面嚴控流程等措施保證內部控制建設的有效性，努力創造銳意創新的科研氛圍，從而提升科學事業單位的科研實力，助力高水平科技自立自強。