加強(qiáng)科研經(jīng)費內(nèi)部控制體系建設(shè)的意義及策略研究

臺瑞 中國中醫(yī)科學(xué)院中醫(yī)臨床基礎(chǔ)醫(yī)學(xué)研究所

引言

伴隨著黨與國家將“強(qiáng)化國家戰(zhàn)略科技力量”作為重點戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，自2015年超過歐盟27國后，我國科研研發(fā)支出僅次于美國，占據(jù)世界第二。2020年在全球世界經(jīng)濟(jì)受新冠肺炎疫情影響、經(jīng)濟(jì)形勢嚴(yán)重受挫的大環(huán)境下，我國的全年研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費再創(chuàng)新高，研發(fā)經(jīng)費總支出24426億元，比2019年增長了10.3%，占國內(nèi)生產(chǎn)總值2.40%，其中基礎(chǔ)研究經(jīng)費1504億元，而承擔(dān)國家主要科研活動為主要業(yè)務(wù)的科學(xué)事業(yè)單位，在我國科技研發(fā)領(lǐng)域中占據(jù)重要地位。對于科研承擔(dān)單位來說，一方面，我國不斷出臺相關(guān)文件規(guī)定，明確要求大力推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合等，有效提升科研經(jīng)費實際效能；另一方面，科研經(jīng)費管理是一項關(guān)鍵的內(nèi)部控制風(fēng)險點。目前，就如何實現(xiàn)同時兼顧，即在充分放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)落實到位的同時，實行規(guī)范化管理、高效管控風(fēng)險，從而能夠不僅提升科研經(jīng)費使用效率，而且對科研管理部門而言具有很大借鑒價值。

一、強(qiáng)化科研經(jīng)費內(nèi)部控制的意義

如何落實到位科研經(jīng)費的統(tǒng)籌與使用，以及科研經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行判斷等，不僅需要強(qiáng)化科研經(jīng)費制度建設(shè)工作，還需滿足當(dāng)前發(fā)展形勢下財務(wù)審計工作的具體要求，進(jìn)而促使科研經(jīng)費使用實現(xiàn)規(guī)范化、合規(guī)化、合理化。現(xiàn)階段，我國針對科學(xué)技術(shù)領(lǐng)域發(fā)展已經(jīng)出臺了一系列規(guī)劃與支持制度，促使科研事業(yè)發(fā)展得到制度保障。由此可見，科研經(jīng)費管理與實際工作建設(shè)還存在進(jìn)一步改善空間。

二、科研經(jīng)費內(nèi)部控制中存在的問題

（一）科研經(jīng)費內(nèi)部控制意識淡薄

科研經(jīng)費管理涉及部門多、流程復(fù)雜。因此，開展科研經(jīng)費管理工作中，具備精準(zhǔn)識別潛在風(fēng)險點的工作能力極為重要，也是提高科研經(jīng)費管理水平效率的必要手段。但是，當(dāng)前多數(shù)科研單位對科研經(jīng)費管理風(fēng)險點或者管控點缺乏精細(xì)梳理、認(rèn)知，同時未實行系統(tǒng)化分析，會造成科研經(jīng)費管理體系不完善。與此同時，造成科研人員對內(nèi)部控制含義、內(nèi)容、實行方法都缺乏全面、正確的認(rèn)知，無法樹立系統(tǒng)化的內(nèi)控管理意識，一旦科研經(jīng)費管理出現(xiàn)問題，科研人員不能及時采取措施解決。

（二）風(fēng)險評估不到位

根據(jù)內(nèi)部控制指引及基本規(guī)范的相關(guān)要求，單位需構(gòu)建定期風(fēng)險評估機(jī)制，運用科學(xué)的方法對科研經(jīng)費管理過程中存在的風(fēng)險點進(jìn)行客觀性、系統(tǒng)性的識別和評估，降低科研經(jīng)費使用中的財務(wù)風(fēng)險和合規(guī)性風(fēng)險。而且，科研單位自身業(yè)務(wù)的特殊性，很難定量衡量實際執(zhí)行情況，因而對于經(jīng)費的使用缺乏健全的風(fēng)險評估進(jìn)而影響對科研經(jīng)費管理各環(huán)節(jié)風(fēng)險的識別，無法及時發(fā)現(xiàn)經(jīng)費管理中存在的問題，如自身貪污腐敗、會計舞弊等行為。另外，科研單位風(fēng)險管理往往側(cè)重于事后控制，在風(fēng)險發(fā)生后，才采取措施，往往會錯失風(fēng)險控制的最佳時點，增加風(fēng)險帶來的損失。

（三）部門間協(xié)調(diào)機(jī)制未建立

在科研單位中，項目負(fù)責(zé)人、科研管理部門、財務(wù)、資產(chǎn)等多部門均需參與科研經(jīng)費管理工作。由于各部門之間管理側(cè)重點有所不同，從而逐漸造成分工大于協(xié)作、信息不對稱的問題。加之科研單位創(chuàng)新不足，信息化建設(shè)緩慢，項目管理依舊采取傳統(tǒng)管理模式，通過紙質(zhì)文件實現(xiàn)各部門審批等溝通內(nèi)容。基于科研項目數(shù)量多、周期性長、信息匯總繁雜、文件傳遞效率低下等特征，各部門信息獲取缺乏對稱性。

關(guān)于科研經(jīng)費信息傳遞，科研單位內(nèi)部還存在著信息孤島現(xiàn)象，經(jīng)費使數(shù)據(jù)無法全面、及時、準(zhǔn)確地反饋給管理人員，影響經(jīng)費管理體系的優(yōu)化。而這一現(xiàn)象，一方面是由于單位各部門間缺乏溝通，不主動進(jìn)行信息交流。另一方面則是由于單位內(nèi)部信息系統(tǒng)建設(shè)不完善，人力資源管理系統(tǒng)、財務(wù)系統(tǒng)等之間的數(shù)據(jù)不能實時互通，導(dǎo)致財務(wù)部門僅于業(yè)務(wù)實際發(fā)生后出具相關(guān)情況表，而科研管理部門對經(jīng)費實際執(zhí)行情況了解不及時，對于科研經(jīng)費的結(jié)余情況、超支情況、調(diào)整情況均缺乏了解，造成調(diào)賬頻率過高，項目財務(wù)檢驗環(huán)節(jié)因支出不合理、超預(yù)算明細(xì)等原因影響最終項目評審結(jié)果。

（四）內(nèi)部信息溝通不暢

1.管理層面

財政管理部門與科研管理部門就科研項目中的多項內(nèi)容存在偏差，如預(yù)算編制、預(yù)算內(nèi)容、會計科目等，如：科研管理部門所設(shè)預(yù)算內(nèi)容與國家財政規(guī)定的會計科目缺乏對應(yīng)，不同項目所設(shè)預(yù)算內(nèi)容又不同，且應(yīng)當(dāng)歸于不同會計科目中，針對不同會計科目又確定了支出比例。這種由上至下的不統(tǒng)一步調(diào)，造成全面預(yù)算管理無法實施。

2.單位層面

一是財務(wù)活動和業(yè)務(wù)活動相割裂，財務(wù)人員工作局限于核算、記賬等方面，不深入業(yè)務(wù)一線，不了解業(yè)務(wù)流程，而單位業(yè)務(wù)人員多為研究人才，對財務(wù)知識的了解也不多，不能準(zhǔn)確理解財務(wù)術(shù)語，不能有效理解財務(wù)記賬規(guī)律，因而在經(jīng)費使用上，更側(cè)重于如何滿足自身研究需求，而不會考慮到整體科研成本。

二是財務(wù)部門與內(nèi)審部門缺乏有效交流。兩者未形成協(xié)作聯(lián)系，反而形成對立聯(lián)系，審計部門的審計工作大多是針對財務(wù)支出是否規(guī)范、經(jīng)費使用是否合規(guī)，忽視了項目實際執(zhí)行效率和成果效益。

三是業(yè)務(wù)部門和審計部門的溝通不足。審計部門在對經(jīng)費使用情況進(jìn)行審計時，必然需要追蹤到每一筆經(jīng)費使用相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動，容易使業(yè)務(wù)人員認(rèn)為是對自身工作的限制，進(jìn)而存在抵觸心理。基于此，加劇兩者間矛盾，關(guān)鍵點控制不到位，審計部門監(jiān)管力度難以支撐。

（五）監(jiān)督機(jī)制不健全

基于內(nèi)部控制管理要求，科研單位建立科研經(jīng)費管理內(nèi)部控制監(jiān)管機(jī)制是必然措施。但當(dāng)前多數(shù)科研單位尚未構(gòu)建有效的監(jiān)督機(jī)制，造成內(nèi)控活動運行存在缺陷，影響內(nèi)部控制作用發(fā)揮。

根據(jù)科研單位特殊性，項目多具有保密性，不能進(jìn)行社會披露，缺乏有效的外部審計監(jiān)管，僅依賴于內(nèi)部監(jiān)管工作。科研單位科研經(jīng)費內(nèi)部監(jiān)管工作主要由科研管理、財務(wù)資產(chǎn)部門負(fù)責(zé)，并未設(shè)立獨立監(jiān)管部門。當(dāng)前，由于各部門監(jiān)管方向不一致，且缺少獨立專項審計機(jī)構(gòu)，造成監(jiān)管未形成合力，減弱監(jiān)督力度。

三、加強(qiáng)科研經(jīng)費內(nèi)部控制體系建設(shè)的策略

（一）強(qiáng)化內(nèi)部控制建設(shè)，提高整體內(nèi)部控制意識

強(qiáng)化單位內(nèi)部控制體系建設(shè)，首先，單位總體層由單位主要負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)組織實施，根據(jù)相關(guān)內(nèi)控文件提出的具體要求，以及單位現(xiàn)狀，在嚴(yán)格遵守內(nèi)控體系建設(shè)相關(guān)原則的基礎(chǔ)上，設(shè)立獨立內(nèi)部控制職能部門，重新梳理科研項目管理部門相應(yīng)職責(zé)，對流程設(shè)計采取刪繁就簡的方法，對科研經(jīng)費管理的各環(huán)節(jié)構(gòu)建明確責(zé)任機(jī)制，將各項職責(zé)具體到各部門、落實到個人，便于充分明確各部門、個人職責(zé)。同時，在掌握系統(tǒng)化專項經(jīng)費管理方法、推進(jìn)準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，判斷各項經(jīng)費相應(yīng)項目所配套的制度，細(xì)化管理規(guī)則，完善管理手冊，并及時根據(jù)單位業(yè)務(wù)活動、管理流程等的變動而及時對制度內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，使得其能全面覆蓋科研單位的各項業(yè)務(wù)，對經(jīng)費使用情況進(jìn)行全方位的監(jiān)督、控制，保證單位經(jīng)費的安全完整，并不斷提高經(jīng)費使用效率。

其次，從項目層面上出發(fā)，自科研項目立項開始，結(jié)合項目的性質(zhì)，由項目負(fù)責(zé)人牽頭，組織項目成員共同協(xié)作完成項目層面的內(nèi)部控制單元體系。項目層面的內(nèi)部控制主要包括項目預(yù)算總體支出進(jìn)度管理，科研經(jīng)費支出及報銷票據(jù)規(guī)范化、及時性控制，科研成果整理上報，項目績效評價指標(biāo)填寫到最終的績效分配等方面。

最后，根據(jù)單位經(jīng)費管理需要，應(yīng)定期組織內(nèi)部控制培訓(xùn)活動，貫徹內(nèi)控制度長效機(jī)制建設(shè)，將完善內(nèi)控體系視為日常工作。提高全員內(nèi)控意識，促使單位職工意識到內(nèi)部控制不到位產(chǎn)生的影響，進(jìn)而實踐中嚴(yán)格遵守相關(guān)制度，加強(qiáng)制度執(zhí)行力度，為單位持續(xù)性發(fā)展奠定有力基礎(chǔ)。

（二）實施全面預(yù)算管理，健全風(fēng)險評估機(jī)制

科研事業(yè)單位基本支出預(yù)算應(yīng)該實行逐層分解，且落實到各主管部門。科研項目經(jīng)費應(yīng)全額納入單位整體預(yù)算管理。經(jīng)費在管理過程中，需按照任務(wù)需求，以目標(biāo)為導(dǎo)向，從立項、執(zhí)行、調(diào)整到結(jié)題實施全面預(yù)算管理。單位需定期分析檢驗預(yù)算執(zhí)行具體情況，建立預(yù)算分析機(jī)制，不斷強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管控力度。同時，在實施全面預(yù)算管理的基礎(chǔ)上，由內(nèi)控管理部門負(fù)責(zé)定期針對科研經(jīng)費使用管理活動運行情況開展風(fēng)險評估，進(jìn)行風(fēng)險識別及綜合分析報告，尤其是經(jīng)費預(yù)算、執(zhí)行、績效評價等方面的工作存在的風(fēng)險，內(nèi)控部門應(yīng)建立全面性評估體系，通過搜集數(shù)據(jù)來判斷上述環(huán)節(jié)風(fēng)險發(fā)生的概率與影響程度，不斷更新風(fēng)險收集節(jié)點，構(gòu)建風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，從而為強(qiáng)化科研經(jīng)費風(fēng)險防范控制、優(yōu)化內(nèi)控管理工作奠定良好基礎(chǔ)。以問題為導(dǎo)向，推行全程、實時性監(jiān)控模式。

（三）加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)機(jī)制，創(chuàng)新管理人激勵機(jī)制

加強(qiáng)各部門協(xié)調(diào)，可以從以下幾個方面入手：

第一，提升服務(wù)理念，強(qiáng)化部門協(xié)同效應(yīng)。單位財務(wù)部門、業(yè)務(wù)部門、人事管理部門等應(yīng)認(rèn)識到彼此工作之間的聯(lián)系，摒棄“本位”思想，彼此服務(wù)，為各自工作的開展提供有效的數(shù)據(jù)信息。在確保科研工作穩(wěn)步運行的基礎(chǔ)上，主動學(xué)習(xí)了解科研業(yè)務(wù)管理制度，提高服務(wù)水平，為科研項目高效運行提供基礎(chǔ)保障。同時，科研管理部門就項目預(yù)算編制、項目類別、會計科目設(shè)置等方面應(yīng)與財務(wù)部門多溝通，基于當(dāng)前現(xiàn)狀，制定多種形式的轉(zhuǎn)化表，將項目類別、預(yù)算內(nèi)容，利用統(tǒng)一轉(zhuǎn)換手段制作滿足核算與審計需求的檢驗表單。

第二，促進(jìn)財務(wù)部門與審計部門協(xié)作。加強(qiáng)對財務(wù)及內(nèi)審工作人員能力的培養(yǎng)，提高相互之間的工作職責(zé)與目標(biāo)的客觀認(rèn)識程度，部門間工作開展起到互相協(xié)作與幫助的作用。同時，審計部門需強(qiáng)化事前、事中監(jiān)管力度，對財務(wù)監(jiān)管、內(nèi)控規(guī)范內(nèi)容提供專業(yè)引導(dǎo)。

第三，加深科研部門對審計工作的認(rèn)識和理解。科研單位需定期組織業(yè)務(wù)人員了解內(nèi)部審計內(nèi)容，以及內(nèi)審工作的重要性，主觀上加大科研單位各部門人員對內(nèi)部審計工作的重視，配合內(nèi)審工作開展，從而便于審計部門提供專業(yè)風(fēng)險防范服務(wù)。審計部門需加強(qiáng)科研部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)、風(fēng)險防范工作，及時提供問題發(fā)生時的解決建議。

科研單位在建立激勵機(jī)制時，應(yīng)嚴(yán)格遵守項目績效相關(guān)規(guī)定，維持科研績效分配的均衡性，形成有效績效考核機(jī)制，采取全程監(jiān)測模式，避免過去“重結(jié)項、輕績效”行為發(fā)生。按照項目任務(wù)書核定績效目標(biāo)落實情況，實現(xiàn)預(yù)算、績效一體化，提高經(jīng)費執(zhí)行效率和使用效益。采取短期、中期、長期相結(jié)合的激勵模式，不僅有助于及時反饋科研經(jīng)費管理工作績效，而且便于單位留住人才。首先，應(yīng)綜合考評績效評價結(jié)果，制定多項激勵方法，有機(jī)結(jié)合團(tuán)隊與個人激勵。強(qiáng)調(diào)科研成果產(chǎn)出均達(dá)到預(yù)期要求，是團(tuán)隊共同協(xié)作的成果，需給予團(tuán)隊獎勵，然后根據(jù)不同人員在團(tuán)隊中對科研成果貢獻(xiàn)程度，可以對表現(xiàn)優(yōu)異的人員給予額外獎勵。其次，基于科研單位自身屬性的特殊性、局限性，在制定績效管理計劃時，還可以采取績效分期發(fā)放的方法，將當(dāng)期所得績效根據(jù)一定比例計提，部分在項目完成時采取績效工資直接發(fā)放，部分作為年終獎勵進(jìn)行發(fā)放。

（四）建立信息管理平臺，降低部門溝通成本

借助信息技術(shù)，推進(jìn)信息共享平臺建設(shè)是科研單位實現(xiàn)經(jīng)費全過程、全方位監(jiān)管的重要手段。首先，改進(jìn)科研系統(tǒng)、財務(wù)系統(tǒng)等的功能、模塊，使得各系統(tǒng)間真正實現(xiàn)數(shù)據(jù)對接，減少信息孤島，使各項數(shù)據(jù)間可以實現(xiàn)實時交互，提高數(shù)據(jù)對接的精確性，為財務(wù)人員提供全面、及時、真實的數(shù)據(jù)支持。同時，也能避免線上線下重復(fù)操作行為，減輕財務(wù)人員日常工作壓力，促使財務(wù)人員轉(zhuǎn)型，為業(yè)務(wù)活動提供更好地提供財務(wù)服務(wù)。其次，搭建科研項目信息資源共享化平臺，推動科研項目實現(xiàn)實時動態(tài)化管理模式。通過信息在單位關(guān)鍵職能部門間的高效溝通、及時反饋，不僅能夠防止人工管理失誤、管理系統(tǒng)口徑不一致造成的信息不對稱問題，而且能夠向科研人員實時了解經(jīng)費動態(tài)信息提供便捷性，從而提升科研經(jīng)費管理水平與效率。最后，完善信息披露機(jī)制，進(jìn)而確保科研經(jīng)費使用的透明度。這對于制約科研人員合法、合規(guī)使用科研經(jīng)費具有重要作用。

（五）完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，實施內(nèi)控自我評估

科研經(jīng)費高效安全的使用離不開內(nèi)控、內(nèi)審部門的監(jiān)管，單位應(yīng)當(dāng)建立全面有效且獨立于其他職能部門的內(nèi)部控制及審計部門，尤其是內(nèi)部審計部門應(yīng)該直接向主要負(fù)責(zé)人匯報。在內(nèi)部控制健全、單位內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)能夠獨立運行的基礎(chǔ)條件下，通過強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度、制定內(nèi)部審計計劃等方法強(qiáng)化科研費用監(jiān)管工作。同時，內(nèi)部審計部門還應(yīng)該建立經(jīng)費使用問題臺賬，針對重點項目實行全程審計模式。基于此，再逐步實行經(jīng)費績效審計模式。

單位還應(yīng)該積極組織科研、財務(wù)、資產(chǎn)等部門工作人員開展內(nèi)部控制自我評估工作，主要開展有效性評價，同步完成缺陷識別、原因分析、改善措施工作，從而進(jìn)一步提升科研經(jīng)費管理水平與效率。

結(jié)語

綜上所述，科學(xué)事業(yè)單位作為我國創(chuàng)新科研事業(yè)的重要載體，應(yīng)當(dāng)不斷完善、優(yōu)化現(xiàn)行科研經(jīng)費管理內(nèi)控管理體系，立足于自身實際發(fā)展現(xiàn)狀改善優(yōu)化經(jīng)費管理，創(chuàng)建良好的科研經(jīng)費內(nèi)部控制環(huán)境，完善風(fēng)險評估機(jī)制，積極落實風(fēng)險管控工作，利用現(xiàn)代計算技術(shù)手段，創(chuàng)建信息化管理一體化平臺，促進(jìn)各部門協(xié)調(diào)性，完善監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)而實現(xiàn)資源合理優(yōu)化分配。另外，應(yīng)當(dāng)同步提升科研資金使用效益與科研院所的科研實力與水平。