對(duì)A 研究院規(guī)章制度體系建設(shè)若干問(wèn)題的思考與分析

陳 煥，王 偉

（1.中國(guó)空間技術(shù)研究院西安分院，西安 710100；2.西安航天動(dòng)力試驗(yàn)技術(shù)研究所，西安 710100）

0 引言

近年來(lái)，隨著國(guó)有企業(yè)治理體系和治理能力不斷完善和提升，制度已經(jīng)成為國(guó)有企業(yè)管理效能的核心競(jìng)爭(zhēng)力。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼全面建成小康社會(huì)的偉大目標(biāo)，堅(jiān)決深入推動(dòng)全面深化改革、全面依法治國(guó)、全面從嚴(yán)治黨等一系列重大戰(zhàn)略部署，特別是黨的十九屆四中全會(huì)對(duì)堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出明確的具體要求，再次把制度建設(shè)擺在更加突出的位置。A 研究院作為我國(guó)航天重點(diǎn)型號(hào)研制國(guó)家隊(duì)的重要一員，始終將完善規(guī)章制度建設(shè)作為最基礎(chǔ)的管理能力來(lái)抓。自2008 年以來(lái)，A 研究院就全面開(kāi)展了規(guī)章制度體系建設(shè)的啟動(dòng)工作，截至目前，其已經(jīng)逐步形成門類齊全、特色鮮明、運(yùn)行有效的規(guī)章制度體系，保證了研究院多年來(lái)的科研生產(chǎn)和改革發(fā)展建設(shè)順利進(jìn)行，確保了以“載人航天”“嫦娥工程”等為代表的我國(guó)重點(diǎn)宇航任務(wù)全面、圓滿完成。特別是研究院從2019 年開(kāi)始全面啟動(dòng)并開(kāi)展綜合管理效能提升活動(dòng)，秉持“將制度優(yōu)勢(shì)更好地轉(zhuǎn)化為管理效能”的目標(biāo)，將制度建設(shè)列為企業(yè)管理提升的年度重點(diǎn)工作，制度建設(shè)頂層架構(gòu)逐步完善，制度執(zhí)行能力不斷提高，有效提升了A 研究院作為重點(diǎn)型號(hào)國(guó)家隊(duì)科研院所的管理水平。

1 規(guī)章制度建設(shè)的基本特征

1.1 規(guī)章制度三要素

規(guī)章制度制定的目的就是更好地履行組織職責(zé)，讓組織“有法可依”，員工“有章可循”。規(guī)章制度必須將“由誰(shuí)履行、如何履行、履行不好怎么辦”規(guī)定和界定得非常清晰。所謂的“由誰(shuí)履行”，指的是職責(zé)分工，“如何履行”指的是履行職責(zé)的具體工作流程，“履行不好怎么辦”指的是檢查與考核。筆者將職責(zé)分工、工作流程、檢查與考核稱為規(guī)章制度的三要素。三要素齊全是企業(yè)制定規(guī)章制度的前提和基本要求，因此A 研究院在制定一項(xiàng)規(guī)章制度時(shí)三要素都應(yīng)具備，任何一個(gè)要素缺少都會(huì)對(duì)制度后續(xù)執(zhí)行力產(chǎn)生影響。

1.2 規(guī)章制度的協(xié)調(diào)性

規(guī)章制度的產(chǎn)生都要經(jīng)過(guò)起草制定、評(píng)審發(fā)布、執(zhí)行檢查等環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)之間協(xié)調(diào)匹配是制度活力的集中體現(xiàn)。因此，規(guī)章制度在具體起草階段就應(yīng)建立“系統(tǒng)”的思維，按照管理全流程不斷發(fā)現(xiàn)和辨識(shí)新舊制度間、組織上下層級(jí)間、管理對(duì)象實(shí)際業(yè)務(wù)中各種協(xié)調(diào)和匹配關(guān)系，廣泛征集關(guān)聯(lián)單位的意見(jiàn)，確保制度邊界清楚、要素齊全、關(guān)系正確。以A 研究院制度起草為例，制度編寫部門首先要組織對(duì)制度初稿進(jìn)行一審，充分征求相關(guān)各部門、各評(píng)委意見(jiàn)后，方可提交研究院級(jí)規(guī)章制度評(píng)審。研究院制度歸口管理部門在組織二審會(huì)前，將制度發(fā)給評(píng)審會(huì)主持人及各評(píng)委，待評(píng)審會(huì)上充分征求各評(píng)委專家意見(jiàn)，形成評(píng)審意見(jiàn)單，會(huì)后由編寫部門負(fù)責(zé)人及時(shí)根據(jù)評(píng)審意見(jiàn)完成制度修改，歸口管理部門認(rèn)真核準(zhǔn)后再將制度反饋至各評(píng)委專家函審，專家通過(guò)后方能正式啟動(dòng)規(guī)章制度發(fā)布流程。發(fā)布過(guò)程中，歸口管理部門依次提交總法律顧問(wèn)與制度編寫部門會(huì)簽，最后經(jīng)過(guò)主管院領(lǐng)導(dǎo)同意后該制度才可頒布實(shí)施。整個(gè)規(guī)章制度的起草建設(shè)過(guò)程中，制度的協(xié)調(diào)匹配性是審查重點(diǎn)。與此同時(shí)，在規(guī)章制度執(zhí)行效果檢查環(huán)節(jié)，也應(yīng)該將制度協(xié)調(diào)性作為重點(diǎn)檢查項(xiàng)，這樣審查的效果會(huì)更優(yōu)。

1.3 規(guī)章制度的動(dòng)態(tài)管理

動(dòng)態(tài)管理是規(guī)章制度建設(shè)的生命力的體現(xiàn)。A 研究院在經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中，及時(shí)對(duì)現(xiàn)行規(guī)章制度的適應(yīng)性、符合性和有效性進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)，持續(xù)做好規(guī)章制度的廢、改、立等工作，保持制度體系的完整和有效。同時(shí)，A 研究院通過(guò)信息化數(shù)據(jù)手段實(shí)現(xiàn)規(guī)章制度的動(dòng)態(tài)運(yùn)行維護(hù)。需要注意的是，規(guī)章制度的動(dòng)態(tài)調(diào)整主要是對(duì)三級(jí)細(xì)則類制度調(diào)整，而二級(jí)辦法類特別是一級(jí)規(guī)定類規(guī)章制度應(yīng)當(dāng)保持相對(duì)穩(wěn)定，以維持研究院經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)順利開(kāi)展。

2 規(guī)章制度體系建設(shè)的主要問(wèn)題

經(jīng)過(guò)多年的建設(shè)更新，A 研究院現(xiàn)有規(guī)章制度體系涵蓋經(jīng)營(yíng)管理、設(shè)備資產(chǎn)、財(cái)務(wù)金融、人力資源、科研生產(chǎn)、質(zhì)量技術(shù)、黨建群工、物資采購(gòu)和后勤保障等領(lǐng)域共356 項(xiàng)制度，全部通過(guò)內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)規(guī)章制度數(shù)據(jù)庫(kù)實(shí)現(xiàn)了信息化管理。對(duì)標(biāo)新的戰(zhàn)略定位與發(fā)展目標(biāo)，原有的規(guī)章制度體系已經(jīng)顯示出不適應(yīng)新發(fā)展需求、難以滿足新的管控模式等問(wèn)題，當(dāng)前356 項(xiàng)現(xiàn)行規(guī)章制度中，有1/3 的制度待修訂或待廢止。結(jié)合研究院內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境與現(xiàn)實(shí)需求，現(xiàn)有規(guī)章制度體系主要存在以下3 個(gè)方面問(wèn)題。

2.1 現(xiàn)有規(guī)章制度體系還不夠規(guī)范

A 研究院在2018 年對(duì)《A 研究院規(guī)章制度體系建設(shè)管理辦法》進(jìn)行了更新修訂，但規(guī)章制度體系的頂層設(shè)計(jì)、指導(dǎo)思想還沒(méi)有徹底改變。現(xiàn)有規(guī)章制度體系制度層級(jí)比較清晰，但是基本、具體和操作制度的歸屬不太規(guī)范，主要體現(xiàn)為規(guī)章制度是以部門、業(yè)務(wù)分類為模塊進(jìn)行建設(shè)的，基本制度、具體制度和操作制度的歸屬不規(guī)范，規(guī)章制度的命名不統(tǒng)一，目前有些頂層文件還以細(xì)則、方法來(lái)明確，有些具體操作文件卻以規(guī)定為文件名稱。

2.2 現(xiàn)有的規(guī)章制度還存在不科學(xué)問(wèn)題

A 研究院能夠堅(jiān)決貫徹落實(shí)上級(jí)相關(guān)工作要求，規(guī)章制度體系框架是經(jīng)過(guò)細(xì)致推敲和研究確定的。隨著近幾年新的發(fā)展要求提出，這里所說(shuō)的不科學(xué)主要體現(xiàn)在研究院個(gè)別部門在規(guī)章制度編寫過(guò)程中參照、照搬上級(jí)制度中的對(duì)應(yīng)內(nèi)容，即上級(jí)出一個(gè)，自己就要同樣出一個(gè)相同制度，而不能統(tǒng)籌考慮制度整體框架與業(yè)務(wù)分類框架，這種一一對(duì)應(yīng)編制起草制度的做法是不科學(xué)和不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)摹?/p>

2.3 現(xiàn)有的規(guī)章制度還不完整

經(jīng)過(guò)多年的快速發(fā)展，A 研究院的專業(yè)技術(shù)和業(yè)務(wù)領(lǐng)域不斷拓展，但現(xiàn)有一些規(guī)章制度在內(nèi)容、業(yè)務(wù)領(lǐng)域存在內(nèi)容涵蓋不全或者業(yè)務(wù)體系不能全覆蓋的情況。隨著A 研究院不斷發(fā)展，其應(yīng)該分級(jí)對(duì)應(yīng)業(yè)務(wù)領(lǐng)域梳理規(guī)章制度框架，而現(xiàn)有制度建設(shè)情況不佳，所以其應(yīng)該緊跟發(fā)展要求，從全局角度考慮與指導(dǎo)，建立起A 研究院更全面有效的規(guī)章制度體系。

綜上所述，A 研究院面臨的規(guī)章制度體系有不適應(yīng)、不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)和不完整的地方，按照集團(tuán)公司等上級(jí)的要求，特別是國(guó)家提出全面依法治國(guó)、依規(guī)治企的要求，A 研究院需要?jiǎng)?chuàng)新改革并不斷深入推進(jìn)規(guī)章制度體系建設(shè)。

3 A研究院推進(jìn)規(guī)章制度體系建設(shè)工作的幾點(diǎn)思考

3.1 高度重視，全面深刻領(lǐng)會(huì)規(guī)章制度建設(shè)的重大意義

黨的十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，對(duì)推進(jìn)國(guó)家制度建設(shè)的重大任務(wù)和舉措進(jìn)行了全面部署和要求，深化規(guī)章制度體系建設(shè)、支撐和推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是A 研究院作為國(guó)家重點(diǎn)科研院所貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記提出的國(guó)有企業(yè)“兩個(gè)一以貫之”的重要舉措。國(guó)家出臺(tái)一系列深化國(guó)有企業(yè)改革的政策，全面要求依規(guī)治企，為推進(jìn)國(guó)有企業(yè)現(xiàn)代化治理提出了具體明確的目標(biāo)和方向。深化規(guī)章制度體系建設(shè)、支撐和推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化更是A 研究院進(jìn)一步增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”的具體體現(xiàn)。深化規(guī)章制度體系建設(shè)，不斷完善A 研究院的現(xiàn)代企業(yè)制度，就是要以全面依法治國(guó)為根本遵循，深刻認(rèn)識(shí)規(guī)章制度體系建設(shè)是鞏固研究院改革發(fā)展成果的重要抓手，是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和現(xiàn)代企業(yè)制度有機(jī)融合的制度框架，更有助于A 研究院固化改革機(jī)制和成果，切實(shí)把黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)、政治優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為企業(yè)的治理效能，也有助于推動(dòng)研究院可持續(xù)穩(wěn)健發(fā)展，是A 研究院實(shí)現(xiàn)全面深化改革、建設(shè)航天強(qiáng)國(guó)的制度保障。

同時(shí)，也要深刻認(rèn)識(shí)規(guī)章制度標(biāo)準(zhǔn)化工作支撐航天可持續(xù)發(fā)展的重要作用，其是A 研究院防范、化解重大風(fēng)險(xiǎn)的重要保障。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)外形勢(shì)異常嚴(yán)峻復(fù)雜，對(duì)單位防范風(fēng)險(xiǎn)和規(guī)范管理提出了更高的要求。完善規(guī)章制度體系建設(shè)有助于通過(guò)完善治理能力，防控決策風(fēng)險(xiǎn)；有助于規(guī)范A 研究院經(jīng)營(yíng)管理，防范防控經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；也有助于通過(guò)內(nèi)部規(guī)范管理提高運(yùn)行效率和效果，是A 研究院應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)化內(nèi)部規(guī)范管理的重要抓手，對(duì)促進(jìn)研究院高質(zhì)量發(fā)展意義重大。因此，完善規(guī)章制度體系建設(shè)是國(guó)家的要求，更是單位自身發(fā)展的迫切需要。

3.2 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，切實(shí)做好規(guī)章制度建設(shè)工作

要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，深入推進(jìn)制度建設(shè)工作，確保制度管理體制機(jī)制有效運(yùn)行，增強(qiáng)制度的執(zhí)行力，讓制度文化深入人心，實(shí)現(xiàn)A 研究院制度化管理的有效運(yùn)行。可建立以研究院主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)的規(guī)章制度建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，下設(shè)執(zhí)行辦公室，制訂詳細(xì)工作計(jì)劃，明確節(jié)點(diǎn)，責(zé)任到崗到人，強(qiáng)化跟蹤督導(dǎo)和指導(dǎo)，上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)同推進(jìn)。要做好規(guī)章制度的立、改、廢工作，解決制度針對(duì)性、指導(dǎo)性不突出的問(wèn)題，區(qū)分制度建設(shè)的輕重緩急，統(tǒng)籌好計(jì)劃落實(shí)與發(fā)展要求的關(guān)系。要重點(diǎn)關(guān)注擬廢止制度的修訂工作，做到先立后廢，并嚴(yán)格報(bào)批程序，確保其合規(guī)性和實(shí)效性要求。根據(jù)規(guī)章制度層級(jí)嚴(yán)格審批程序和權(quán)限，每項(xiàng)規(guī)章制度可根據(jù)層級(jí)不同、權(quán)重不同，分級(jí)授權(quán)進(jìn)行管理。比如，A 研究院可以將第一級(jí)的規(guī)定類基本制度拿到院長(zhǎng)辦公會(huì)上進(jìn)行討論和審批；對(duì)于第二級(jí)的辦法類具體制度授權(quán)，研究院可以授權(quán)給各業(yè)務(wù)主管院領(lǐng)導(dǎo)主持審批，對(duì)企業(yè)發(fā)展改革與黨建具有重大意義的重要辦法可進(jìn)行院長(zhǎng)辦公會(huì)集體審批；第三級(jí)操作類制度按照流程由主管領(lǐng)導(dǎo)審批。同時(shí)，要壓準(zhǔn)壓實(shí)各級(jí)人員責(zé)任，主要領(lǐng)導(dǎo)要帶頭加強(qiáng)研究和組織，不斷完善規(guī)章制度體系建設(shè)工作。

3.3 強(qiáng)化監(jiān)督，不斷增強(qiáng)規(guī)章制度執(zhí)行效力

要強(qiáng)化監(jiān)督檢查和指導(dǎo)，增強(qiáng)制度執(zhí)行的力度和有效性。要把制度的執(zhí)行作為A 研究院戰(zhàn)略性、日常性工作來(lái)抓，常抓不懈，落實(shí)落細(xì)，把制度執(zhí)行到人到事，做到用制度管權(quán)、管事、管人，制度面前人人平等，要堅(jiān)決維護(hù)規(guī)章制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，杜絕制度設(shè)計(jì)與執(zhí)行“兩張皮”現(xiàn)象，避免制度規(guī)范成為形式。一定要加大制度建設(shè)和制度監(jiān)督執(zhí)行力度，全面強(qiáng)化制度的學(xué)習(xí)培訓(xùn)和宣貫，深入推動(dòng)制度執(zhí)行深度融入業(yè)務(wù)工作，使全員建立制度思維，養(yǎng)成制度習(xí)慣。另外，制度歸口部門可結(jié)合日常管理檢查，強(qiáng)化規(guī)章制度的檢查與指導(dǎo)力度，實(shí)現(xiàn)制度執(zhí)行的閉環(huán)管理和持續(xù)改進(jìn)。同時(shí)，要充分認(rèn)識(shí)到制度體系對(duì)各單位風(fēng)險(xiǎn)防控的重要作用，結(jié)合企業(yè)全面風(fēng)險(xiǎn)管理的要求，強(qiáng)化制度執(zhí)行全過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)與防控，為A 研究院改革發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。

3.4 閉環(huán)動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)，持續(xù)增強(qiáng)規(guī)章制度的生命力

一項(xiàng)好的規(guī)章制度在于不斷地更新迭代，持續(xù)地將優(yōu)秀的組織層面管理理念、管理方法、管理程序等智慧結(jié)晶固化形成管理成果，融合到規(guī)章制度中去。對(duì)此，A 研究院要建立起標(biāo)準(zhǔn)化和體系化的規(guī)章制度動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)體系，運(yùn)用系統(tǒng)的思維，不斷審視“元素+關(guān)系+環(huán)境”的變化，利用全要素、全領(lǐng)域、全過(guò)程、全層級(jí)的動(dòng)態(tài)對(duì)規(guī)章制度進(jìn)行再分析、再辨識(shí)、再研判，閉環(huán)評(píng)價(jià)，持續(xù)改進(jìn)。A 研究院組織層面應(yīng)該建立起規(guī)章制度的動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)歸口管理部門，組建專業(yè)化的評(píng)價(jià)隊(duì)伍，對(duì)規(guī)章制度的動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)進(jìn)行考核和管理，嚴(yán)格獎(jiǎng)懲，并結(jié)合規(guī)章制度的監(jiān)督執(zhí)行廣泛收集、整理制度頒布后業(yè)務(wù)部門在實(shí)際操作過(guò)程中的各類意見(jiàn)和建議，形成匯總意見(jiàn)，反饋給該制度的歸口管理部門，監(jiān)督其動(dòng)態(tài)管理和持續(xù)改進(jìn)情況。同時(shí)，要廣泛發(fā)掘編寫水平高、執(zhí)行效力好的人才，推動(dòng)管理水平提升，對(duì)業(yè)務(wù)部門反饋好用、管用的規(guī)章制度進(jìn)行推廣和應(yīng)用，建立起優(yōu)秀制度編寫典型案例庫(kù)，結(jié)合單位制度宣貫教育，一并進(jìn)行推廣學(xué)習(xí)。規(guī)章制度閉環(huán)動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)機(jī)制的建立可以不斷提升制度自身的執(zhí)行力和生命力，進(jìn)而鞏固和夯實(shí)企業(yè)的基礎(chǔ)管理。

4 結(jié)語(yǔ)

在現(xiàn)有規(guī)章制度體系建設(shè)的基礎(chǔ)上，深化規(guī)章制度體系建設(shè)必須要與時(shí)俱進(jìn)，既要對(duì)標(biāo)上級(jí)要求，也要充分結(jié)合A 研究院實(shí)際工作環(huán)境與發(fā)展現(xiàn)狀。在規(guī)章制度體系建設(shè)與更新完善的過(guò)程中，一定要避免制度與日常管理、運(yùn)行產(chǎn)生沖突，重視制度協(xié)調(diào)性，強(qiáng)化制度執(zhí)行力，從而構(gòu)建起更科學(xué)全面且創(chuàng)新的規(guī)章制度體系，切實(shí)提高規(guī)章制度的規(guī)范性與實(shí)用性，充分發(fā)揮規(guī)章制度對(duì)工作的指導(dǎo)和約束作用，以強(qiáng)大有力的制度文化助推A 研究院事業(yè)發(fā)展和綜合管理能力邁上新臺(tái)階。