加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的思考

周曉珮

（山東省交通科學研究院，濟南 250102）

0 引言

加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設與推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標高度契合，有助于提高行政事業(yè)單位的風險控制水平和經(jīng)營效率，增強社會服務效能。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制不完全等同于政府內(nèi)部控制，它更強調(diào)內(nèi)部控制的針對性和可操作性，是政府內(nèi)部控制的具體化。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設指的是由管理層負責，全體人員共同參與實施，通過制定一系列制度、措施和程序，以實現(xiàn)控制目標，對經(jīng)濟活動的風險進行預防和監(jiān)督的動態(tài)過程。內(nèi)部控制的目標應定位于有效防范舞弊和預防腐敗，充分運用崗位不相容等制衡原理，合理保證單位依法開展經(jīng)濟活動，使資源配置有效、資產(chǎn)使用安全、財務信息真實完整，構(gòu)建事前防治和事后懲治相結(jié)合的反腐倡廉機制，最終使社會滿意度不斷提高。

1 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的重要性

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制能夠?qū)?quán)力起到制衡約束作用，減少自由裁量權(quán)的空間和余地，預防權(quán)力被濫用。一方面，行政事業(yè)單位由于行使社會職能而擁有公共權(quán)力，而權(quán)力制約機制尚不完善，因此行政事業(yè)單位人員面臨濫用職權(quán)、舞弊腐敗的風險；另一方面，行政事業(yè)單位的主要職能是提供公共產(chǎn)品，其參與市場競爭的程度低，因此缺乏降低成本的動力，導致資金的使用效率較低。行政事業(yè)單位掌握著大量稀缺的社會公共資源，如果沒有有效的內(nèi)部控制措施，就容易滋生腐敗，產(chǎn)生“尋租”現(xiàn)象，使得公共資源得不到合理配置，降低資源使用效率。

根據(jù)新公共管理理論，行政事業(yè)單位的職能不是“管制行政”，而是“服務管理”，應該引入現(xiàn)代管理制度，提高單位的治理水平，更加關(guān)注社會的需求和公眾滿意度。內(nèi)部控制建設有利于規(guī)范業(yè)務活動，提供對決策有用的信息，實施標準化和流程化操作，以便防范治理風險、提高資金的使用效益。

相較于內(nèi)部監(jiān)督和審計，外部審計具有更加客觀的評價，審計程序也更加嚴密。但是，外部審計只能發(fā)現(xiàn)舞弊等管理問題，卻不能提前防范風險，因此具有一定的滯后性。當管理漏洞造成的損失已發(fā)生時，即已形成沉沒成本，即使及時彌補修正，也不能完全挽回損失。加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制可以解決外部審計滯后性的痼疾，強化對單位經(jīng)濟活動和運行流程的控制，更加注重全過程的監(jiān)督和控制，有效防范財務風險和經(jīng)營風險發(fā)生。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制強調(diào)風險預警與及時干預，在組織運行的過程中對風險進行管控，使得外部審計監(jiān)督審查的時點前置，有效彌補外部審計具有的滯后性缺陷。

2 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設過程中的障礙

2.1 信息化平臺建設落后

部分行政事業(yè)單位信息化水平無法滿足內(nèi)部控制建設的需求，日常管理中存在溝通不及時、不通暢等問題，產(chǎn)生很多不必要的人力、物力和時間的消耗，不利于提升工作效率。決策層在進行決策分析時，需要靠人工整理數(shù)據(jù)編報匯總，無法保證數(shù)據(jù)的準確性、時效性和全面性，給決策分析和監(jiān)管帶來了很大的難度。

內(nèi)部控制的預算管理、收支管理、資產(chǎn)管理、合同管理及政府采購管理等業(yè)務環(huán)節(jié)的處理均不同程度依靠手工完成，各環(huán)節(jié)相互之間不受制約，造成數(shù)據(jù)不一致、流程不暢通、業(yè)務難查詢、漏洞難發(fā)現(xiàn)等問題。政務系統(tǒng)、財政系統(tǒng)、資金系統(tǒng)、內(nèi)部辦公系統(tǒng)及財務信息系統(tǒng)不能實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，各個系統(tǒng)模塊之間不能有效銜接，使得信息傳遞速度慢、提取信息不便捷及信息使用價值降低。

2.2 風險評估機制缺失

部分單位在履行職能的過程中缺乏對組織層面和業(yè)務層面風險的持續(xù)評估，容易忽視管理漏洞，不能將風險導致的損失降到最低。在業(yè)務監(jiān)督過程中缺乏有效的手段，無法適時監(jiān)控到日常數(shù)據(jù)，很難發(fā)現(xiàn)業(yè)務處理過程中存在的弊端。風險評估機制缺失或不健全，導致行政事業(yè)單位不能預先識別風險、評估風險的來源和影響程度，更不能制定科學合理的風險應對策略，導致內(nèi)部控制無法發(fā)揮管控風險的作用。

2.3 內(nèi)部控制制度缺乏可操作性

內(nèi)部控制制度陳舊，沒有及時更新，缺乏實用性和可操作性，不符合實際發(fā)展要求，嚴重阻礙內(nèi)部控制的推進。內(nèi)部控制規(guī)范只提供原則性指導，不同的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設存在差異，如果生搬硬套規(guī)范將不能有效解決實際問題，因此加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設需要重新梳理業(yè)務流程，修訂內(nèi)部控制制度。

2.4 內(nèi)部控制評價流于形式

行政事業(yè)單位內(nèi)部審計部門、紀檢監(jiān)察部門缺乏獨立性及審計的主觀能動性，導致內(nèi)部監(jiān)督失靈，不能及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的缺陷，內(nèi)部控制缺乏有效性。內(nèi)部控制評價流于形式，僅僅為了應付檢查，不能反映內(nèi)部控制制度設計和實施過程中存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)，不利于及時改進內(nèi)部控制方法、完善內(nèi)部控制制度。

3 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的改進措施

3.1 加快內(nèi)部控制信息化平臺建設

建立內(nèi)部控制信息化平臺，優(yōu)化信息的收集、處理、傳遞程序，確保內(nèi)部控制相關(guān)信息能夠及時產(chǎn)生、方便獲取、快速處理，合理保證內(nèi)部控制信息的真實性、相關(guān)性和實效性。

內(nèi)部控制信息化平臺有利于統(tǒng)一信息口徑，方便內(nèi)部各部門之間、本單位與外部相關(guān)組織機構(gòu)之間的業(yè)務交流和信息溝通，同時將業(yè)務流程、制度設計和管理思想有機整合，實現(xiàn)內(nèi)部控制信息化、日常化、系統(tǒng)化，方便全員參與內(nèi)部控制建設。內(nèi)部控制信息化平臺還有利于實現(xiàn)政務信息公開化，而信息公開化能夠適度推進內(nèi)部控制的建立和完善，有利于促進行政事業(yè)單位改革，建設服務型政府組織。內(nèi)部控制信息的披露能夠使社會公眾知悉財政資金的使用情況，廣泛參與到社會治理和公共管理中，行使對公共受托責任監(jiān)督的權(quán)利，有利于提升公共產(chǎn)品的品質(zhì)和行政事業(yè)單位的服務水平。另外，內(nèi)部控制信息的公開還能與社會公眾共享信息資源，提升內(nèi)部控制信息的價值。

新時代加強內(nèi)部控制建設離不開信息技術(shù)的支撐，將“大數(shù)據(jù)”“云計算”“人工智能”技術(shù)引入內(nèi)部控制信息化平臺建設，將會加速信息的采集、處理、分類和反饋，提高行政事業(yè)單位的風險管控能力，為行政事業(yè)單位人員決策提供更加有用的信息。

3.2 建立風險評估機制

建立關(guān)鍵崗位責任制，保證不相容崗位互相分離，將責任層層落實到每個崗位。在組織架構(gòu)的設計過程中，考慮決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分配，形成權(quán)力相互制衡的有效機制。定期對業(yè)務流程進行梳理，檢查關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵節(jié)點，及時發(fā)現(xiàn)漏洞并進行修正，保證業(yè)務活動順利開展。對單位重要事項實行領(lǐng)導班子集體決策機制，杜絕“一言堂”“一支筆”現(xiàn)象，充分發(fā)揮內(nèi)部控制的制衡作用，保證資金、資產(chǎn)的安全和合理使用。在不違反保密原則的情況下，決策前實現(xiàn)政務信息公開，決策中采用集體研究、專家論證和技術(shù)咨詢相結(jié)合的議事決策機制，決策后及時跟蹤和反饋結(jié)果，建立績效評價和問責機制。

內(nèi)部控制人員要深入到單位各個部門開展調(diào)研、學習，熟悉各個部門的業(yè)務流程和各個崗位的職能，發(fā)現(xiàn)風險點，制定切實有效的內(nèi)部控制措施，同時要采用輪崗制度，使內(nèi)部控制人員到不同部門不同崗位開展調(diào)研學習，不同人員對風險點的認知不同，因此要充分采納不同專業(yè)人員的意見。

3.3 注重內(nèi)部控制建設的適用性

行政事業(yè)單位應制定適合本單位的內(nèi)部控制制度，強調(diào)控制活動的全面性、適用性和可行性。在設計單位內(nèi)部控制框架時，行政事業(yè)單位應綜合考慮本單位的發(fā)展歷史、主要職能、文化理念、人力資源、組織架構(gòu)等實際情況，適當?shù)丶訌妰?nèi)部控制建設。制度的落實是一個長期磨合、改進、糾偏的過程，因此行政事業(yè)單位應盡早加強內(nèi)部控制建設，不斷發(fā)現(xiàn)問題，不斷總結(jié)經(jīng)驗教訓，設計符合單位實際需要、具有本單位特色的內(nèi)部控制體系。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的作用在于防范、控制風險，因此應建立專門的內(nèi)部控制部門或機構(gòu)負責推進單位的內(nèi)部控制建設，及時審查、考核單位的內(nèi)部控制情況。聘用專業(yè)人員實施內(nèi)部控制，因崗選人而不是因人設崗，提高員工對崗位的勝任力。定期對內(nèi)部控制人員開展培訓，對風險點和重要環(huán)節(jié)反復強調(diào)，培養(yǎng)內(nèi)控人員的職業(yè)懷疑態(tài)度和專業(yè)判斷能力，使其能夠采用專業(yè)、先進的內(nèi)部控制方法監(jiān)督、評價內(nèi)部控制的實施效果。另外，還需做好內(nèi)部控制數(shù)據(jù)的備份和檔案管理工作，方便內(nèi)外部審計、監(jiān)察人員隨時查閱資料，及時發(fā)現(xiàn)問題，提出解決方案，也為了方便管理層掌握內(nèi)部控制建設情況，進一步改進內(nèi)部控制方法和措施。

3.4 加強內(nèi)部控制評價

政府審計主要審查財政資金使用的合法性和合規(guī)性，以及離任領(lǐng)導的經(jīng)濟責任。國家審計與內(nèi)部控制形成有效的聯(lián)動和協(xié)同機制，將為國家治理能力的提升提供強有力的保障，最終實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化。民間審計是為了監(jiān)督管理層的受托責任履行情況，及時發(fā)現(xiàn)管理漏洞并進行彌補，避免或降低損失。民間審計能夠為內(nèi)部控制報告提供鑒證，保證內(nèi)部控制評價信息的質(zhì)量，為內(nèi)部控制建設提供專業(yè)指導。

政府審計、民間審計和內(nèi)部控制相互補充又相互獨立，其能夠提升行政事業(yè)單位的現(xiàn)代化管理水平，共同保障行政事業(yè)單位實現(xiàn)管理目標、增強服務能力、提高社會滿意度。內(nèi)部控制信息需保持可持續(xù)、可查證及可追溯狀態(tài)，行政事業(yè)單位除了要聘請會計師事務所對內(nèi)部控制的有效性進行審計，還需接受來自各方面的質(zhì)詢和審核，尤其是國家審計的再檢驗和再審計。

3.5 提高預算管理的科學性和有效性

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制以預算管理為主線、以資金管控為核心。行政事業(yè)單位應當明確劃分預算編審、批復、執(zhí)行、決算等關(guān)鍵崗位，明確界定關(guān)鍵崗位的職責，運用嚴密的預算編制方法保證預算數(shù)據(jù)的有效性，通過反復論證保證預算指標的可行性和科學性，通過嚴格的監(jiān)督程序保證預算執(zhí)行的透明性和準確性，通過健全的績效考評制度為預算編制執(zhí)行提供有針對性、切實有效的建議。

預算管理是動態(tài)的全過程管理，貫穿預算編制、預算執(zhí)行、預算監(jiān)督、預算評價全過程。可通過建立科學合理的績效目標編制預算，按照績效計劃和預算要求執(zhí)行預算，在預算執(zhí)行過程中注重資金使用的合法合規(guī)性、會計核算的真實完整性，做好成本和風險的管控，最終根據(jù)預算執(zhí)行的實際產(chǎn)出和成果，分析與預算績效目標的差異，提出改進措施，形成績效評價報告。根據(jù)績效評價結(jié)果，調(diào)整和修改下一年的績效目標和績效預算。預算管理屬于內(nèi)部控制管理的范疇，通過加強預算管理能有效提高行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制水平。

4 結(jié)語

內(nèi)部控制能夠促進行政事業(yè)單位自覺履行公共受托責任，維護自身與政府主體之間的委托代理關(guān)系，為單位實現(xiàn)經(jīng)營目標和社會目標提供保障。行政事業(yè)單位不采用優(yōu)勝劣汰的市場競爭機制，因此缺乏提高服務質(zhì)量和運營效率的主觀能動性。加強內(nèi)部控制建設，促進業(yè)務的標準化和流程化，將大大提高工作效率，有效防范財務風險和經(jīng)營風險。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設應該采用循序漸進的原則分步實施、穩(wěn)步推進，不斷總結(jié)經(jīng)驗和教訓，強化意識、完善制度、改進方法、落實責任。由于實際情況不同，各單位可以采取強制執(zhí)行、參照執(zhí)行、鼓勵執(zhí)行的策略，逐步重視內(nèi)部控制建設、開展內(nèi)部控制建設、強化內(nèi)部控制建設。