鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下都市農(nóng)業(yè)土地利用策略分析

張玉芬，吳 紅

（山東省萊西市自然資源局 山東，青島 266600）

都市農(nóng)業(yè)作為城市農(nóng)業(yè)的最高階段，是一種為城市居民提供高質(zhì)量農(nóng)副產(chǎn)品與生態(tài)環(huán)境的新型農(nóng)業(yè)形態(tài)。土地逐漸向業(yè)主集中，使土地資源實(shí)現(xiàn)集聚化與規(guī)模化，是發(fā)展現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)和條件，但需要結(jié)合特定區(qū)域資源稟賦與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)確定具體形式。針對都市農(nóng)業(yè)發(fā)展而言，合理利用土地是所有活動開展的保障，既要發(fā)揮市場資源配置的效能，又發(fā)揮政府協(xié)調(diào)指揮作用，推動都市農(nóng)業(yè)發(fā)展。自鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出后，我國各地區(qū)均紛紛改變農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，以發(fā)展高效、綠色環(huán)保的現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)作為中國城鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要方向。

1 農(nóng)業(yè)土地利用概念界定

在新石器時代，人們就開始借助土地利用活動來干預(yù)大自然生態(tài)系統(tǒng)，以此提高對食物與其他生活資料的整體生產(chǎn)能力。然而，隨著社會不斷發(fā)展，人們針對土地利用含義提出不同看法：首先，土地利用即指個體通過特定行為，將土地作為對象與手段，依托土地特性，得到物質(zhì)產(chǎn)品與服務(wù)，以滿足自身多元化需求的一種經(jīng)濟(jì)活動過程。此種觀點(diǎn)以人為主體，將土地比作勞動對象，借助土地功能滿足個體需求。其次，土地是個體結(jié)合土地資源功能與特性，使用土地、保護(hù)土地與改造土地的過程。此種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)土地利用過程，人依舊是主體，結(jié)合土地特性，既要利用與改造土地，又要保護(hù)土地。再次，即指對某國家、地區(qū)和單位土地，在不同社會需求、不同經(jīng)濟(jì)部門和不同項(xiàng)目上分配使用土地。此種觀點(diǎn)側(cè)重于土地資源的合理配置，將土地利用局限在特定范圍內(nèi)，結(jié)合個體需求差異，在不同部門進(jìn)行配置。最后，指在特定區(qū)域自然、經(jīng)濟(jì)與技術(shù)條件作用下形成的產(chǎn)物，此觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)影響土地利用的要素，既包含自然要素和經(jīng)濟(jì)要素，又囊括技術(shù)進(jìn)步。盡管社會群體對土地利用含義界定不統(tǒng)一，文字表述上也存在很大差異，然而從土地利用目標(biāo)和緣起而言，其均以個體需求為基準(zhǔn)，而農(nóng)業(yè)用地是針對人類開展生產(chǎn)需求的一種活動。人類展開農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動要有基礎(chǔ)前提作為保障，即有形與無形投入，這些投入的要素則屬于生產(chǎn)要素。土地就是土地利用的基礎(chǔ)要素，但并非唯一要素，唯有把土地、勞動與資本有機(jī)結(jié)合，才能充分發(fā)揮土地功能，從而充分滿足人類多元化需求。

2 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下都市農(nóng)業(yè)發(fā)展機(jī)制

2.1 促進(jìn)鄉(xiāng)村系統(tǒng)要素整合

在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下，因工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展速度不斷加快，鄉(xiāng)村資源逐漸流入城市區(qū)域，鄉(xiāng)村人口老齡化和土地空廢化等問題日漸加重，“散”、“亂”、“空”現(xiàn)象明顯。農(nóng)村地區(qū)優(yōu)勢要素流失，使鄉(xiāng)村發(fā)展喪失了活力與動機(jī)，而都市農(nóng)業(yè)屬于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一種高級形態(tài)，與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)相比較，其能集聚人才和資源等相關(guān)要素。由此，積極發(fā)展都市農(nóng)業(yè)，合理利用都市農(nóng)地資源，有益于盤活農(nóng)村地區(qū)閑置土地，推動鄉(xiāng)村居民就地就業(yè)，吸引社會資本投資。此外，整合農(nóng)村優(yōu)勢要素和資源，還有助于提高鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)活力，助推鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)提供扎實(shí)保障。

2.2 驅(qū)動鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)本身就具有一定弱質(zhì)性特征，將傳統(tǒng)種植業(yè)作為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)、收入與就業(yè)結(jié)構(gòu)比較單一。但都市農(nóng)業(yè)與其恰好相反，其以集約化生產(chǎn)方式為主，強(qiáng)調(diào)將生產(chǎn)、加工與銷售匯集為一體的市場化模式。從特定角度而言，都市農(nóng)業(yè)發(fā)展模式不但包含傳統(tǒng)種植業(yè)，還囊括農(nóng)業(yè)品加工、休閑旅游與物流倉儲等發(fā)展方式。而且，都市農(nóng)業(yè)發(fā)展還能改造鄉(xiāng)村地區(qū)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，助推鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與農(nóng)村居民就業(yè)方式呈現(xiàn)出多元化態(tài)勢。與此同時，發(fā)展都市農(nóng)業(yè)需要大量人才作為支撐，這樣既能吸引鄉(xiāng)村地區(qū)勞動力回流，又能緩解農(nóng)村老齡化問題，優(yōu)化鄉(xiāng)村人口與社會結(jié)構(gòu)。

3 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下都市農(nóng)業(yè)土地利用面臨的問題

3.1 土地資源分配有限

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，都市農(nóng)業(yè)用地規(guī)劃要依托當(dāng)?shù)刈匀弧⑷丝凇⒔?jīng)濟(jì)與社會條件，對土地開發(fā)、土地利用、土地治理與保護(hù)等進(jìn)行合理安排與統(tǒng)籌布局。但是在具體操作中，都市農(nóng)業(yè)布局不合理，土地利用缺少完善規(guī)劃與安排，依舊處在自然發(fā)展的散漫狀態(tài)，長此以往，定然會暴露出諸多不足和弊端。并且，政府征用的非農(nóng)建設(shè)用地，一般是用于開發(fā)商業(yè)區(qū)與高新技術(shù)區(qū)，而對于未被納入到城市發(fā)展規(guī)劃中的都市農(nóng)業(yè)經(jīng)常會受到忽視。還有一些城市都市農(nóng)業(yè)項(xiàng)目開發(fā)和投入相對隨意，部分企業(yè)與農(nóng)戶在投身于都市農(nóng)業(yè)后，因布局零碎、配套措施不完善，導(dǎo)致個別項(xiàng)目發(fā)生了“圈地”現(xiàn)象，嚴(yán)重浪費(fèi)社會資源。當(dāng)前，我國部分城市針對農(nóng)村用地規(guī)劃，往往側(cè)重在基本農(nóng)田與城鎮(zhèn)規(guī)劃上，對農(nóng)地規(guī)劃缺少重視，內(nèi)容不夠翔實(shí)，使得都市農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式顯得相對隨意。

3.2 配套用地指標(biāo)不足

通過對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方向和生產(chǎn)特點(diǎn)的了解，設(shè)施農(nóng)用地可劃分為三種，其一生產(chǎn)設(shè)施用地，其二附屬設(shè)施用地，其三配套設(shè)施用地，各大經(jīng)營主體如若想開展規(guī)模化糧食生產(chǎn)活動，必須具有與其生產(chǎn)能力相匹配的設(shè)施用地。中國《基本農(nóng)田保護(hù)條例》界定了農(nóng)田保護(hù)紅線，設(shè)施農(nóng)業(yè)不可占用基本農(nóng)田；國家國土資源部以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在相關(guān)規(guī)定中也明確提出，附屬設(shè)施要想占用耕地，需要經(jīng)營主體根據(jù)“占一補(bǔ)一”基本要求補(bǔ)充所占用的耕地。然而在我國各大城市中，已經(jīng)沒有寬廣的農(nóng)業(yè)用地實(shí)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，迫不得已發(fā)展具備高附加值的都市農(nóng)業(yè)。但是，不管是具有極高科技含量的現(xiàn)代生物育種技術(shù)，或是將科普作為主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)科技園，均要創(chuàng)建與之配套的生產(chǎn)設(shè)施，恰好與我國農(nóng)業(yè)用地保護(hù)規(guī)定與政策相沖突。

3.3 生態(tài)環(huán)境污染嚴(yán)重

根據(jù)國家污染源實(shí)踐調(diào)查得知，農(nóng)村污染源產(chǎn)生的危害逐漸提升，在全國污染物整體排放總量中占據(jù)首位，其帶來的環(huán)境問題日臻嚴(yán)峻。伴隨國內(nèi)土地成本不斷提升，在現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)中占據(jù)極大比重的蔬菜、水果以及中藥材產(chǎn)業(yè)，因復(fù)種指數(shù)高，已出現(xiàn)土壤退化與面源污染等問題。以武漢市為案例，對當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)土壤質(zhì)量進(jìn)行專題性研究，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)菜地與農(nóng)田土壤部分點(diǎn)位鉛與滴滴涕超標(biāo)，不利于土地資源利用率的有效提升。

4 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下都市農(nóng)業(yè)土地利用策略

4.1 高度重視現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，拓展農(nóng)業(yè)功能

農(nóng)業(yè)以鄉(xiāng)村為依托，鄉(xiāng)村社會、土地以及經(jīng)濟(jì)等方面的變化使得農(nóng)業(yè)發(fā)展方向發(fā)生了改變。雖然都市周邊鄉(xiāng)村地區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)，且農(nóng)民收入呈現(xiàn)出多元化特征，然而整體來講，農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)主要依靠農(nóng)業(yè)文化和自然生態(tài)功能延伸，比如文旅產(chǎn)業(yè)、休閑度假以及田園地產(chǎn)等，所以必須提高對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的重視程度，合理利用農(nóng)地資源，這樣才能提高現(xiàn)代農(nóng)業(yè)功能發(fā)展的吸引力。伴隨農(nóng)業(yè)人口逐漸轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模日漸擴(kuò)大，這種情況在都市周邊區(qū)域表現(xiàn)十分明顯。生態(tài)、有機(jī)、休閑與科技農(nóng)業(yè)等均是都市農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的核心要素，而擴(kuò)展農(nóng)業(yè)功能、挖掘農(nóng)業(yè)附加值則是都市農(nóng)業(yè)提高自身競爭力的主要保障。在鄉(xiāng)村戰(zhàn)略背景下，首先，都市農(nóng)業(yè)發(fā)展要重視土地資源的利用，完善發(fā)展措施，培養(yǎng)龍頭企業(yè)、扶持農(nóng)業(yè)大戶，依托農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化與規(guī)模化，提高單位生產(chǎn)效率，增大勞動者經(jīng)濟(jì)收入，保證農(nóng)業(yè)土地資源利用率。其次，推行產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)動機(jī)制，創(chuàng)建利益結(jié)合相對穩(wěn)固的組織，如將龍頭企業(yè)、合作社與農(nóng)戶相結(jié)合，利用聯(lián)動機(jī)制抵抗市場風(fēng)險，統(tǒng)一采購、生產(chǎn)與銷售，形成大規(guī)模產(chǎn)業(yè)效果，提升市場競爭力。

4.2 擴(kuò)增城市輻射帶動功能，完善產(chǎn)業(yè)布局

產(chǎn)業(yè)興旺是我國鄉(xiāng)村振興的核心任務(wù)，產(chǎn)業(yè)融合與質(zhì)量興農(nóng)則是鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺的重要手段。都市農(nóng)業(yè)是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的新型業(yè)態(tài)，理應(yīng)是支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略開展的主要力量。然而，當(dāng)前國內(nèi)都市農(nóng)業(yè)發(fā)展仍處在探索時期，距離鄉(xiāng)村振興要求具有一定差距。所以，要借鑒典型區(qū)域都市農(nóng)業(yè)用地發(fā)展模式和經(jīng)驗(yàn)，并提出助推農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的具體對策。都市農(nóng)業(yè)發(fā)展主要是由城市輻射帶動和地方資源驅(qū)動形成的結(jié)果，其土地利用對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮著重要作用。第一，優(yōu)化城鎮(zhèn)中心區(qū)域整體功能，推動基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)逐漸向農(nóng)村地區(qū)延伸覆蓋，強(qiáng)化城鄉(xiāng)融合發(fā)展，完善交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，提高物流綜合能力，盤活供銷和郵政等相關(guān)領(lǐng)域物流設(shè)施，進(jìn)一步推動城鄉(xiāng)配送等現(xiàn)代新型業(yè)態(tài)的發(fā)展，夯實(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)。第二，將城市市場需求作為導(dǎo)向，將地方優(yōu)勢資源作為依托，合理利用土地資源，對接城市內(nèi)部消費(fèi)結(jié)構(gòu)，結(jié)合城市現(xiàn)狀發(fā)展特色產(chǎn)品和服務(wù)，這樣既能提高都市農(nóng)業(yè)土地利用率，又能提升其發(fā)展水平。另外，結(jié)合城市地形地貌，將農(nóng)地劃分成水田、旱地與山地三種，把“種、養(yǎng)、游”有機(jī)結(jié)合，側(cè)重發(fā)展旱地養(yǎng)殖和設(shè)施農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)階梯式布局，優(yōu)化資源稟賦，充分發(fā)揮都市農(nóng)業(yè)土地優(yōu)勢。以沈北新區(qū)為案例，規(guī)劃優(yōu)質(zhì)水果和花卉蔬菜主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)區(qū)，將馬鋼和清泉等街道作為東部區(qū)域林果生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)區(qū)。

4.3 注重農(nóng)業(yè)用地頂層設(shè)計(jì)，發(fā)展新型業(yè)態(tài)

首先，加大都市農(nóng)業(yè)用地政策扶持。自十八大提出以來，國家“中央一號文件”強(qiáng)調(diào)發(fā)展都市農(nóng)業(yè)，體現(xiàn)在政策上：第一，用地限制放松與扶持。事實(shí)上，都市農(nóng)業(yè)發(fā)展區(qū)域極易受都市環(huán)境和空間布局影響，發(fā)展風(fēng)險較高，既需要支出一定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，又需要承擔(dān)大量土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用，所以亟需政府相關(guān)政策大力扶持。由此，國家各級組織在制定財政預(yù)算規(guī)劃方案時，要針對“都市農(nóng)業(yè)發(fā)展”設(shè)定專項(xiàng)推進(jìn)資金，鼓勵都市農(nóng)業(yè)向規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化與標(biāo)準(zhǔn)化方向邁進(jìn)。而城市規(guī)劃設(shè)計(jì)也要注重都市農(nóng)業(yè)的地位，把都市農(nóng)業(yè)用地列入到城市規(guī)劃與土地規(guī)劃中，制定完備的法律法規(guī)，確保都市農(nóng)業(yè)發(fā)展的持續(xù)性。其次，優(yōu)化都市農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，提升土地資源整體利用率。基于鄉(xiāng)村振興背景下，都市農(nóng)業(yè)是將“一、二、三”產(chǎn)業(yè)融為一體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營模式，必須具有完善的發(fā)展規(guī)劃與合理的空間布局作為支撐，才可真正實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展目標(biāo)。故而，各城市要因地制宜，根植于區(qū)域資源稟賦以及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際狀況，依托城市居民具體消費(fèi)需求，構(gòu)建具備優(yōu)勢和特點(diǎn)的產(chǎn)品及服務(wù)。在此背景下，都市農(nóng)業(yè)土地開發(fā)與整合要根據(jù)農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理要求落實(shí)，整治邊角廢棄寬曠土地，合并零碎化農(nóng)田，以此適應(yīng)現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀。另外，還要創(chuàng)建完備的農(nóng)業(yè)土地用地動態(tài)化監(jiān)管機(jī)制，充分掌握土地資源和利用信息，這樣既能為土地資源管理、保護(hù)及利用提供科學(xué)數(shù)據(jù)，又能為政府設(shè)定都市農(nóng)業(yè)發(fā)展決策提供可靠依據(jù)。再次，依法推進(jìn)農(nóng)業(yè)設(shè)施配套土地利用分類管理制度。“中央一號文件”內(nèi)容明確提出，要以符合用地總體規(guī)劃為基礎(chǔ)，預(yù)留相應(yīng)建設(shè)用地指標(biāo)作為農(nóng)業(yè)及休閑旅游設(shè)施建設(shè)。針對利用收儲農(nóng)村地區(qū)閑置建設(shè)用地來發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)的活動，應(yīng)給予對應(yīng)指標(biāo)獎勵。所以，在發(fā)展都市農(nóng)業(yè)時，要想有效應(yīng)對農(nóng)地配套用地短缺的問題，則要對配套用地展開分類管理。最后，提高面源污染防控重視，發(fā)展農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下，要想有效防控都市農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染，應(yīng)從資源循環(huán)利用層面入手，控制污染源頭，抑制污染面擴(kuò)散。比如，在都市農(nóng)業(yè)實(shí)際生產(chǎn)過程中，要激勵其運(yùn)用綠色防控技術(shù)，嚴(yán)格監(jiān)管農(nóng)業(yè)投入品，減少農(nóng)藥與化肥的整體使用量，降低污染物的形成。其次，要創(chuàng)建非點(diǎn)源污染檢測平臺，構(gòu)建覆蓋都市所有農(nóng)作物的監(jiān)測網(wǎng)，創(chuàng)建包含水、土以及作物中產(chǎn)生的污染物指標(biāo)內(nèi)容動態(tài)化數(shù)據(jù)庫，及時預(yù)警都市農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染，為都市農(nóng)業(yè)非點(diǎn)源污染程度和氮磷排放情況評價提供科學(xué)數(shù)據(jù)支撐。最后，要積極探究新型作業(yè)方式，整合農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和農(nóng)機(jī)，大力推行節(jié)能減排的生產(chǎn)模式，合理規(guī)劃農(nóng)業(yè)用地，發(fā)展綠色農(nóng)業(yè)形態(tài)。

5 結(jié)語

綜上所述，城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展推動了市場化、規(guī)模化都市農(nóng)業(yè)的發(fā)展，其與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)與功能特征存在極大差距，在擴(kuò)展農(nóng)業(yè)功能、利用土地資源和推動城鄉(xiāng)融合方面發(fā)揮重要作用。都市農(nóng)業(yè)是鄉(xiāng)村發(fā)展體系中不可缺少的產(chǎn)業(yè)支撐，不但有助于整合鄉(xiāng)村系統(tǒng)發(fā)展各項(xiàng)要素，還能完善鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，對實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)具有重要意義。