“因城施策”背景下的地方政府房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策優(yōu)化研究

李潤(rùn)澤

(安徽工程大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院,安徽 蕪湖 241000)

2021年以來(lái)各地方政府為落實(shí)房地產(chǎn)市場(chǎng)“房住不炒”和“穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房?jī)r(jià)、穩(wěn)預(yù)期”的總基調(diào)，均加強(qiáng)了對(duì)樓市的調(diào)控與監(jiān)管。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2021年前三季度地方政府出臺(tái)房地產(chǎn)調(diào)控政策累計(jì)超300條，調(diào)控朝著更精細(xì)、更全面的方向邁進(jìn)。但不同地方對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)管控的初衷和力度不同，且部分城市對(duì)“土地財(cái)政”依賴(lài)嚴(yán)重，地方主要政府官員任期較短等問(wèn)題，致使城市主體缺乏對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)，構(gòu)建房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制任重而道遠(yuǎn)。本研究基于2021年各地方政府出臺(tái)的相關(guān)調(diào)控政策，總結(jié)和分析了當(dāng)前地方政府房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策的基本脈絡(luò)，提出了地方政府房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策優(yōu)化的方向。

1 調(diào)控政策趨向精細(xì)化，出擊政策“組合拳”

1.1 土地政策方面

2021年以來(lái)土地政策的主基調(diào)是住宅供地“兩集中”，即集中發(fā)布出讓公告和集中組織出讓活動(dòng)。北京、上海、南京、合肥、蘇州、青島等22個(gè)城市為首批“兩集中”供地城市。集中供地政策在不斷實(shí)踐摸索中走向精細(xì)化，主要體現(xiàn)在以下方面。

首先，土地出讓方式不斷創(chuàng)新。大多數(shù)城市不斷由“競(jìng)配建或自持”向“搖號(hào)或一次性報(bào)價(jià)”再向“提品質(zhì)”轉(zhuǎn)變。如無(wú)錫宣布當(dāng)?shù)貕K達(dá)到最高限價(jià)時(shí)由“競(jìng)配建”改為“搖號(hào)”，天津由“競(jìng)自持”改為“搖號(hào)”，沈陽(yáng)、南京、東莞、杭州等城市都提出了“競(jìng)品質(zhì)”的要求。

其次，加強(qiáng)對(duì)競(jìng)拍房企的監(jiān)管。已有多城市宣布禁止“馬甲”公司參與拍地和加強(qiáng)房地產(chǎn)企業(yè)購(gòu)地監(jiān)管。如無(wú)錫、合肥、福州、蘇州、深圳、沈陽(yáng)等城市明確禁止“馬甲”公司拿地，天津、成都、濟(jì)南等城市明確嚴(yán)查房企開(kāi)發(fā)資質(zhì)和資金來(lái)源。

最后，控制土地拍賣(mài)溢價(jià)率。多地不斷下調(diào)溢價(jià)率上限，如南京、合肥由30%下調(diào)至15%，深圳由45%下降至15%，天津、福州等城市都宣布溢價(jià)率不超過(guò)15%，成都宣布溢價(jià)率控制在10%以?xún)?nèi)。已有部分熱點(diǎn)城市宣布對(duì)企業(yè)競(jìng)拍數(shù)量進(jìn)行限制，如深圳、杭州要求房企分別最多參與3宗、5宗土地競(jìng)拍。

1.2 財(cái)稅金融政策方面

資金是房地產(chǎn)市場(chǎng)的血脈，地方政府對(duì)財(cái)稅金融方面的調(diào)控政策主要以調(diào)整稅收、信貸政策、住房公積金貸款和加強(qiáng)資金監(jiān)管為主。為抑制房?jī)r(jià)快速上漲，多地強(qiáng)化了金融政策，欲通過(guò)金融手段阻斷為房地產(chǎn)市場(chǎng)輸血的資金。

在稅收方面，多地調(diào)整增值稅征免年限，如上海、杭州、廣州、東莞等城市相繼將個(gè)人對(duì)外銷(xiāo)售住房增值稅征免年限從2年提高至5年，顯著增加了炒房者的轉(zhuǎn)讓成本。

在信貸政策方面，提高首付比例和上調(diào)貸款利率是利用信貸政策抑制炒房的重要手段。典型城市如東莞2月調(diào)整差別化住房信貸政策，規(guī)定無(wú)房無(wú)貸者購(gòu)買(mǎi)普通住宅的首付不低于30%，“非普住宅”首付不低于40%。二套首套已結(jié)清購(gòu)買(mǎi)普通住宅的首付不低于40%，“非普住宅”首付不低于50%。且對(duì)擁有2套及以上住房的居民家庭,暫停發(fā)放商業(yè)性個(gè)人住房貸款。上海調(diào)整個(gè)人住房貸款利率，首套房貸和二套房貸款利率分別提高0.35%、0.45%。

在住房公積金貸款方面，典型城市：長(zhǎng)沙嚴(yán)控公積金貸款次數(shù)，規(guī)定借款人及配偶公積金貸款次數(shù)不得超過(guò)兩次；南通下調(diào)二套住房公積金額度，按原標(biāo)準(zhǔn)對(duì)50%執(zhí)行，由40萬(wàn)元降至20萬(wàn)元；2022年4月貴陽(yáng)暫停受理異地公積金貸款提取；多地將購(gòu)買(mǎi)2套房申請(qǐng)貸款利率提高至同期首套房1.1倍，如貴陽(yáng)、秦皇島、天津、內(nèi)蒙古自治區(qū)等。

在資金監(jiān)管方面，2021年1月月底上海、北京率先打響“第一槍”，嚴(yán)防信用貸、消費(fèi)貸、經(jīng)營(yíng)貸等資金違規(guī)流入房地產(chǎn)市場(chǎng)。接下來(lái)幾個(gè)月中全國(guó)各大熱點(diǎn)城市均紛紛響應(yīng)，出臺(tái)政策加強(qiáng)對(duì)住房貸款審慎管理。加強(qiáng)個(gè)人住房貸款首付資金來(lái)源、最低首付比、償債收入比、貸款資格的審查，嚴(yán)肅查處經(jīng)營(yíng)貸、消費(fèi)貸、抵押貸流入房地產(chǎn)市場(chǎng)行為。

1.3 房地產(chǎn)市場(chǎng)供給方面

首先在增加新建住宅面積方面，典型城市：北京計(jì)劃安排住宅用地1060公頃；深圳供應(yīng)居住用地不低于3.6平方千米；寧波市區(qū)計(jì)劃供應(yīng)住宅用地面積在近5年平均供應(yīng)土地面積基礎(chǔ)上增加12%以上；2021年，金華市區(qū)住宅用地出讓總量較去年翻番,力爭(zhēng)達(dá)到3000畝以上。

其次在發(fā)展租賃住房方面，北京建立了網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)，及時(shí)發(fā)布出租房源。有利于解決租賃信息不對(duì)稱(chēng)，有效對(duì)接供需雙方，降低信息成本。上海通過(guò)增加土地供應(yīng)、安排專(zhuān)項(xiàng)資金、集中建設(shè)等辦法，供應(yīng)租賃住房約5.3萬(wàn)套，其中公共租賃房0.8萬(wàn)套。天津、寧波、西安對(duì)新建、改建、盤(pán)活等方式籌集的租賃住房進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)。

最后在改造老舊小區(qū)方面，典型城市：上海規(guī)劃2021年全市共完成成片二級(jí)舊里以下房屋改造70萬(wàn)平方米、3.4萬(wàn)戶(hù)；合肥規(guī)劃2021—2025年全市累計(jì)完成老舊小區(qū)改造提升項(xiàng)目總建筑面積2674.38萬(wàn)平方米，涉及9148棟285053戶(hù)。

1.4 房地產(chǎn)市場(chǎng)需求方面

為穩(wěn)定房?jī)r(jià)，使供求趨向平衡，適當(dāng)控制需求側(cè)顯得極為必要，但需求端方面又存在兩種人群，即剛需人群(自住)和炒房人群(囤積)，這就使得政策的制定需要一定的精準(zhǔn)度。

首先在保障剛需人群住房方面，多地對(duì)房企在銷(xiāo)售房屋時(shí)提出了要求。2021年2月上海要求優(yōu)先滿(mǎn)足“無(wú)房家庭”自住購(gòu)房需求；合肥規(guī)定房企搖號(hào)時(shí)提供不得低于30%比例的房源用于剛需購(gòu)房；金華要求房企提供不少于50%比例的房源用于市區(qū)“無(wú)房家庭”購(gòu)買(mǎi)。

其次在抑制炒房人群需求方面，限購(gòu)、限售是各城市的主要舉措。在限購(gòu)方面，合肥、蕪湖等城市首次提出熱點(diǎn)樓盤(pán)搖號(hào)購(gòu)房；上海、北京嚴(yán)格執(zhí)行住房限購(gòu)政策，夫妻離異的，任何一方自夫妻離異之日起3年內(nèi)購(gòu)買(mǎi)商品住房的，其擁有住房套數(shù)按離異前家庭總套數(shù)計(jì)算；上海、杭州、合肥等將法拍房納入限購(gòu),購(gòu)買(mǎi)法拍房需具備本市購(gòu)房資格。防范學(xué)區(qū)房炒作是各大城市關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題，上海、西安、蘇州等城市規(guī)定房企及中介不得使用“學(xué)區(qū)房”進(jìn)行推介、宣傳。太原、合肥等城市實(shí)行“學(xué)位限定”，在一定程度上限制了炒作學(xué)區(qū)房人群的需求，在限售方面，多地提出或加強(qiáng)住房限售。

2 部分城市市場(chǎng)調(diào)控政策存在的問(wèn)題

2.1 調(diào)控政策制定內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力不足

地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴(lài)和政府主要官員任期時(shí)間短是導(dǎo)致政策調(diào)控內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力不足的主要原因。政府賣(mài)地除直接收入土地出讓金之外，還包括各種與土地相關(guān)的稅收。黃國(guó)龍(2013)等通過(guò)對(duì)土地出讓金和一系列與土地相關(guān)稅收收入相加發(fā)現(xiàn)2010年“土地財(cái)政”收入與當(dāng)年地方政府本級(jí)財(cái)政收入相當(dāng)[1]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020年全國(guó)44個(gè)主要城市對(duì)土地財(cái)政依賴(lài)度超過(guò)100%的有20個(gè)。調(diào)控房地產(chǎn)，調(diào)控房?jī)r(jià)顯然會(huì)影響下一輪土拍價(jià)格，造成地方財(cái)政收入減少，影響城市建設(shè)。地方政府主要領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動(dòng)較為頻繁，官員任期調(diào)整似乎沒(méi)有明確時(shí)間限制,固定任期已權(quán)變?yōu)閺椥匀纹赱2]。受政績(jī)影響，調(diào)動(dòng)頻繁官員更多注重短期房?jī)r(jià)上漲帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益，缺乏對(duì)房?jī)r(jià)上漲所造成負(fù)面效益的長(zhǎng)遠(yuǎn)認(rèn)知。

2.2 調(diào)控政策內(nèi)容針對(duì)性、精準(zhǔn)度不足

房地產(chǎn)市場(chǎng)需求主體復(fù)雜，這就要求政策的制定有針對(duì)性和傾斜性，提高對(duì)購(gòu)房者合理住房需求的支持度，政策應(yīng)體現(xiàn)對(duì)剛需人群放寬限制，對(duì)炒房客嚴(yán)加管控。有些城市對(duì)人才界定、落戶(hù)、購(gòu)房的限制較為寬松，這就可能導(dǎo)致人才炒房。部分城市在一些政策上限制較為嚴(yán)格，如限購(gòu)、限售。但在另一些政策上顯得較為寬松，如人才購(gòu)房、離婚購(gòu)房、法拍房、學(xué)區(qū)房。這可能會(huì)導(dǎo)致限炒政策難達(dá)預(yù)期，難以形成政策組合的合力。

2.3 調(diào)控政策負(fù)面影響逐漸顯現(xiàn)

調(diào)控政策集中出臺(tái)無(wú)疑在最短時(shí)間內(nèi)穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)，但密集政策也很大程度上促使一些隱性問(wèn)題最快的暴露出來(lái)，如地方財(cái)政壓力、房企“存活”問(wèn)題等。若這些危機(jī)不能及時(shí)化解，穩(wěn)恐難實(shí)現(xiàn)。

目前房地產(chǎn)市場(chǎng)加速分化，大城市群虹吸效益越來(lái)越明顯。許多房地產(chǎn)市場(chǎng)熱度邊緣城市，本身由于住房存量大，又缺乏增量人口和資金，導(dǎo)致房?jī)r(jià)下行壓力巨大。而房?jī)r(jià)下跌又會(huì)導(dǎo)致地價(jià)下跌，進(jìn)而影響土地出讓收入。許多中小型城市產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，土地出讓金占地方財(cái)政收入很大比重。土地財(cái)政大多用于城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施等生產(chǎn)性公共產(chǎn)品的供給,因此,若土地出讓收入減少, 則會(huì)減少生產(chǎn)性公共產(chǎn)品, 阻礙經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[3]。

房地產(chǎn)業(yè)因具有產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)、帶動(dòng)作用明顯等特點(diǎn), 它的變動(dòng)通常會(huì)對(duì)眾多相關(guān)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生較大的沖擊波, 影響宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展[4]。從上游建筑材料，到中游開(kāi)發(fā)建設(shè)，再到下游銷(xiāo)售裝潢，每個(gè)環(huán)節(jié)都吸納了大量勞動(dòng)力與資金。房企“存活”已不是簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，還有更深層次的社會(huì)問(wèn)題。

3 地方政府房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策優(yōu)化方向

基于以上論述，本研究認(rèn)為地方政府制定房地產(chǎn)政策的優(yōu)化方向應(yīng)是在“因城施策”，落實(shí)城市主體責(zé)任的主方向上改革“土地財(cái)政”、官員任期等阻礙政策制定的因素；優(yōu)化政策內(nèi)容，構(gòu)建一套動(dòng)態(tài)化、閉合化、精準(zhǔn)化的政策體系；管理社會(huì)預(yù)期，整治市場(chǎng)秩序。具體如下四方面所述。

3.1 改革地方官員考評(píng)機(jī)制，提升政策前瞻性

地方政府官員著力采用在短期內(nèi)見(jiàn)效的決策方案,回避那些現(xiàn)在出力而在未來(lái)獲益的決策方案[5]，往往希望在自己任期內(nèi)實(shí)現(xiàn)效益最大化，缺乏對(duì)房?jī)r(jià)上漲、房地產(chǎn)不斷泡沫化消極影響的認(rèn)知。在“以人為本”的發(fā)展觀念下，地方官員考評(píng)不應(yīng)只注重經(jīng)濟(jì)效益，更要看重社會(huì)效益[5]。

3.2 完善調(diào)控政策體系，實(shí)現(xiàn)調(diào)控政策的動(dòng)態(tài)化、閉合化和精準(zhǔn)化

在土地政策與監(jiān)管方面，熱點(diǎn)城市應(yīng)在熱點(diǎn)或全城范圍采取最高限價(jià)拍賣(mài)模式，通過(guò)熔斷等手段嚴(yán)格控制溢價(jià)率，達(dá)限價(jià)后應(yīng)采取“搖號(hào)”或“競(jìng)品質(zhì)”等方式?jīng)Q定土地歸屬。加強(qiáng)開(kāi)發(fā)商購(gòu)地資金監(jiān)管，嚴(yán)查、嚴(yán)懲囤地，購(gòu)而不用的拿地行為。在財(cái)稅金融政策與監(jiān)管方面，實(shí)行差別化信貸政策，上調(diào)二套房及多套房首付比例，如多套房首付比例為100%。調(diào)整公積金貸款利率和額度，對(duì)于二套房公積金貸款利率可為同期一套房的1.1倍。完善房地產(chǎn)相關(guān)稅收政策。在住房供給與監(jiān)管方面，地方政府應(yīng)根據(jù)土地規(guī)模增加住宅用地的供應(yīng)，積極建設(shè)保障性住房，安居型住宅用地應(yīng)不得低于50%；大力發(fā)展租賃住房，積極引導(dǎo)社會(huì)消費(fèi)觀念由購(gòu)房向租房轉(zhuǎn)變。著力解決結(jié)構(gòu)性供求問(wèn)題，滿(mǎn)足新市民、青年人購(gòu)房需求。打破房屋中介與購(gòu)房者之間的信息不對(duì)稱(chēng)，打擊中介惡意炒作、哄抬房?jī)r(jià)、散布虛假房源、虛假?gòu)V告、虛假銷(xiāo)售，規(guī)范房產(chǎn)中介行為。在住房需求與監(jiān)管方面，普遍實(shí)施的熱點(diǎn)地區(qū)熱點(diǎn)樓盤(pán)搖號(hào)購(gòu)房、房屋限售的政策，限售期可為3～5年。對(duì)炒作熱情高漲的學(xué)區(qū)房而言，可以實(shí)行“大學(xué)區(qū)”“學(xué)位限定”等措施，甚至可逐漸取消學(xué)區(qū)制度。土地、金融、財(cái)政、供求、監(jiān)管等政策之間應(yīng)相互協(xié)調(diào)、相互配合，環(huán)環(huán)相扣，形成政策合力，讓炒房者無(wú)漏洞可鉆。推動(dòng)限購(gòu)、限貸、限售等多方面的有機(jī)結(jié)合，推進(jìn)房地產(chǎn)政策合縫化，實(shí)現(xiàn)房住不炒、炒房無(wú)利。

3.3 擺脫“土地財(cái)政”依賴(lài)，推進(jìn)房地產(chǎn)稅改革

為減輕地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，改革“土地財(cái)政”勢(shì)在必行。可以通過(guò)積極培育發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造可持續(xù)的財(cái)政收入。還可以穩(wěn)步推進(jìn)征收房地產(chǎn)稅，這不僅能夠?yàn)榈胤秸畡?chuàng)造穩(wěn)定持續(xù)的稅收，破除“土地財(cái)政”過(guò)度依賴(lài)的困局，還能夠提高資金利用效率，推動(dòng)資金注入實(shí)體經(jīng)濟(jì)，促成雙循環(huán)發(fā)展格局。

3.4 積極管理社會(huì)預(yù)期，整治市場(chǎng)秩序

地方政府要加強(qiáng)整治房地產(chǎn)市場(chǎng)秩序，重點(diǎn)排查整治房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、房屋買(mǎi)賣(mài)、住房租賃、物業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域問(wèn)題。注重公安、金融、稅務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管等多部門(mén)協(xié)調(diào)配合，建立聯(lián)動(dòng)機(jī)制，提高綜合治理水平。積極利用多渠道引導(dǎo)社會(huì)輿論，加大對(duì)違規(guī)違法人員懲處力度。既解決當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)突出問(wèn)題，又注重完善體制機(jī)制，形成房地產(chǎn)整治長(zhǎng)效機(jī)制。