黃石市電子信息產業集群的財稅支持政策研究
——基于湖北“一主引領”戰略背景

萬述永

(國家稅務總局黃石市稅務局，湖北 黃石 435002)

1 引言

產業集群通過規模效應有利于降低集群內企業成本支出。通過產業集聚，激勵產業布局由分散向集中轉變，提升耦合性和閉合性，這是提升產業核心競爭力的重要驅動力量。近年來，隨著5G、大數據、物聯網等新一代信息技術的快速發展，我國電子信息產業不斷發展壯大，已成為增長迅猛、應用情景廣泛的重點產業。2020年，我國規上電子信息制造業實現營業收入12.1萬億元，占工業營業收入比重達11.4%。其中，湖北省電子信息產業規模突破8000億元。湖北省“十四五”規劃指出，構建“光芯屏端網”縱向鏈合、橫向協同的發展機制，突出“光”特色，做強“芯”核心，做大“屏”規模，強化“端”帶動，優化“網”生態，全力打造電子信息萬億級世界級產業集群。黃石作為“一主引領、兩翼驅動、全域協同”武漢城市圈核心城市和全國產業轉型升級示范區，擁有航空港、鐵路港、公路港、水運港“四港”的完善交通網絡，以及銅精深加工基地優勢，大力發展電子信息產業具有比較優勢。將其融入“一主引領”戰略之中，主動接受武漢的輻射帶動，對于促進資源型城市轉型升級、打造國家高質量發展示范區具有重要意義。

電子信息產業屬于技術密集型產業，研發風險大、基礎設施配套要求高，需要大量資金支持。為了促進電子信息產業集群發展，發揮其在拉動地方經濟增長、促進產業轉型升級中的作用，政府應提供積極有效的支持政策。國務院2021年7月發布的《關于新時代推動中部地區高質量發展的意見》中明確提出“加快武漢信息光電子……國家制造業創新中心建設”。從武漢城市圈的電子信息產業發展情況來看，武漢作為全國中心城市，擁有龐大的電子信息產業規模。但受到發展空間、人力成本等因素制約，產業外溢轉移將是長期趨勢。近年來，黃石市電子信息產業實現快速發展，集聚程度不斷提升，電子信息產業集群被遴選為2020年湖北省重點成長型產業集群。此外，黃石是全國性綜合交通物流樞紐城市，具有緊鄰武漢的區位優勢，鄂州花湖機場建設和武漢光谷科創大走廊東擴給黃石承接武漢外溢產業、促進電子信息產業集群化發展提供了巨大機遇。

2 財稅政策影響產業集群發展作用機制

電子信息產業具有高經濟外溢性、高風險、高投入、高回報等特征，完全依靠私人投資往往達不到最優規模，需要政府加以扶持。財政在調節市場主體經濟利益中發揮重要作用，通過財政補貼、政府采購、稅收優惠等政策工具，調節市場主體的私人收益和社會收益相對值，有利于矯正外部性帶來的市場失靈，促進產業發展壯大。具體主要體現在對企業創新活動成本、收益、風險的影響和對資金、人力資本等要素的供求關系改變等方面。

2.1 影響電子信息企業技術創新活動成本和收益

企業技術創新活動具有公共產品屬性，并產生收益溢出效應。一方面通過對企業技術創新活動提供投資抵免、加計扣除、加速折舊等稅收優惠，降低企業創新投入成本；另一方面通過對企業技術創新產品取得的收入給予減免稅，提高企業技術創新活動的預期收入。

2.2 降低電子信息企業技術創新和生產經營風險

稅收政策和政府采購政策均在降低企業經營和研發風險方面發揮作用。從稅收政策來看，通過允許研發費用加計扣除、虧損結轉等優惠政策，放棄部分財政收入讓渡給企業，降低了投資者的風險，相當于變成了投資者的“合伙人”——研發成功時分享收益，研發失敗時分擔損失。同時，政府采購訂單相當于對企業資質、產品質量的認可，能引導其他社會主體的購買行為，進而產生“羊群效應”。

2.3 突破電子信息產業集群發展資金瓶頸

企業資金來源有內部積累和外部融資。從內部積累來看，通過資產加速折舊攤銷等稅收優惠政策，可使企業遞延納稅，相當于政府給予企業的一筆無息貸款，增加了企業現金流量。從外部融資來看，通過科技立項、財政投融資、財政貼息、政府采購等財稅手段，直接為電子信息企業研發和經營活動提供資金支持。另外，通過加大產業基礎設施投資，營造良好的產業發展環境，改變其對風險投資的預期收益率，吸引社會資本投資于電子信息產業。

2.4 影響電子信息企業人力資本供求

財稅政策可以改變人力資本供給與需求，對企業發展產生影響。供給方面，通過提高職工教育經費的所得稅扣除比例，以及個人教育投資專項附加扣除等措施，有利于促進人才培育和自我提升。需求方面，通過降低稅率、財政補貼等措施，增加企業收益，提高企業對內部人才的職業技術培訓或外部人才引進的能力。或者通過人力資本投資稅前加計扣除的稅收激勵政策，減少私人投資成本，促進企業對人力資本的投入。

綜上所述，財稅政策有利于降低企業技術創新成本，提高企業預期收益，分擔企業投資風險。同時，還可以改善企業的研發融資環境，優化人力資本的供需狀況，促進企業發展壯大。財稅政策對電子信息產業產生影響的綜合機制模型如圖1所示。

圖1 財稅政策對電子信息產業產生影響的綜合機制模型

3 黃石電子信息產業集群發展與稅收政策現狀

3.1 產業集群發展現狀

電子信息產業是我國戰略性新興產業，也是關乎國家政治和經濟安全的重要產業。近年來，以美國為首的西方國家對中國大打貿易戰、技術戰，大肆打壓中興、華為等企業，引發了電子信息供應鏈危機。同時，全球大流行的新冠疫情也對電子信息企業發展帶來了極大的沖擊。面對嚴峻的內外部形勢，加強財稅政策支持力度，增強企業自主創新能力，促進電子信息產業集群高質量發展迫在眉睫。

3.1.1 取得的成績

近年來，黃石市電子信息產業不斷發展壯大，形成了以印刷電路板(PCB)、新型顯示為特色優勢，智能終端配件、專業芯片、電子元器件等領域共同發展的產業集群發展格局。

第一，產業規模不斷擴大。2021年上半年，黃石市電子信息技術產業實現工業產值近120億元，占全市工業總產值的6%，主要集中在PCB、新型顯示、手機制造等領域。其中最具優勢的PCB形成了從銅板到銅箔、覆銅板到柔性線路板的完整產業鏈，產業規模達到全國第三，中部第一。

第二，企業主體數量不斷增加。截至2021年9月月底，黃石市電子信息制造企業共123家，包括計算機、通信及其他電子設備制造企業94家，電子元件專用材料制造企業29家。其中過億元的規上企業20家，聚集了滬士電子、欣興電子等一批行業龍頭企業。

第三，產業發展生態逐漸完善。圍繞“五基地一先行區”發展目標，黃石市依托黃石經濟技術開發區、大冶湖高新區等載體，抓住光谷科創大走廊東擴等契機，出臺《關于實施創新驅動建設創新活力之城的意見》《黃石市“光芯屏端網”電子信息產業發展規劃》，成立了電子信息行業聯合會，以及6家國家級企業技術中心和22家省級工程技術研究中心，努力把黃石打造成為全國電子信息基礎產業基地、湖北省“一主引領”區域發展戰略的支撐極。

3.1.2 存在的不足

第一，產業規模偏低，產業鏈結構不合理。2020年，黃石市“芯屏端網”產值約120億元，僅占全省的3%左右。而且產業優勢主要集中在印刷電路板、新型顯示領域，沒有形成完整產業鏈，缺乏規模化的整機產品和終端消費品，難以產生聚集效應，易造成同質競爭。仍以組裝和低端制造為主，位于產品增值鏈“微笑曲線”低端，缺乏技術含量。規上企業數量過少，大多處于各自為戰狀態，沒有基于價值鏈進行有效分工。

第二，產業對外依存度較大。電子信息產業重要部件、關鍵技術主要依賴外部。近年來，“逆全球化”思潮抬頭，中美貿易摩擦愈演愈烈，這對電子信息產業優化升級產生了不利影響。另外，產業集群協作能力較弱，如印刷電路板生產企業大多采購外地銅箔，沒有充分利用大冶有色、華中銅業等本地企業的銅加工產業優勢。隨著原材料價格不斷上升，企業生產成本不斷增加，給企業可持續發展帶來了較大困難。

第三，高端專業人才缺乏。黃石電子信息產業對高端研發、管理、營銷和生產制造人才的需求不斷增加，而高端人才自主培養能力較弱，武漢等地又對高端人才造成了極大的虹吸效應。同時，黃石吸引人才的外部環境不佳，各產業集聚區的住房、教育、醫療、文娛休閑等設施不足，不利于吸引高端人才來黃石工作，抑制了產業集群高質量發展。

3.2 財政稅收政策現狀

在支持電子信息產業集群發展的財稅政策上，主要有財政補貼、政府采購和稅收優惠三大類型。

3.2.1 財政補貼政策

財政投入對于增強產業自主創新能力、實現可持續發展具有重要作用。近年來，黃石市持續加強財政對新興產業支持力度，設立了振興黃石制造工業轉型專項資金，每年安排 1 億元重點支持產業轉型項目。另外建立了50 億元產業發展基金和特色產業引導基金，重點扶持一批創新能力強、具有市場競爭力優勢的電子信息企業和項目。

雖然近年來黃石市對電子信息產業的財政支持力度不斷加大，全市財政科技投入占公共財政支出比重由 2015年的1.55%上升至2019年的1.83%，但仍遠遠低于全省同期的4.01%平均水平。財政對企業技術創新支持力度較弱，缺乏單獨針對電子信息產業集群的產業引導支持資金。電子信息產業風險投資發展整體滯后，財政支出績效管理有待強化，資金使用過程以及結項審查工作機制不完善。

3.2.2 政府采購政策

政府采購政策有利于發揮財政資金導向作用，降低電子信息產業市場風險，在支持產業發展中發揮重要作用。近年來，黃石市出臺了《政府采購工作規程》《進一步做好政府采購信息公開工作的通知》等規范文件，不斷提升政府采購管理水平和產業導向性。但在政策導向上更多支持民營企業和中小企業發展，支持電子信息等創新產品的政府采購制度仍不夠完善，系統性不強。政府集中采購規模雖然較之以前有了大幅增長，但總量仍然不大，2019年僅為5.84億元，對電子信息產業的政府采購規模更少，導致其對促進電子信息產業集群發展的導向作用有限。

3.2.3 稅收優惠政策

除了普惠性優惠政策外，我國支持電子信息產業集群發展的稅收政策還包括減免稅、優惠稅率、退稅政策等，覆蓋增值稅、企業所得稅、關稅等稅種，以及人力投入、技術研發、技術成果轉化等多個環節。稅收政策在支持黃石市電子信息產業發展過程中仍存在以下問題。

第一，政策內容缺乏系統性，支持力度弱。從行業來看，電子信息產業行業門類眾多，而稅收優惠政策高度集中于軟件和集成電路行業，不利于形成完整的產業鏈體系；從環節來看，對產業孵化器建設、風投基金等關鍵環節的支持力度不足。表明我國雖然重視電子信息產業發展，但在頂層設計上沒有形成穩定的指導思想和理念，導致對電子信息產業的引導和激勵效果大打折扣。

第二，政策制定缺乏穩定性，產業稅收貢獻率低。目前，電子信息產業相關稅收政策大多是行政法規和部門規章，不僅弱化了稅收法律效力，增加了企業遵從成本，也給企業帶來了較大的涉稅風險。此外，黃石市電子信息產業的稅收貢獻呈現逐漸下降趨勢，雖然資產總額從2016年的63.19億元增加到2018年的75.13億元，但稅收收入不升反降，從2016年的1.06億元下降到2018年的0.76億元，雖然有近年來減稅降費的政策性原因，但也一定程度表明黃石市電子信息產業發展質量不高、產品附加值低、稅源建設存在較大問題。

第三，政策手段缺乏多樣性，精準度較差。優惠對象多針對研發成功轉化形成的收入或利潤，缺乏針對研發失敗導致虧損企業的政策扶持，注重“錦上添花”而非“雪中送炭”。另外，針對提取研發準備金稅前扣除和需求端創新產品的相關優惠政策仍基本是空白，影響對降低研發風險的政策效果。

4 支持電子信息產業集群發展的財稅政策優化建議

根據黃石現有產業基礎，需要主動服務和融入湖北省“一主引領”發展戰略，部署完成湖北省提出的“著力打造黃石印刷電路產業基地”布局任務，強化精準對接，推進“五鏈”融合，選擇“芯(專用芯片)、板(印刷電路板)、顯(新型顯示)、端(智能終端)”四個有基礎、有潛力的產業方向，以大數據、工業互聯網、云計算為核心的 5G 生態圈及配套產業來構建黃石市“4+1”電子信息產業集群，將其打造成為中部地區重要的電子信息產業集聚地(見圖2)。在財稅政策上，要根據電子信息產業發展規律特點，有針對性地采取稅收優惠、政府采購、財政貼息、創業風險投資等多種手段，在市場失靈領域積極發揮政府作用。

圖2 黃石市電子信息產業集群建設重點

4.1 擴大產業資金投入規模，建立多元投入機制

黃石應根據電子信息產業集群建設重點，圍繞印刷電路板、芯片、新型顯示、智能終端、工業互聯網等細分領域，制訂專門扶持電子信息產業集群發展政策。在市級財政中建立電子信息產業研發投入優先增長機制，爭取國家、湖北省的技術改造專項資金，分別從不同產業領域、技術轉化、高端人才、銀企合作等方面整合專項資金，提升政策和資金支持的針對性。綜合運用產業技術攻關立項、創新抵扣券、政府投資入股等新型財政支持方式，通過財政資金杠桿效應，形成政府、社會、企業共同促進產業投入的局面。

4.2 優化財政資金支出結構，突出“三個導向”

一是突出產業鏈導向。圍繞電子信息產業鏈補鏈強鏈需求，以及各個產業鏈條特點，匯集政策優勢，發揮合力，以“總部經濟型、隱形冠軍型、品牌市場型、上市潛力型、高新技術型、聯盟資源型”等企業類別給予針對性扶持。對具有新技術和產品優勢，可能在關鍵技術和前瞻技術獲得突破的電子信息技術創新平臺，在財政資金上給予重點支持獎勵，對電子信息產業集群內重大技術改造項目進行專項支持。二是突出企業主體導向。建立“重點培優對象企業庫”，從行業地位、輻射帶動作用、企業規模、成長潛力等方面進行遴選，對電子信息企業建設申報企業技術中心，入圍單項冠軍企業、隱形冠軍企業、培育企業和銷售收入超過一定額度等的給予獎勵。三是突出技術創新導向。推動電子信息企業獨立或聯合開展“光芯屏端網”重點領域的核心技術攻關，對申報的國家和省級重大科技專項給予地方財政資金配套，重點支持電子信息產業核心共性技術研究開發、產品工藝提升、產業培育和產業園區建設等。

4.3 建立健全產業稅收體系，提高政策精準度

一是根據電子信息產業特點、發展階段(科技研發階段、示范推廣階段、應用和產業化階段)和黃石市產業發展目標制定不同的稅收政策，提高稅收支持政策的精準度。從目標、受益對象、政策支持方式等方面規范稅收政策，增強政策的權威性和穩定性，簡化稅收申報優惠流程，利用大數據、互聯網等手段便利納稅人，以“店小二”心態做好納稅服務。二是綜合利用多種稅收支持工具。推進增值稅改革，通過加速折舊、研發加計扣除、允許提取風險準備金、投資抵免等稅收優惠政策，以及實現電子信息企業出口退稅“即出即退”等，鼓勵企業增加研發投入，提升企業盈利能力，促進企業可持續發展。三是建立電子信息產業政策的動態調整機制。對稅收政策扶持電子信息產業集群的鏈條、政策內容要根據形勢變化適時調整。建立稅收政策支持電子信息產業集群的效果評價、目標考核和日常管理體系，并根據實施狀況和成本效益適時調整政策。

4.4 設立人才基金，打造人才高地

建立完善武漢城市圈人才合作機制，認真貫徹《關于“新黃石人”計劃推動黃石高質量發展的實施意見》等文件精神，針對電子信息產業集群發展所的人才，加強地方、企業、院校聯動，嘗試委托培養、合作培養的模式，培育電子信息產業發展急需的高端管理、研發、技能人才；積極對外開展合作，利用“科技特派員”等機制，選派高校、科研院所、企業、園區之間專業人才和管理人員的交流合作，提升本土人才的專業素養和技能；利用黃石(武漢)離岸科創園等平臺柔性引入人才。對于產業集群發展所需要的緊缺高端人才，制定出臺有針對性的人才引進文件，設立人才創新創業發展基金，如在“新黃石人”計劃中進一步加大產業集群的人才引進政府資金支持力度，提高政策含金量和吸引力，改善人文居住環境，并對引進人才在落戶、購房、子女入學等方面傾斜支持。

4.5 加大產業鏈招商，推進平臺建設

黃石應緊抓“一主引領”區域發展機遇和緊鄰武漢的區位優勢，積極對接光谷科創大走廊戰略，著力承接武漢及其他城市電子信息產業，從產業的項目引進、跟蹤服務到做大做強整個電子信息產業集群發展過程給予支持。通過財政資金安排，瞄準世界和國內500強、行業領軍企業，實行市領導為組長的鏈長制，并負責產業鏈招商引資工作。通過靶向招商、延鏈補鏈招商，大力引進帶動能力強、產業關聯度大、科技含量高的電子信息制造業龍頭企業和配套產業鏈企業。重點圍繞PCB、芯片、新型顯示等產業領域，在關鍵零組件上延鏈補鏈，在法律法規允許范圍內，對投資立項、用工用地、能源環保等開辟“綠色通道”。加快推動下游平板電腦、液晶電視、穿戴電子設備等終端消費電子產品項目引進。制訂引進電子信息項目財政獎勵制度，根據不同投資額和補鏈等級給予財政獎勵，并加強對各類項目實施動態跟蹤和后期考核。對符合本地電子信息產業集群強鏈補鏈、技術水平、環境保護要求，以及達到畝均貢獻產值、稅收、基礎設施投入等要求的招商企業和產業園區給予財政獎勵。

4.6 加強績效管理，提高財政支出效果

根據黃石市電子信息產業發展特點和政策目標，建立并推行財政支出績效評價指標體系，完善財政支出績效管理改革制度，以提升財政支持資金支出，為財政支持電子信息產業集群提供指導和要求。在電子信息產業支持過程中，要科學確定產業財政支持力度和財政支出范圍，加強稅收激勵政策管理，提升政策效率，降低運行成本。考慮到財政資金的有限性，可合理運用財政擔保與貼息、財政獎勵、產業發展立項等手段，發揮市場資源配置主體作用，利用財政資金撬動社會投資對電子信息產業集群的投資。