安徽省政府性融資擔(dān)保體系建設(shè)研究

洪昀至

(上海交通大學(xué) 國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200030)

1 引言

近年來，黨中央、國(guó)務(wù)院將政府性融資擔(dān)保作為支持小微企業(yè)融資發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，將構(gòu)建政府性融資擔(dān)保體系作為一項(xiàng)重要工作部署。安徽省在我國(guó)政府性融資擔(dān)保體系構(gòu)建方面先行先試，提供了有益的創(chuàng)新實(shí)踐與發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，成為引領(lǐng)全國(guó)政府性融資擔(dān)保體系發(fā)展的標(biāo)桿。

本文首先梳理中央關(guān)于政府性融資擔(dān)保相關(guān)政策脈絡(luò)，進(jìn)而提出政府性融資擔(dān)保體系構(gòu)建框架，在詳細(xì)分析安徽省政府性融資擔(dān)保體系構(gòu)建情況基礎(chǔ)上，提出相關(guān)政策啟示。

2 中央關(guān)于政府性融資擔(dān)保相關(guān)政策演進(jìn)

第一，2015年8月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件《關(guān)于促進(jìn)融資擔(dān)保行業(yè)加快發(fā)展的意見》(國(guó)務(wù)院〔2015〕43號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《意見》)，首次提出發(fā)展“政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)”、建立融資擔(dān)保體系。

《意見》以“政策與市場(chǎng)相結(jié)合”為原則，對(duì)于我國(guó)融資擔(dān)保平臺(tái)行業(yè)中的小微企業(yè)和“三農(nóng)”業(yè)務(wù)，由于其具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，由政府給予扶持；對(duì)于其他類別的融資擔(dān)保業(yè)務(wù)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的重要作用，發(fā)揮其自身在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的創(chuàng)新發(fā)展能力。

以上述原則為基礎(chǔ)，《意見》創(chuàng)新性地提出：以省、市級(jí)為重點(diǎn)，通過多種股權(quán)方式，發(fā)展一批具有政府背景的融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，由這批政府性機(jī)構(gòu)來服務(wù)小微企業(yè)和“三農(nóng)”業(yè)務(wù)，規(guī)范化經(jīng)營(yíng)，專業(yè)化服務(wù)。在機(jī)構(gòu)考核方面，要求各級(jí)政府重點(diǎn)考核小微企業(yè)和“三農(nóng)”的融資擔(dān)保業(yè)務(wù)情況，降低或取消盈利要求。要求地方各級(jí)人民政府降低或取消盈利要求，重點(diǎn)考核小微企業(yè)和“三農(nóng)”融資擔(dān)保業(yè)務(wù)情況，降低相關(guān)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

在融資擔(dān)保體系的全方位建設(shè)中，《意見》提出由三層機(jī)構(gòu)組成的組織體系：國(guó)家融資擔(dān)保基金、省級(jí)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)、轄內(nèi)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)。通過基金的設(shè)立，推進(jìn)基本實(shí)現(xiàn)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)在省級(jí)機(jī)構(gòu)中的全覆蓋，減少融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，在擔(dān)保業(yè)務(wù)中起到“穩(wěn)定器”的作用。

設(shè)立國(guó)家融資擔(dān)保基金，推進(jìn)政府主導(dǎo)的省級(jí)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)基本全覆蓋，構(gòu)建“國(guó)家融資擔(dān)保基金—省級(jí)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)—轄內(nèi)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)”的三層組織體系，分散融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)揮再擔(dān)保“穩(wěn)定器”作用。同時(shí)，研究論證了由基金支持再擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展，由再擔(dān)保機(jī)構(gòu)構(gòu)建完善的融資擔(dān)保體系，從而全面提升抗風(fēng)險(xiǎn)能力和轄內(nèi)機(jī)構(gòu)的管理運(yùn)營(yíng)水平，進(jìn)而擴(kuò)大相關(guān)業(yè)務(wù)的融資擔(dān)保規(guī)模的可行性，使得融資擔(dān)保體系的機(jī)制得以完善。

第二，“十三五”規(guī)劃明確設(shè)立國(guó)家融資擔(dān)保基金，國(guó)家融資擔(dān)保基金有限責(zé)任公司于2018年正式成立。

2016年3月，全國(guó)人大通過《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)。在優(yōu)化現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)成本方面，《綱要》提出：要維持合理的流動(dòng)性，同時(shí)要保持穩(wěn)定的利率水平，緊密聯(lián)系企業(yè)需求，設(shè)立國(guó)家融資擔(dān)保基金，產(chǎn)出具有創(chuàng)新性的且符合企業(yè)需求的融資產(chǎn)品，從而將企業(yè)財(cái)務(wù)成本控制在較低水平。

2018年9月，國(guó)家融資擔(dān)保基金有限責(zé)任公司正式成立，注冊(cè)資本661億元(財(cái)政部出資300億元、19家全國(guó)性銀行合計(jì)出資360億元、金融街資本出資1億元)。基金面向小微企業(yè)、“三農(nóng)”“雙創(chuàng)”和其他具有戰(zhàn)略性發(fā)展前景的新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)，為它們提供再擔(dān)保、股權(quán)投資等業(yè)務(wù)合作，以保本微利為原則，合理管控風(fēng)險(xiǎn)，由政府進(jìn)行支持和市場(chǎng)運(yùn)作。國(guó)家融資擔(dān)保基金下發(fā)《國(guó)家融資擔(dān)保基金有限責(zé)任公司關(guān)于加強(qiáng)與省級(jí)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)合作的意見》，明確了國(guó)家、省級(jí)、轄區(qū)內(nèi)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)合作模式。

第三，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)政府性融資擔(dān)保行業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見，引導(dǎo)政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)堅(jiān)守準(zhǔn)公共定位。

2019年2月，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于有效發(fā)揮政府性融資擔(dān)保基金作用切實(shí)支持小微企業(yè)和“三農(nóng)”發(fā)展的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)〔2019〕6號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《意見》)。《意見》要求政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)以小微企業(yè)、“三農(nóng)”等領(lǐng)域融資難的問題為重點(diǎn)，找準(zhǔn)定位，把握相關(guān)領(lǐng)域產(chǎn)品的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，彌補(bǔ)現(xiàn)有的不足，降低擔(dān)保服務(wù)門檻，有效發(fā)揮國(guó)家融資擔(dān)保基金和各級(jí)政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)在相關(guān)領(lǐng)域的政策扶持和市場(chǎng)調(diào)控作用，全力支持大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新。

在具體舉措方面，國(guó)辦發(fā)〔2019〕6號(hào)文對(duì)各級(jí)人民政府的融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的發(fā)展和體系建設(shè)做出了具有針對(duì)性的明確規(guī)定：一是要逐步壓縮大中型企業(yè)融資擔(dān)保業(yè)務(wù)，以支小支農(nóng)業(yè)務(wù)為重心，具體要求一半以上業(yè)務(wù)為單戶擔(dān)保金額低于五百萬(wàn)元的支小支農(nóng)業(yè)務(wù)。二是把握準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性定位，不以盈利為目的，堅(jiān)持以保本微利的原則運(yùn)行，在機(jī)構(gòu)能夠持續(xù)經(jīng)營(yíng)的前提下，保持較低費(fèi)率水平，引導(dǎo)政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)逐步將平均擔(dān)保費(fèi)率降至1.5%以下。三是深化再擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系，銀擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)遵循“二八原則”，即銀行不低于20%，擔(dān)保機(jī)構(gòu)不高于80%。在擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)方面，國(guó)、省兩級(jí)風(fēng)險(xiǎn)比例原則上均不低于20%，原擔(dān)保機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)比例不高于40%，即原擔(dān)保機(jī)構(gòu)、省級(jí)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)、國(guó)家融資擔(dān)保基金、銀行遵循“4222”風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例。

3 政府性融資擔(dān)保體系框架構(gòu)建

前述的中央政策已基本謀劃了政府性融資擔(dān)保體系構(gòu)建藍(lán)圖，即以國(guó)家融擔(dān)基金、省級(jí)政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)、市級(jí)政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)為載體，主要通過再擔(dān)保和股權(quán)投資兩種業(yè)務(wù)紐帶，并通過信息共享、業(yè)務(wù)指引、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等方式，構(gòu)建政府性融資擔(dān)保體系。通過構(gòu)建統(tǒng)一的政府性融資擔(dān)保體系，形成合力，推進(jìn)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、切實(shí)提高行業(yè)規(guī)范管理水平，實(shí)現(xiàn)上下聯(lián)動(dòng)、增強(qiáng)擔(dān)保放大效應(yīng)(見圖1)。

圖1 政府性融資擔(dān)保體系構(gòu)建模式

4 安徽省政府性融資擔(dān)保體系構(gòu)建情況

安徽省依托安徽擔(dān)保集團(tuán)建立轄內(nèi)政府性融資擔(dān)保體系，安徽擔(dān)保集團(tuán)成立于 2005 年 11 月，注冊(cè)資本 107.66 億元人民幣，總資產(chǎn) 212.77 億元，凈資產(chǎn) 187.56 億元，是全國(guó)注冊(cè)資本和凈資產(chǎn)規(guī)模最大的擔(dān)保機(jī)構(gòu)。安徽省政府性融資擔(dān)保體系具有以下特點(diǎn)。

4.1 全面有力的政策指導(dǎo)體系堅(jiān)持準(zhǔn)公共定位

安徽省將政銀擔(dān)工作列入政府重點(diǎn)工作，構(gòu)建了以《安徽省融資擔(dān)保公司管理辦法》(省政府第250號(hào)令)為主體的制度體系，保障融資擔(dān)保行業(yè)健康快速發(fā)展。同時(shí)，將政銀擔(dān)工作納入省對(duì)市、縣兩級(jí)的綜合考核，作為地方金融工作的重要內(nèi)容。安徽省政府通過出臺(tái)一系列政策文件，從頂層設(shè)計(jì)的層面確立政府性融資擔(dān)保的準(zhǔn)公共定位，明確區(qū)分政府性融資擔(dān)保與商業(yè)性擔(dān)保、準(zhǔn)公共產(chǎn)品與市場(chǎng)化產(chǎn)品之間的關(guān)系，規(guī)定政府性融資擔(dān)保體系的服務(wù)對(duì)象為小微企業(yè)和“三農(nóng)”，限定了政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的費(fèi)率(年化擔(dān)保費(fèi)率不高于1.5%)。

4.2 風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的“4321”政銀擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制工作

安徽省借鑒德國(guó)擔(dān)保銀行的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在全國(guó)首先推行“4321”的新型政銀擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模式，即對(duì)單戶2000萬(wàn)元及以下的小微企業(yè)和“三農(nóng)”貸款擔(dān)保業(yè)務(wù)，承辦擔(dān)保機(jī)構(gòu)、省級(jí)再擔(dān)保公司、銀行和地方按照4∶3∶2∶1的比例承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任。安徽省設(shè)立省再擔(dān)保公司，作為安徽省擔(dān)保集團(tuán)下設(shè)子公司，專門從事省內(nèi)再擔(dān)保業(yè)務(wù)，注冊(cè)資本40億元，分10年到位，順利完成全省再擔(dān)保業(yè)務(wù)和體系建設(shè)職能承接工作。通過“4321”模式，實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與共管，創(chuàng)新構(gòu)建了“資源共享、風(fēng)險(xiǎn)共管、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、多贏互利”的新型政銀擔(dān)合作關(guān)系。

4.3 以股權(quán)作為紐帶的政府性融資擔(dān)保體系

安徽擔(dān)保集團(tuán)通過股權(quán)投資參控股省內(nèi)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，形成股權(quán)、再擔(dān)保業(yè)務(wù)、信息技術(shù)和黨建的多紐帶的體系支撐。2013—2017年，省財(cái)政累計(jì)安排132億元注資地市級(jí)、縣級(jí)政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)，布局設(shè)點(diǎn)，其中：安排77億元由安徽省擔(dān)保集團(tuán)向縣(市、區(qū))政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)注資參股；安排55億元民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金通過轉(zhuǎn)移支付到各市、縣級(jí)財(cái)政，并要求市、縣級(jí)財(cái)政按不低于等額進(jìn)行配套，用于補(bǔ)充縣(市、區(qū))政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)資本金。截至目前，安徽擔(dān)保集團(tuán)直接持股的擔(dān)保機(jī)構(gòu) 113 家，獲得財(cái)政專項(xiàng)資金注入的機(jī)構(gòu)合計(jì) 119 家。通過構(gòu)建省、市、縣三級(jí)全覆蓋的政府性融資擔(dān)保體系，改變了原先擔(dān)保機(jī)構(gòu)“小、弱、散”的狀況，實(shí)現(xiàn)與銀行體系和體系對(duì)接，重組了行業(yè)內(nèi)部秩序，實(shí)現(xiàn)了服務(wù)對(duì)象和融資價(jià)格的高度統(tǒng)一。

4.4 持續(xù)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制

為保障轄內(nèi)政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)可持續(xù)運(yùn)營(yíng)，安徽省各級(jí)政府均設(shè)立了風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。

第一，建立安徽省中小企業(yè)信用擔(dān)保代償補(bǔ)償資金，由中央財(cái)政撥付資金 3 億元，省財(cái)政配套 3 億元，建立安徽省中小企業(yè)信用擔(dān)保代償補(bǔ)償資金，用于補(bǔ)償單戶 500 萬(wàn)元以下的小微企業(yè)和個(gè)體工商戶的擔(dān)保代償項(xiàng)目。

第二，建立安徽省省級(jí)融資擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償專項(xiàng)基金，省級(jí)政府每年安排1億元的代償補(bǔ)助，用于省級(jí)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)按規(guī)定比例承擔(dān)的本省范圍內(nèi)政府性融資擔(dān)保業(yè)務(wù)代償補(bǔ)償及損失補(bǔ)償。

第三，建立市、縣政府擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金，根據(jù)“4321”合作機(jī)制，地方政府承擔(dān) 10%的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，且根據(jù)區(qū)域擔(dān)保業(yè)務(wù)開展情況，建立了風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償資金，并列入財(cái)政預(yù)算，積極發(fā)揮政府信用和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償作用。

5 安徽省政府性融資擔(dān)保體系的相關(guān)啟示

5.1 政策制度完善，堅(jiān)持準(zhǔn)公共定位

政府性融資擔(dān)保具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，且其管理權(quán)限涉及一系列部門，需凝聚共識(shí)，形成合力。安徽省構(gòu)建了以《安徽省融資擔(dān)保公司管理辦法》為主體的制度體系，一方面從頂層設(shè)計(jì)的層面確立政府性融資擔(dān)保體系的準(zhǔn)公共定位，明確了各部門的職能分工；另一方面切實(shí)發(fā)揮財(cái)政支持保障作用，弱化商業(yè)盈利要求，突出政策主導(dǎo)和支農(nóng)支小主業(yè)，為政府性融資擔(dān)保體系發(fā)揮積極作用提供了多層級(jí)、多部門、多方位的政策體系保障。

5.2 風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)，上下聯(lián)動(dòng)緊密

從安徽省的實(shí)踐來看，銀行承擔(dān)不低于20%的風(fēng)險(xiǎn)。政府通過組建專項(xiàng)基金等方式參與風(fēng)險(xiǎn)，使擔(dān)保機(jī)構(gòu)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任比例大幅降低，擔(dān)保費(fèi)率也因此有所降低，緩釋了行業(yè)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)并降低企業(yè)融資成本。通過向下參股，形成體系的資本紐帶和管理抓手，在加強(qiáng)基層機(jī)構(gòu)資本實(shí)力和專業(yè)能力的同時(shí)，提高政府性融資擔(dān)保體系的政策、資金和信息傳導(dǎo)機(jī)制，增強(qiáng)政府性融資擔(dān)保體系與銀行合作時(shí)的話語(yǔ)權(quán)。

5.3 加大逆周期調(diào)節(jié)力度，財(cái)政支撐有力

由于支小支農(nóng)等業(yè)務(wù)收費(fèi)低、風(fēng)險(xiǎn)敞口大，要確保政府性融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)在聚焦政策性業(yè)務(wù)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)經(jīng)營(yíng)能力，必須加大政府的支持力度，尤其在經(jīng)濟(jì)下行期內(nèi)這一需求顯得更加迫切。安徽省各級(jí)政府均設(shè)立了風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)轄內(nèi)政府性融資擔(dān)保業(yè)務(wù)代償予以補(bǔ)償。