我國耕地地力指數(shù)保險的實踐探索與推進策略

陳新建，譙顯迪

（廣西大學 經濟學院，廣西 南寧 530004）

一、引言

毫不放松抓好糧食生產，深入實施藏糧于地、藏糧于技戰(zhàn)略是新形勢下保障國家糧食安全的重要內容，而藏糧于地就是要加強耕地保護建設（梁鑫源等，2022）[1]。習近平總書記在2022 年3 月的全國“兩會”中強調，耕地是糧食生產的命根子，是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基，要落實最嚴格的耕地保護制度。2022 年中央“一號文件”也明確提出，要落實“長牙齒”的耕地保護硬措施，實行耕地保護黨政同責。然而，全國各地的耕地保護形勢并不樂觀，第三次全國國土調查結果，從第二次全國土地調查以來的10 年間，耕地面積和耕地質量仍在下降。因此，在數(shù)量上守牢18 億畝耕地紅線，在質量上不斷提高耕地地力則顯得尤為重要。農民是耕地保護的行為主體，耕地保護應充分調動農民積極性，而藏糧于地的保護性耕作和較低額度的耕地地力保護補貼，往往在市場的壓力下容易被農民忽略。如何在耕地產出與質量保護之間尋找平衡點，需要引入一套市場化且行之有效的耕地保護制度，為此耕地地力指數(shù)保險應運而生。我國自2018 年開展耕地地力指數(shù)保險的實踐探索，已陸續(xù)在全國多個省份開展了試點與實踐。作為以耕地地力保護為目標的市場化探索，耕地地力指數(shù)保險創(chuàng)新性地將保險與耕地保護充分結合，實現(xiàn)基于市場機制的耕地保護手段，對促進我國耕地保護政策實施、提升耕地質量、服務國家糧食安全等具有一定的現(xiàn)實意義。

在實行最嚴格的耕地保護政策背景下，如何更好地開展耕地保護、確保糧食安全、提高土地管理和利用效率等一直是各級政府部門關注的焦點問題，也是學術界研究的熱點問題（鄭沃林等，2016）[2]?？v然近年來我國實施了嚴格的耕地保護制度，但在耕地保護政策措施的實施效果上，耕地質量保護的整體水平并不高，且存在明顯的區(qū)域差異性，西部地區(qū)的耕地質量與保護相對較弱（王文旭等，2020）[3]。耕地保護政策內容整體存在明顯的不均衡性（劉洪彬等，2020）[4]，耕地保護制度存在行動力弱化與督導力不強等問題（劉桃菊和陳美球，2020）[5]，耕地質量保護效果不樂觀，耕地土壤退化嚴重（郭珍，2018）[6]。而如何開展更高效的耕地保護，充分發(fā)揮農民的耕地保護積極性，相關學者認為應從國家政策層面出發(fā)，完善并健全耕地跨區(qū)域統(tǒng)籌機制（梁鑫源等，2022）[1]、將耕地保護納入法律法規(guī)（黃忠，2020）[7]、推進耕地生態(tài)整治（陳美球和劉桃菊，2018）[8]等。國內也有學者從保險的角度提出開展耕地地力指數(shù)保險，盡快探索建立市場化的耕地保護工具（胡德雄等，2019；雷曜等，2020）[9-10]，通過完善我國耕地保護政策制度，提升耕地質量保護效果。

已有研究表明，耕地保護是必須長期堅持的一項基本國策，耕地保護仍然存在保護效率不高、效果不強等諸多問題，缺乏一套更高效的市場化耕地保護方案，而如何通過市場化的保險方案開展耕地保護，相關研究文獻還較少。我國已在全國多地陸續(xù)開展了耕地地力指數(shù)保險的試點與實踐，耕地地力指數(shù)保險是否是高效的耕地保護可選方案，還缺乏深入具體的分析。因此，本文以2018—2022 年期間在上海、廣東、河南、浙江等省份開展的耕地地力指數(shù)保險試點為例，研究分析耕地地力指數(shù)保險開展耕地保護的可行性，系統(tǒng)梳理耕地地力指數(shù)保險的實踐探索過程，歸納總結耕地地力指數(shù)保險的實踐經驗和制約因素，探尋進一步推廣的策略，以期為我國耕地地力指數(shù)保險的健康可持續(xù)發(fā)展和耕地保護政策體系的創(chuàng)新與完善提供參考借鑒。

二、利用保險機制開展耕地保護的現(xiàn)實必要性

（一）耕地保護刻不容緩，市場化保護機制缺失

耕地面積持續(xù)下降，后備土地資源不足。從耕地總面積和人均耕地面積來看，2009—2019 年我國耕地總面積和人均耕地面積仍在持續(xù)下降。2019年第三次全國國土調查的數(shù)據(jù)顯示，我國耕地總面積為191792.79 萬畝，人均耕地面積1.36 畝，相比2009 年，耕地面積減少11284.21 萬畝，耕地流失問題突出。

另外，2016 年中華人民共和國國土資源部公布的全國耕地后備資源調查結果顯示，我國耕地后備資源總面積僅為8029.15萬畝，較上一輪國土調查減少了將近3000 萬畝，且受水資源、土質和地形條件等生態(tài)環(huán)境條件制約，加上區(qū)域分布不平衡和土地細碎化，大量后備耕地資源無法在短期內開發(fā)利用，后備土地資源不足。

耕地土壤肥力不高，土壤酸化嚴重。依據(jù)2018年生態(tài)環(huán)境部和聯(lián)合國糧農組織公布的數(shù)據(jù)，全國土壤有機質平均含量僅為1.86%，遠低于歐美及東南亞地區(qū)，耕地的土壤肥力低于世界平均水平，我國耕地基礎肥力較弱。土壤酸堿性方面，我國嚴重酸化的耕地面積占比已達14.5%，耕地土壤南方酸化、北方鹽堿化、東北黑土地退化趨勢仍在加劇。自20世紀90 年代以來，我國耕地土壤PH 值總體呈下降趨勢且幅度較大，特別是廣西、湖南、江西等地區(qū)土壤酸化現(xiàn)象嚴重，PH 值低于5.5 的耕地占比持續(xù)增加，個別省份酸性耕地面積占比高達80%以上。

耕地保護政策工具有待完善，市場化保護機制有待建立。我國耕地總面積與后備資源面積流失量大、耕地質量總體水平低的現(xiàn)象突出，一定程度上反映了我國在耕地保護政策體系方面有待進一步完善，有待創(chuàng)新開發(fā)更高效率的耕地保護工具。縱然我國已經貫徹落實最嚴格的耕地保護制度，不斷創(chuàng)新耕地保護措施，但耕地保護的效果和效益仍然不高。缺乏能充分發(fā)揮農戶耕地保護主體作用、積極調動農戶耕地保護積極性的耕地保護工具，創(chuàng)新性的市場化耕地保護機制仍有待建立。

（二）耕地地力保護補貼政策所發(fā)揮的耕地保護效果有限

耕地地力保護補貼是由原良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼等三項補貼改革轉變而來的，是當前針對耕地保護的主要財政補貼項目，但其在自身屬性及運行過程中所發(fā)揮的耕地保護效果不佳。耕地地力保護補貼的政策目的是保障國家糧食安全，補貼資金直接與耕地地力保護掛鉤，所有承包了耕地的農戶，只要保護好耕地質量都可以享受補貼。但在實際執(zhí)行過程中，耕地地力保護補貼缺乏長期、動態(tài)的地力指標跟蹤、監(jiān)測機制，農戶仍然認為耕地地力保護補貼是對農戶開展糧食生產的一項特別補助，與原來的糧食直補沒有實際差異，對耕地保護所發(fā)揮的作用相對較弱（陳美球和劉桃菊，2020）[11]。在對農戶耕地保護的激勵方面，耕地地力保護補貼以資金的形式直接發(fā)放補貼，且補貼額度有限，缺乏耕地保護激勵機制，約束作用不強，對農戶的激勵效果較差（彭炎輝，2017）[12]。

（三）耕地地力指數(shù)保險是實現(xiàn)耕地保護的市場化可選方案

耕地地力指數(shù)保險是以耕地的地力指標為保險標的，根據(jù)耕地土壤質量指標的改善情況為依據(jù)進行賠付的一種正向保險方案。耕地地力指數(shù)保險相關聯(lián)的相關主體主要包括保險公司、政府、農戶和檢測機構等，其運行機制如圖1 所示。在地力指數(shù)保險運行過程中，農戶或相關農業(yè)經營主體是開展耕地保護的實施主體，保險公司是實現(xiàn)市場化耕地保護的保險供給方，政府是開展土地管理、保險業(yè)務監(jiān)管和財政支持的耕地保護責任主體，而第三方檢測機構則是開展耕地地力檢測、提供耕地保護相關技術服務的協(xié)同合作方。

圖1 耕地地力指數(shù)保險運行機制圖

耕地地力指數(shù)保險具備典型的正向激勵和市場化特征。耕地地力指數(shù)保險理賠時，保險公司通過監(jiān)測承保區(qū)域內耕地的有機質含量、PH 值等指標的變化來判斷耕地地力是否發(fā)生了有利于耕地地力改善的指標變化，并根據(jù)變化的幅度確定是否觸發(fā)保險理賠及賠付的額度，是創(chuàng)新性的正向激勵性保險機制，與常規(guī)農業(yè)保險的災害補償機制存在明顯差異。在保險的投保期，保險公司通過對耕地地力指數(shù)保險推廣、宣傳等展業(yè)活動，幫助農戶了解耕地保護的重要性和收益性，運用正向的預期保險收益的激勵作用吸引農戶投保。在保險期限內，農戶基于預期的保險收益和土地收益積極開展耕地地力保護活動，政府財政可為耕地地力指數(shù)保險提供保費補貼及相關的配套財政支持，保險公司則聯(lián)合第三方耕地地力檢測機構，定期和不定期地對土壤地力進行檢測。在整個耕地地力指數(shù)保險運行過程中，耕地保護的相關主體通過市場機制連接，具備明顯的市場化特征。

在正向激勵和市場化協(xié)同作用的保險機制下，農戶對耕地的保護越好，耕地質量提升幅度就越高，農戶所獲得的保險賠償就會越多。耕地地力指數(shù)保險，一方面可較好地激發(fā)農戶保護耕地的主動性和積極性，另一方面可推進以耕地保護為主要目標的綠色保險發(fā)展，形成“農戶耕地地力保護—耕地質量提升—農業(yè)產出與保險賠付收益提高—耕地持續(xù)保護與綠色可持續(xù)發(fā)展”的良性循環(huán)。在耕地地力指數(shù)保險的市場化運行過程中，政府不需要對廣大的農民群體進行過多的干預，就可以實現(xiàn)農戶自主的耕地保護，可以大大節(jié)省政府為嚴格實施耕地保護相關政策法規(guī)的交易成本，提高了耕地保護政策的實施效率和效益，是實現(xiàn)耕地保護的市場化可選方案。

（四）耕地地力指數(shù)保險對耕地保護的賦能作用

可較好地激發(fā)農戶耕地保護的積極性，促進農戶更好地保護耕地。耕地地力指數(shù)保險可運用市場化與正向預期收益的機制激勵農戶保護耕地的熱情，促使農戶或相關農業(yè)經營主體主動保護耕地，夯實我國耕地保護政策的持續(xù)有效性。農戶是使用耕地的主體，也是落實耕地保護政策、開展耕地保護的執(zhí)行主體，農戶的耕地保護效益直接影響著農戶開展耕地保護的積極性以及耕地保護政策的實施效果。而耕地保護具有典型的社會性與外部性特征，農戶開展耕地保護的社會生態(tài)價值卻無法在農產品市場價值中體現(xiàn)（李河和趙連杰，2019）[13]，這直接導致農戶的投入與回報不成比例。而在耕地地力指數(shù)保險中，由于保費成本和預期的保險收益的存在，投保農戶會因為有資金投入收益而盡心維護耕地質量，并且期望通過保險賠付來彌補或收回耕地保護的投入成本，且保險賠付額度與耕地地力改善幅度緊密掛鉤，可不斷激勵農戶持續(xù)提高耕地地力，強化激勵效果。

有助于提高財政資金使用效率，實現(xiàn)更高質量的市場化耕地保護。耕地地力指數(shù)保險在制度規(guī)則及實際執(zhí)行過程中相較于耕地地力保護補貼有諸多優(yōu)勢，可成為有效的耕地地力保護補貼市場化替代方案。相較于耕地地力保護補貼，耕地地力指數(shù)保險不僅在市場化機制方面能更好激勵農戶進行耕地保護，且在財政資金使用方面更有效率。耕地地力指數(shù)保險是圍繞耕地保護、農業(yè)碳減排和綠色可持續(xù)發(fā)展為政策目標的綠色保險類型，保費補貼是符合世貿組織規(guī)則的綠箱政策工具（徐亮等，2022）[14]。政府財政資金通過保險機制激勵農戶實施耕地保護，可發(fā)揮杠桿作用，進一步放大財政資金的耕地保護成效，提升財政補貼資金的使用效率。以上海市、廣東省、浙江省為例，耕地地力指數(shù)保險的保費一般為80 元/畝，保額為480 元/畝，若政府補貼80%保費則補貼額度為64元/畝，而耕地地力保護補貼一般為100—200元/畝不等，各地地力補貼標準存在一定差異（見表1）。可見，地力保護補貼遠高于地力保險補貼，且地力補貼無法實現(xiàn)保險保額所發(fā)揮的耕地保護力度，耕地地力指數(shù)保險在創(chuàng)新了耕地保護方式的同時，也提高了財政資金的使用效率。

表1 試點省份耕地地力保護補貼與地力保險保費補貼標準對比（2021年）

三、我國耕地地力指數(shù)保險的試點實踐過程與成效經驗

（一）我國耕地地力指數(shù)保險試點與實踐的基本歷程

耕地地力指數(shù)保險的產生是實施“藏糧于地”戰(zhàn)略的具體實踐，是不斷強化耕地保護的創(chuàng)新探索。2015 年5 月，習近平總書記對耕地保護工作做出重要指示，強調耕地是我國最為寶貴的資源，要實行最嚴格的耕地保護制度，要像保護大熊貓一樣保護耕地。2017年1月，《中共中央國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》發(fā)布，進一步提出了一系列嚴格的耕地保護舉措。雖然耕地保護取得了一定成效，但耕地保護仍然缺乏健全的激勵與約束機制，對發(fā)揮農戶的耕地保護主體地位不強，對耕地質量實際提升與否的量化監(jiān)測不足。為探索更為有效的耕地保護市場化工具，服務耕地保護并創(chuàng)新農業(yè)保險產品，2018年3月，上海安信農業(yè)保險公司探索出了以保險形式激勵農戶保護耕地的模式，開發(fā)了全國首個耕地地力指數(shù)保險，并成功在上海松江區(qū)泖港鎮(zhèn)胡光村啟動，耕地地力指數(shù)保險應運而生。2018—2022 年，我國先后在上海市、廣東省、河南省、浙江省、四川省等五個省市的9 個地區(qū)開展了局部區(qū)域的耕地地力指數(shù)保險試點，累計承保耕地將近22 萬畝。耕地地力指數(shù)保險的產生發(fā)展過程和試點情況具體如圖2和表2所示。

表2 耕地地力指數(shù)保險的試點基本情況

圖2 耕地地力指數(shù)保險發(fā)展歷程

（二）我國開展耕地地力指數(shù)保險試點的基本方案

耕地地力指數(shù)保險因投保的耕地存在差異，農業(yè)生產情況與土地條件也不同，各地區(qū)開展耕地地力指數(shù)保險的試點保險方案也存在一定差異。本文以上海市松江區(qū)、廣東省大埔縣、河南省永城市、浙江省桐鄉(xiāng)市的試點方案為例，分析比較我國開展耕地地力指數(shù)保險的基本保險方案，如表3所示。

表3 各試點地區(qū)耕地地力指數(shù)保險的基本保險方案比較

有機質含量檢測指標與保險期限。有機質含量是評價耕地肥力和質量的重要指標（于文睿南等，2021）[15]，與耕地地力成正比關系。四個試點地區(qū)均用有機質含量作為耕地地力檢測指標，其中河南省永城市、浙江省桐鄉(xiāng)市兩個試點地區(qū)將有機質含量設為耕地地力指數(shù)保險的土壤質量檢測唯一指標，上海市松江區(qū)和廣東省大埔縣在此基礎上還分別增加了耕層厚度和PH值指標。保險期限方面，上海市松江區(qū)、廣東省大埔縣、浙江省桐鄉(xiāng)市試點的保險期間均為一年，河南省永城市試點的具體保險期限以作物生長周期為標準，投保耕地種植作物收獲完成后到下一個自然年結束時間為其保險期限，且最長不超過一年。

保險金額與投保人。在保險金額方面，各試點地區(qū)存在較大差異。如在廣東省大埔縣的試點中，未在保險條款中對保險金額進行硬性規(guī)定，而上海市松江區(qū)將有機質含量與耕層厚度兩個指標的保險金額分別設為480 元/畝和320 元/畝，浙江省桐鄉(xiāng)市的保險金額則為480 元/畝，河南省永城市保險金額最高，為2400元/畝。四個試點地區(qū)的保險保額從最低到最高相差數(shù)倍，各試點地區(qū)在保險金額設置上存在較大差異。在投保人要求上，四個試點地區(qū)的投保人主要是新型農業(yè)經營主體，其中，河南省永城市除了新型農業(yè)經營主體外，還將一般農戶納入了投保人范圍。

保險責任及賠償處理。四個試點地區(qū)在總體賠付方式上均表現(xiàn)為地力指標出現(xiàn)不同程度提升則賠付，但在賠償比例及賠付細則上各有差別，如表4 和表5所示。

表4 相關試點地區(qū)耕地地力提升與賠償比例

表5 廣東省大埔縣耕地地力提升與賠償比例

四個試點地區(qū)均根據(jù)耕地地力指標提升比例設置了多等級的賠付標準。上海市松江區(qū)與浙江省桐鄉(xiāng)市兩個試點地區(qū)所采用的賠付評定體系較為相似，僅在地力提升等級上略有不同，但浙江省桐鄉(xiāng)市的賠付條件略低于上海市松江區(qū)。廣東省大埔縣是根據(jù)耕地地力提升的投入成本進行賠付，其賠償標準較上海市松江區(qū)和浙江省桐鄉(xiāng)市的賠付比例存在較大差異，而河南省永城市試點的耕地地力指數(shù)保險賠償則直接設置為對應等級的賠付金額。單從保險方案的賠付條件和賠付額度來看，相同的賠付條件下在各試點地區(qū)所獲得的保險賠付額度存在較大差異。

（三）耕地地力指數(shù)保險的試點成效與經驗：以上海為例

因耕地地力指數(shù)保險在全國各試點地區(qū)的試點時長均較短，有些地區(qū)只是在局部地區(qū)開展了一年時間或不到一年時間的試點，難以充分具體地分析耕地地力指數(shù)保險的實際成效。而上海是全國第一個開展耕地地力指數(shù)保險試點的地區(qū)，也是持續(xù)時間最長且仍在持續(xù)開展的地區(qū)。

因此，本文以上海為例，簡要分析耕地地力指數(shù)保險的試點成效與經驗。

1.耕地地力指數(shù)保險發(fā)揮了良好的耕地保護與地力提升成效

上海市松江區(qū)是全國第一個開展耕地地力指數(shù)保險的試點地區(qū)，2018—2021 年完成了第一階段連續(xù)3 年的保險承保，共計504 戶家庭農場主參與投保，年投保耕地約8 萬畝。根據(jù)上海市松江區(qū)農委的相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)，試點以來，上海市松江區(qū)在試點區(qū)域內構建了94 個耕地地力監(jiān)測點，改造了13.5 萬畝的高標準糧田，耕地有機質含量的提升幅度普遍維持在5%左右的水平。

從發(fā)揮農戶的耕地保護積極性來看，農民耕地保養(yǎng)意識逐漸增強，增施有機肥、種植綠肥、秸稈還田和深耕曬垡等耕地保護措施運用普遍增加，耕地地力指數(shù)保險有力提高了農戶保護耕地的責任心和積極性①農業(yè)農村部耕地質量監(jiān)測保護中心：《上海推出國內首份耕地質量保護險激活農民“藏糧于地”養(yǎng)地激情》，http://www.gdzl.agri.cn/gzjl/201804/t20180419_324233.htm。。

從保險賠付與保險公司收益情況來看，截至2021 年，上海市松江區(qū)所有投保的家庭農場主均獲得了第一階段的保險賠償，賠款總額達1045.6萬元，賠付率約為68%，農戶從耕地地力指數(shù)保險上獲得的整體理賠補償較好②松江報：《藏糧于地有方、藏糧于技得力》，http://shsjb.com/Article/index/aid/5503554.html。。從持續(xù)開展耕地地力指數(shù)保險的上海市來看，農戶積極開展了耕地保護舉措，獲得了良好的保險理賠收益，耕地地力得到保護和有效提升，保險公司也未出現(xiàn)超額賠付，耕地地力指數(shù)保險可實現(xiàn)持續(xù)穩(wěn)健經營。

2.5 年周期連續(xù)性投保的上海地力保險模式

為保證投保農戶擁有足夠的時間提升耕地地力，鼓勵農業(yè)經營主體持續(xù)地提升耕地地力，上海市松江區(qū)設計出了5年周期連續(xù)性投保方案，如圖3所示。上海市松江區(qū)按照5 年一周期連續(xù)投保耕地地力指數(shù)保險，在周期內分為兩個階段并分別進行兩次賠付、三次耕地地力檢測，周期內不中斷投保的保險試點方案。5 年投保周期的第一階段為投保的前三年，階段內分別在投保時和第三年階段結束時進行兩次地力檢測，保險公司在第一階段結束后開展第一次賠付。第二階段為5 年投保周期的后兩年，檢測指標在第一階段土壤有機質含量的基礎上增加耕層厚度指標，保險金額在有機質保額480 元/畝的基礎上增加厚度指標320 元/畝，即保險金額提高至800 元/畝，保險公司在第二階段結束后進行第三次地力檢測和第二次保險賠付。

圖3 上海市松江區(qū)試點耕地地力指數(shù)保險的周期連續(xù)投保模式

耕地地力提升是長期緩慢的過程，5 年周期性連續(xù)投保、兩階段檢測理賠，既能保證農戶長期耕地地力保護投入后獲得較高的保險理賠收益，又能提升保險公司運營地力指數(shù)保險的穩(wěn)健性。

3.耕地地力指數(shù)保險相關主體多方參與相互協(xié)作

耕地地力指數(shù)保險的實施，不僅涉及保險公司與農戶直接的投保與承保關系，還涉及耕地地力檢測與修復、政府相關部門等多個相關主體，是多主體相互協(xié)作的過程。在上海開展耕地地力指數(shù)保險的實施過程中，首先由政府相關部門與投保農戶共同向相關農業(yè)保險公司繳納保費投保耕地地力指數(shù)保險。為充分調動農戶參保、保險公司承保的積極性，提高參保率，上海市建立了由多級政府財政補貼保費的政策性保費分擔機制，上海市財政、松江區(qū)財政與投保農戶以4∶4∶2 的比例共同分擔保費（雷曜等，2020）[10]。承保后，保險公司聘請第三方耕地地力檢測機構對承保耕地進行相關地力檢測評價并幫助農戶提升地力，保險期間結束后第三方檢測公司對承保耕地進行復檢。在理賠階段，保險公司根據(jù)地力提升幅度在政府和農戶的共同監(jiān)督下提供相應的理賠服務。除了常規(guī)的投保理賠外，政府部門或保險公司還會聘請耕地保護專家或相關技術服務主體，為農戶提供相應的耕地保護技能培訓以及裝備設施服務，進一步提升農戶的農業(yè)生產水平和耕地保護能力。

四、耕地地力指數(shù)保險持續(xù)推進的制約因素

（一）保險產品設計不充分，存在道德風險誘發(fā)可能性

從已經試點的耕地地力指數(shù)保險產品設計來看，存在參與主體范圍不充分、保險期限較短、保險金額相對較低等問題。

第一，參與主體范圍不充分。試點地區(qū)的地力保險主要投保對象多設定為家庭農場、農民專業(yè)合作社等新型農業(yè)經營主體，但存在大多數(shù)小農戶未包括在內的局限性。

第二，多數(shù)試點地區(qū)的保險期限較短，未能較好反映耕地質量提升特性。耕地地力指數(shù)保險投保期限多數(shù)僅為1 年，但耕地地力的提升是一個緩慢發(fā)展的過程，耕地地力指數(shù)保險也需多年的累積才會出現(xiàn)比較可觀的保險賠付。如在上海松江區(qū)的試點過程中，經過3 年的階段周期，大部分投保農戶才可獲得360 元/畝的賠付，而在其他只有1 年保險期限的試點地區(qū)，保險期間結束后投保農戶所獲理賠額度較低。

第三，保險金額相對較低，保險賠付額度不高。以浙江省桐鄉(xiāng)市、上海市松江區(qū)、河南省永城市為例，實現(xiàn)5%的地力提升所獲得的賠付，在浙江省是216 元，上海市是120 元，河南省是60 元。部分試點地區(qū)農戶開展耕地地力保護后所獲得的賠付難以覆蓋土地的地力提升投入成本，而要實現(xiàn)更高的賠付比例，農戶難以在短期內實現(xiàn)。

耕地地力指數(shù)保險仍在全國各地開展試點和探索，試點保險方案也在不斷完善中，但從當前試點的保險方案來看，無論是投保人還是保險人，均可能出現(xiàn)道德風險行為。在投保前，農戶可能會采用更加粗放的方式經營耕地，使用更多化肥農藥降低耕地質量，從而降低耕地地力檢測指標初始數(shù)據(jù)。在保險期間結束的地力復檢過程中，保險公司為控制賠付水平，可能會聯(lián)合第三方檢測公司使用更苛刻的檢測手段壓低最終地力檢測數(shù)值。在保險期限內，投保主體可能會采取不道德手段令耕地質量保持不變或微弱上升，違背保險產品設計目標。部分兼業(yè)或外出務工農戶可能撂荒耕地（周旭海等，2022）[16]，撂荒的耕地可能因“休耕”出現(xiàn)耕地地力提升并獲取地力保險賠付，違背保險產品提升耕地質量、促進國家糧食生產、保障國家糧食安全的目標。

（二）保費補貼機制未建立，政府財政支持不足

耕地地力指數(shù)保險如常規(guī)的農業(yè)保險一樣，具備政策性特征，其運轉需要政策性的保費補貼支持。我國耕地地力指數(shù)保險尚處于起步探索階段，從各地的試點情況來看，耕地地力指數(shù)保險保費水平約為80 元/畝，按普遍執(zhí)行的80%保費補貼比例標準，政府補貼額度為64 元/畝。而從試點地區(qū)財政補貼的分擔情況來看，耕地地力指數(shù)保險當前屬于地方性農業(yè)保險險種或金融支農創(chuàng)新試點品種，尚未建立由中央財政和省級財政補貼的保費補貼機制，保費補貼資金更多地由地市級政府財政或相關農業(yè)支持項目資金承擔。而地市一級政府往往因經濟發(fā)展水平的差異，大多存在明顯的財力不足問題，尤其是中西部地區(qū)的地市級政府財政支持能力更弱（甘偉銘和陳新建，2021）[17]。如廣東省大埔縣的地力指數(shù)保險試點所需財政資金主要來自農業(yè)農村部金融支農創(chuàng)新試點項目，受項目實施期限和地方財政補貼機制未建立的影響，其試點運行也僅堅持了1 年；而上海市松江區(qū)因保費補貼由上海市財政、松江區(qū)財政兩級均擔，建立了良好的保費補貼分擔機制，故保持了地力保險的持續(xù)運行，充分反映了健全保費補貼機制的重要性。此外，從保險公司運營的角度，保險公司在開展耕地地力指數(shù)保險業(yè)務時不僅需承擔常規(guī)的運營費用，還需支付第三方檢測機構、修復機構所需的相關土壤檢測費用，運營的效益也不高。因而，可持續(xù)的財政支持資金是耕地地力指數(shù)保險可持續(xù)發(fā)展的重要保障，財政支持不足或者過度依賴基層地方政府的財政補貼，可能將導致地力保險難以持續(xù)運營的風險。

（三）農戶對新型的耕地地力保險產品了解度不足

農戶對耕地地力指數(shù)保險的認識理解程度仍然有限，總體觀望態(tài)度明顯。一般而言，對于一種新型的農業(yè)保險產品，農戶從認知到接受再到參保需要3—5 年的時間（徐雪高等，2017）[18]。而耕地地力指數(shù)保險最早出現(xiàn)于2018 年，到2022 年僅有4 年的運行時間，尚處于起步探索階段。耕地地力指數(shù)保險的輻射范圍均不大、涉及的農戶不多、投保的農戶主體與投保的耕地面積占比較小，相關保險內容、地力保護等方面的宣傳不到位、不具體是耕地地力指數(shù)保險面臨的主要問題，加上農戶保險意識淡薄的客觀現(xiàn)實（劉從敏和張祖榮，2021）[19]，大多數(shù)農戶對保險的運行機制、理賠過程、地力保護等缺乏充分的認知。同時，耕地地力指數(shù)保險期限短、投保農戶理賠額度低、投保主體范疇小等也進一步限制了耕地地力指數(shù)保險的鋪開。因此，基于各方面的主客觀原因，農戶對耕地地力指數(shù)保險還處于逐漸認知的過程中，對保險的了解程度還有待積累。加上政府在相關政策制度、配套設施、技術創(chuàng)新等方面缺乏配套支持，耕地地力指數(shù)保險仍處于探索階段，耕地地力指數(shù)保險與傳統(tǒng)農險的協(xié)調不足，農戶的觀望態(tài)度明顯。

五、進一步促進耕地地力指數(shù)保險發(fā)展的對策建議

（一）完善保險產品設計，提升產品實施的科學性

保險產品的合理與嚴謹是其能否發(fā)展良好的重要因素，在進行產品改進時應遵循市場原則，滿足農戶耕地保護的實際情況與需求，進一步完善保險產品設計。

第一，擴大投保主體范圍，提高耕地地力指數(shù)保險包容性。應減少設置排除不同類型農戶參保的限制條件（張林和溫濤，2019）[20]，積極鼓勵不同層次的農業(yè)經營主體和小農戶參保，擴大耕地地力指數(shù)保險的覆蓋面。

第二，設置與耕地質量提升速度相匹配的保險期限。耕地地力的改善與提升需要長期的積累和投入，應根據(jù)耕地的實際情況適當延長或調整地力保險期限，保證農戶有充足時間提升耕地質量。

第三，科學厘定保險費率，適度提高保險金額。在進一步推廣耕地地力指數(shù)保險的過程中，須進一步調整完善保險賠付設計，科學測算不同地區(qū)耕地地力保護與提升的成本，合理設置地力提升幅度區(qū)間與賠付比例，因地制宜地適度提高耕地地力指數(shù)保險的保額，強化耕地地力指數(shù)保險的非營利性和公益性屬性。

第四，改進保險方案，規(guī)避道德風險。對保險方案中所涉及的重要的、易混淆的、具備一定專業(yè)性的字、詞、句進行必要充分的補充解釋，避免信息不對稱問題。對于保險條款中的責任免除部分，保險公司應進行細化，制定規(guī)避機制及免責條件，防范可能發(fā)生的道德風險。

（二）優(yōu)化保費補貼機制，多方籌措財政補貼資金

受限于地方政府的財政水平，耕地地力指數(shù)保險的保費補貼財政資金存在明顯缺口，而耕地地力指數(shù)保險發(fā)揮著耕地保護的重要作用，具備典型的政策性特征和公共物品屬性，需多方籌措相關財政資金緩解保費補貼的困難，確保耕地地力指數(shù)保險的持續(xù)經營。

首先，積極申請將耕地地力指數(shù)保險納入政策性農業(yè)保險或地方特色農業(yè)保險范圍，并逐步納入中央補貼險種的范疇，保障耕地地力指數(shù)保險保費補貼的可持續(xù)性。

其次，調整保費補貼的分擔結構，減少縣一級政府的保費補貼財政分擔比例。耕地地力指數(shù)保險涉及全部耕地，覆蓋范圍廣，受眾群體多，縣一級地方政府難以承擔支持耕地地力指數(shù)保險過高的保費補貼。

再次，多方籌措各方資金支持耕地地力指數(shù)保險發(fā)展。積極爭取國家支農資金、耕地保護補貼資金、鄉(xiāng)村振興領域的相關扶持資金等各級政府財政資金解決地力保險保費補貼不足的問題。

（三）提升保險科技運用，推動保險產品服務創(chuàng)新

保險科技是降低農業(yè)保險市場交易成本、提高保險經營效率的重要手段（許夢博和陳楠楠，2021）[21]。注重保險科技在耕地地力指數(shù)保險中的運用，利用3S 技術、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網、人工智能、精準檢測技術等科技助力耕地地力指數(shù)保險的服務創(chuàng)新（唐金成和李笑晨，2020）[22]。在耕地地力指標檢測方面，可利用3S 技術、大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網在承保、核保、理賠等環(huán)節(jié)對投保耕地進行圖像收集與保險指標檢測，實時跟進并公布耕地地力的變化數(shù)據(jù)，解決耕地地力指標變化過程中的信息不對稱問題，實現(xiàn)降本增效。在客戶信息核對方面，保險公司可運用保險科技依托國家相關大數(shù)據(jù)建立保險客戶信息庫，對農戶的投保基本信息進行統(tǒng)一獲取，提升投保農戶信息審核、簽發(fā)保單的效率和準確性，減少逆向選擇和道德風險問題。在客戶服務方面，積極完善耕地地力指數(shù)保險的各種制度建設與服務體系，如依據(jù)人工智能、互聯(lián)網等技術設計保險電子顧問，為農戶在保險咨詢、地力提升技術與裝備等方面提供專業(yè)性的智能化咨詢服務。

（四）加強保險產品宣傳，提升農戶產品認知程度

加強產品宣傳，提高農戶對地力保險的了解與認知程度，強化農戶的耕地保護意識與保險意識，進而激發(fā)農戶保護耕地、提升地力的積極性和主動性。耕地地力指數(shù)保險是新的創(chuàng)新型農業(yè)保險險種，且與常規(guī)農業(yè)保險賠付機制相反，農戶對這種全新的農業(yè)保險產品需要一個認知的過程。應加強對廣大農民群眾的耕地地力保護與地力保險的宣傳力度，拓寬宣傳渠道，努力提高農戶的地力保護意識和參保意識。廣泛利用電視、廣播、報紙等傳統(tǒng)媒體，以新媒體傳播渠道，全方位、多層次地解讀耕地地力保護政策法規(guī)，宣傳耕地地力指數(shù)保險，提高農戶對耕地地力指數(shù)保險的了解認知度。充分發(fā)揮農業(yè)保險公司基層網點員工、政府基層干部等的力量，開展耕地地力保護相關的政策宣傳；組織各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街、區(qū)）農業(yè)科技人員、保險公司展業(yè)人員開展地力保護與保險知識的相關培訓，耐心解答農戶相關疑問，消除農戶疑慮，增加農戶對地力保險的接受度，提高耕地地力指數(shù)保險的農戶認可度。

（五）完善地力保險頂層設計，提升持續(xù)運行能力

耕地地力指數(shù)保險是開展耕地保護的創(chuàng)新性農業(yè)保險產品，其發(fā)展時間較短，相關政策與配套措施滯后于傳統(tǒng)農業(yè)保險發(fā)展，缺乏完善的耕地地力保險頂層設計。因此，一方面，應完善耕地地力指數(shù)保險的相關政策法規(guī)，補齊地力保險相關制度短板。規(guī)范耕地地力指數(shù)保險的經營主體、承保對象、投保范圍等要素（謝玲紅等，2022）[23]，建立健全地力保險的監(jiān)督管理體系與耕地保護懲罰機制。另一方面，建立健全多層次的風險分擔機制，保證耕地地力指數(shù)保險穩(wěn)健持續(xù)經營。建立并完善地力保險的風險準備金制度，在保險公司外部，建立由政府牽頭、保險公司參與、多方共同出資設立的耕地地力指數(shù)保險風險基金。在保險公司內部，根據(jù)一定的保費留存比例建立耕地地力指數(shù)保險專項風險準備金。將耕地地力指數(shù)保險納入農業(yè)再保險體系，鼓勵保險公司利用再保險工具轉移地力保險經營風險，提升保險公司持續(xù)運行地力保險的能力。