“一核多元”治理模式下農村垃圾分類的互動邏輯和困境
——以S市D鎮Y村為例

王 藝，朱家宏，鄭紅玉

（蘇州大學政治與公共管理學院，江蘇 蘇州 215123）

隨著中國經濟發展水平的不斷提升，消費需求日益增加，垃圾產量也逐漸增多，2006~2020年間全國縣城生活垃圾清運量保持較高水平。2016年，習近平總書記就提出了垃圾分類制度的重要性。2022年李克強總理在全國兩會中提到“加強固體廢棄物和新污染物治理，推行垃圾分類減量化、資源化”。立足“十四五”規劃實施的第二年，以經濟發展為前提，深入優化生態治理，貫徹垃圾分類刻不容緩。

垃圾分類過程中，社會網絡的構建起到了關鍵作用。由于城市化發展的加快，人口流動性增加，熟人社會逐漸向半熟人社會轉變。目前農村社會網絡正在重構，較為典型的是“一核多元”模式。中國共產黨擁有廣大的社會資本和聯結關系，對網絡中的資源分配、資源流動具有主導權，是整張網絡的“中心”與“核心”。黨組織通過構建網格化治理，重新構建村莊網絡關系，從而推進政策的更好實施。在垃圾分類實施過程中“一核”主要是村書記、村黨員干部和黨員；而多元主體主要涉及村干部、村民小組長、村民、保潔人員、志愿者和第三方服務平臺等等。

目前以黨組織為核心分析垃圾分類政策執行時內部的互動邏輯的研究較少，本文以2020年榮獲S市“農村人居環境整治示范村”的D鎮Y村為例，其現有農戶1135戶，人口3673人，基層組織由26個生產小組，全村共產黨員102名，兩委成員10名，副職干部4名構成。其通過“一核多元”模式完成16個“三定一督”小區，覆蓋人口12000人，日處理2t，沿街飯店和各類食堂每日處理8t，效果顯著具有一定研究價值。

1 文獻回顧和理論基礎

1.1 文獻回顧

縱覽相關文獻，對垃圾分類效果影響因素的研究主要是從宏觀、中觀和微觀三個方面進行，研究對象主要分為城市垃圾分類和農村垃圾分類。

宏觀方面，現有文獻主要提及了政策的可實施性、垃圾分類的法治化、財政支持、政府考核、社會經濟水平、宣傳教育政策、經濟激勵政策等影響因素。“宣傳教育政策”對于居民的垃圾分類行為具有正向顯著影響，同時，“經濟激勵政策”對居民的垃圾分類水平的正向影響更強，兩者結合能更加優化垃圾分類水平。

中觀層面，表現為政府或基層治理主體與微觀主體間的社會互動。其主要影響因素有社會資本、多元治理和關鍵群體等等。垃圾分類政策實施過程中社區骨干利用其私人關系網絡組建的“關鍵群體”的動員作用，即以群體帶動政策的實施，從而使垃圾分類政策在非強制狀態下獲得社會群體認可。同時農村組織單元的新理念——婦女群體，通過其良好的社會關系、“黨員聯系戶制度”和村集體經濟的支持下，有效助力了垃圾分類機制的完善。

微觀層面，主要考察的是居民個體的影響因素，包括感知價值、知覺行為控制、主觀規范、政策有效性感知、非正式回收系統有效性感知以及人口屬性。不同道德認同感的居民被宣傳教育影響到的自豪程度不同，即道德認同越高，踐行垃圾分類的自豪感的中介效應越強。

1.2 理論基礎

“一核多元”與“元治理”理論相契合。“元治理”這一概念最早是1997 年由英國著名政治理論家杰索普提出，意為“治理的治理”，即治理條件的組織，以及涉及市場、層級、網絡的明智混合以得出可能的最好結果。簡單來說“元治理”就是明確政府、市場和公民等主體在社會治理方面的角色定位，充分整合多方主體的資源，從而達到高效治理的新的治理機制。同時“元治理”理論強調國家在治理中擔當的關鍵角色和發揮的重要作用。但是這并不代表國家包攬全部的事務，而僅僅是作為利益的平衡樞紐、政策的監督者，化解國家、市場、公民等多方主體的沖突，從而形成良好的社會治理機制。

“一核多元”是“元治理”理論的實際運用產生的模式。“一核多元”強調上級黨組織的指導與支持，村莊黨組織的動員、協調與統籌，并且融合村莊內其他主體的資源，達到村莊共治的效果。垃圾分類政策的推行，需要村莊黨組織的動員，村莊內部多個主體之間的協調才能更加高效地推行下去。

2 “一核多元”治理模式下的互動邏輯

2.1 “一核”：黨組織縱向領導網格治理

健全政策執行網絡體系，有效落實層層一把手的責任制度。D鎮運用“網格化治理”模式，成立人居環境整治工作小組，以村書記為“清潔指揮長”、六個支部負責部署和協調、12個兩委成員分別負責12個自然村、26個村民小組，共同建立人居環境整治“包干責任制”具體落實最基層環境治理，層層把控，落實網格責任。26個村民小組中都有黨員且實行黨員包租到戶制度。同時以黨建為引領協同“263”、“331”、“河長制”等部門，共同推進垃圾分類的有效實施。

2.2 “多元”：多元主體橫向協調推進

Y村形成了包括黨員、村干部、村民小組長、村民、志愿者、保潔員、垃圾處理機構等多個主體關系網。而黨組織成員又基本貫穿于各個主體之中，動員多方力量，構建多主體之間的信任，從而促進垃圾分類的進行。

村干部靈活擔任雙重角色

作為政府“代理人”村干部需要執行上級政府下達的命令并提升自身的績效。垃圾分類的實施效果是村干部績效考核的硬性指標，D鎮將環境整治和垃圾分類工作納入村級績效考核，考核內容包括市區考核排名、整改率，獎優治劣等。作為政府的“代理人”和“理性人”，村干部會盡可能地做出色的成績，提升自身的聲望和榮譽，從而為能在晉升“競標賽”中獲勝奠定基礎，而垃圾分類的重要性與日俱增，因此也讓村干部投入較多時間與精力。

但作為村莊“當家人”的村干部同時也要了解和維護村民的利益，根據村莊的具體情況調整政策。村民的利益也是村干部需要考慮的范疇，只有村民的利益得到考慮，才能推進垃圾分類的有效實施，村干部的績效才能有所顯現。由于垃圾分類的益處不能在短時間內體現，因此Y村村干部基于“熟人社會”關系的理念，在評選“美麗庭院”的基礎上，倡導村民開展“門前三包”，促進村民之間彼此監督，重構農村的熟人社會關系，實現農戶垃圾分類從“個人行為”到“集體行為”的轉變。

許多村民小組長都是黨員，他們與村民相互熟悉，有著統一的身份認同感，因此也成為構建村民與村干部聯系橋梁的關鍵群體。村民小組長會根據上級安排，定期到村民家中去進行宣傳并通過建立微信群等對相關要求進行通告，通過互聯網有效地動員留在村中的年輕人，并進一步動員老人。由于相互熟知，彼此間構建了一定的信任，因此村民的抵觸心理較少，大部分會盡力配合，垃圾分類的信息傳遞和反饋就更有效。

Y村領導班子把村干部、村民小組長和村民組織起來，將垃圾分類行為納入到鄉村關系網中。通過黨員包租到戶、村干部片區負責等，以親緣、血緣、業緣等關系來組織黨員或者村民小組長與群眾間的社會網絡，加深了對彼此的理解和熟悉程度。通過這一群“關鍵群體”更容易通過宣傳破除傳統觀念，更好引導村民主動進行垃圾分類。

首先，村民對垃圾分類的態度會影響政策的具體執行。起初四種類型的分類并沒有獲得很好的反響，村民普遍覺得較麻煩，不能夠很快適應。因此部分村民探究出先進行干濕垃圾的分類，即廚余垃圾和其他垃圾的分類，這簡化了原有的分類，讓村民分類有一定的過渡期，垃圾分類的實施效果比原先更好。

其次，村民也監督垃圾分類的運輸過程。村民在進行垃圾分類后，常常會關注到分類垃圾的運輸，起初分類的垃圾被混裝，使得前期的分類流于形式，大大降低了村民分類的積極性，因此部分村民也向村民小組長和志愿者等進行反饋，一定程度上改善了原有的運輸形式。

保潔員和志愿者是垃圾分類監督的一線人員，黨員和村干部對其進行宣傳和培訓，利用獎懲機制，激發其監督動力，從而讓村民能夠在分類第一時間受到正確引導。通過同村的保潔員和志愿者的監督，可以讓村民考慮到“面子”問題，因此更能夠主動地進行分類。一些村莊內的保潔員和志愿者還可以利用分出來的廢紙和盒子去換得一定的物質收益，因此更激發了其積極性。但是由于垃圾分類的操作增加了保潔員和志愿者的工作負擔，而他們又直接面對村民，因此在村民分類不到位的時候沖突和矛盾也較容易生成。

3 垃圾分類過程中面臨的困境

3.1 知識懸浮困境

知識懸浮是指在基層治理中，具體措施與農村傳統習俗、生活方式、價值觀念等民間知識之間的錯配現象[13]，在本案例中主要表現為新價值觀念與舊生活方式沖突。垃圾分類要求的是村容村貌的干凈整潔，資源節約利用，是單向度的價值追求。但由于村莊年輕人口外流，常住人口以老人和孩子為主，幾千年來并未有過垃圾分類的政策實施，傳統觀念和生活方式根深蒂固，許多老年人也覺得很麻煩。垃圾分類政策下達后，其并未和鄉村的實際生活方式和價值觀念相融合，也沒有考慮到村莊人口結構等多方面因素，因此使得垃圾分類在推進過程中難以獲得預期的效果。

3.2 治理資金緊缺

在稅費改革之后，農村的公共設施建設也逐漸落后于城市，但基層干部績效還主要以經濟發展情況作為衡量標準。而垃圾分類的經濟效益難以在短期內大幅度地顯現出來，因此政府的財政支持也較少。但是垃圾分類的實施無疑會增加多方的成本，如基層政府的治理和監管、垃圾分類點的建設等等。“巧婦難為無米之炊”，當治理資金緊缺，許多的口號和目標便如一紙空文，難以落實。在上級政府的壓力體制之下，基層政府仍需要完成目標，因此“上有政策，下有對策”，基層政府會選擇性執行政策，從而出現監督不到位、分類流于形式等現象。

3.3 個體主動性缺失

環境治理方面很容易出現機會主義與“搭便車”的行為，同時隨著城市化的推進，村莊傳統的“熟人社會”逐漸瓦解，利用村民之間“熟人關系”進行的相互監督漸漸難以為繼。村莊群體認同逐漸淡化，部分人群愈漸功利化。垃圾分類實施中，個人能獲得可見性回報非常小，因此將個人行為轉化為群體意愿愈發困難，村民主動性也逐漸消失。當村民缺乏積極性時，作為“當家人”的村干部也會逐漸喪失繼續推進分類的動力，由此導致垃圾分類的效果不佳。

4 政策建議

4.1 發揮網格治理優勢

網格治理的優勢是能夠更精準地與村民進行交涉，從而一定程度上可以克服知識懸浮的困境。黨員干部深入群眾，可以直接了解到群眾的需求和反饋，并通過深入溝通、宣傳和以身作則的方式感染群眾，從而打破群眾傳統思想觀念。此外，通過網格化治理，因地制宜采取適應村莊文化風俗、人口結構等特征的措施從而有效提高垃圾分類的效果。

4.2 建立多元融資機制

農村基礎設施和公共服務的短板，表明實施農村生活垃圾分類治理必須強化資金保障，才能跟上垃圾分類的政策要求。可以引導公共與社會資源優先向農村投入，促進政府與社會資本合作，創新投資融資體制，有效開展政府主導、社會支持，村民自籌的多元融資機制，有效緩解垃圾分類過程中的資金短缺問題，緩解基層政府的治理壓力。

4.3 協調多主體共治共享

通過黨員和村干部層層落實、精準對接，以網格化的治理方式可以有效地深入村民之中進行動員和宣傳。同時讓村民擔任志愿者、村民小組長，建立有效的物質獎懲機制和信息反饋渠道，加強其參與村莊治理的主人翁意識，從而再次構建村民群體認同。此外將保潔員、第三方機構、垃圾清理廠也納入到垃圾分類的過程中，多方主體共同協同，實現“共建、共治和共享”推進村莊垃圾分類的有效實施。