淺析三峽水庫綜合管理工作

郭崇炎

摘 要：三峽工程是迄今為止世界上規模最大的水利樞紐工程和綜合效益最廣泛的水電工程，具有戰略地位高、管理協調難度大、管理專業性強和生態環保壓力大等特點。通過梳理近年來三峽水庫綜合管理有關工作，總結相關經驗，結合轉入正常運行期后的最新工作動態，提出三峽水庫綜合管理未來工作走向及建議，以期為其他水庫管理工作提供借鑒。

關鍵詞：三峽水庫；綜合管理；經驗總結；工作走向

中圖法分類號：TV697? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標志碼：A

三峽工程作為治理和開發長江的關鍵性骨干工程，具有防洪、發電、航運等巨大綜合效益。三峽水庫作為全國最大的狹長河道型水庫，管理內容復雜，管理任務艱巨。各級水庫管理部門根據三峽水庫特點，持續開展了多年綜合管理工作，取得了顯著成效，保障了三峽水庫安全有效運行和綜合效益發揮，保護了水環境和生態安全，促進了庫區資源可持續綜合利用，推動了百萬移民安穩致富和庫區經濟社會發展。在《長江保護法》實施的新背景下，在三峽水庫轉入正常運行期的新起點，對三峽水庫綜合管理工作進行梳理總結，可為相關研究及工作提供參考。

1 三峽水庫綜合管理內容、范圍及體制介紹

三峽水庫綜合管理包括水庫綜合調度與管理、水環境質量與安全、生態保護和建設、消落區土地使用管理、水庫資源開發利用和管理、生態及環境監測和科學研究、災害和突發事件應急系統建設與處置以及庫區社會穩定與發展等內容。

三峽水庫綜合管理范圍主要涉及水域岸線空間和陸域涉水空間。水域岸線包括三峽水庫的水域、消落區及過渡區域。三峽水庫的水域空間隨著三峽水庫的運行調度而產生變化，三峽水利樞紐上游控制流域面積約為100萬km2，占整個長江流域面積的56%。隨著三峽水庫的運行調度，在防洪限制水位145 m和正常蓄水位175 m將形成漲落幅度高達30 m的消落帶。在正常蓄水位以上，移民遷建線以下的區域為過渡區域。陸域涉水空間主要指庫區范圍內移民遷建線以外的區域，包括庫區內的自然保護區、濕地公園、飲用水水源保護區、風景名勝區、地質公園等區域[1]。

三峽水庫綜合管理涉及地域范圍較廣、管理內容涉及部門較多，三峽水庫管理部門綜合部門管理、屬地管理兩種管理類型的特點，創造性地實行了“中央統一領導，國務院有關部門監督指導，湖北省、重慶市具體負責”的體制[2]，為有效實施三峽水庫綜合協調管理工作創造了良好條件。

2 三峽水庫綜合管理工作特點

（1）管理協調難度大。一是三峽水庫管理范圍主要包括重慶市和湖北省的多個區（縣），相關部門涉及水利、環保、衛生、交通、國土等以及國家有關部門行業管理機構、長江流域管理機構、三峽集團公司、三峽工程規劃設計與施工等單位，管理單位之間存在一定程度職能交叉，職責界限模糊。二是三峽水庫擔負著保護長江中下游地區防洪安全的責任，不僅掌握著庫區經濟發展的命脈，也影響著長江中下游各省市經濟發展。三峽水庫管理需要統籌協調多方面的關系，形成跨行業、跨部門和跨區域綜合協調管理機制，管理協調難度大。

（2）管理專業性強。三峽工程在流域控制面積、防洪庫容量、水電裝機容量、通航建筑物規模、移民搬遷數量、工程建設規模、工程投資總額、資金籌措范圍等多方面創造了中國乃至世界之最。涉及水文、水質、地質、環保、航運等多個專業技術領域，與人類活動和經濟發展密切相關。其中，如水環境保護管理包括水污染治理、漂浮物清理、船舶流動污染源防治、農村面源污染治理、生態環境建設與保護，航運管理包括航道整治、港口碼頭建設、航運安全管理，水庫資源開發利用的管理和協調包括水域、庫岸保護、消落區、生物多樣性保護、旅游開發等多方面內容，專業領域跨度大，專業性強。

（3）生態環保壓力大。三峽工程建成后，隨水庫年度運行在庫區兩岸形成垂直落差30 m的永久性消落帶，涉及岸線5 711 km。作為因蓄水而新生的生態系統，三峽水庫消落區具有生態脆弱性和影響廣泛性的特點，這也是三峽水庫綜合管理的重點與難點[3]。三峽水庫消落區生態環境質量直接影響兩岸陸地生態環境和水庫水體環境質量，一直受到社會各界的高度關注，具有極其重要的經濟、社會和生態效益，是長江大保護需解決的問題之一。在流域經濟社會快速發展以及全球氣候變化的影響下，三峽工程對生態環境影響的復雜性將更加凸顯，三峽水庫生態環境保護壓力也將隨之加大[4]。

3 三峽水庫綜合管理工作主要成效

（1）保障工程綜合效益發揮。三峽水庫管理工作中最重要的一點就是要保障三峽工程綜合效益的發揮。三峽水庫有關管理部門密切合作，妥善解決了三峽工程運行調度中的矛盾與問題，保證了工程安全運行，維護了庫區人民生命財產安全，消除或緩解了興建水庫對生態與環境帶來的不利影響，保障了三峽工程防洪、發電、航運、供水等巨大綜合效益發揮。防洪效益方面，在數次面對中下游區域性大洪水時，有效控制下泄水位，保證了長江中下游的防洪安全，減輕了下游干支流地區的防洪壓力，降低了防汛成本。發電效益方面，2017年1月三峽電站累計發電量突破1萬億kW·h，其中，2014年發電量達到了988億kW·h，有效緩解了華中、華東地區及廣東省的用電緊張局面，為電網的安全穩定運行發揮了重要作用。與同規模的火電站相比，三峽電站每年可減少排放二氧化碳1億t，為節能減排作出了突出貢獻。航運效益方面，三峽工程從根本上改善了長江宜昌至重慶段660 km航道的航運條件，萬噸級船隊可直達重慶，三峽船閘自2003年6月投入運行以來，過閘船舶貨運量持續高速增長，有力促進了長江航運的快速發展和沿江經濟的協調發展。

（2）改善三峽水庫生態環境。三峽工程自開工以來，國家高度重視庫區的生態建設與保護，相繼制定并實施了水污染整治、環境保護、庫周綠化等方面規劃[5]。十多年來，除在三峽水庫干支流建立水質監測網外，三峽庫區各區縣還加大水質保護力度，從漂浮物清理、取締網箱養魚，到水土保持、治理點面源污染等方面采取了一系列保護水質的措施。水庫管理部門結合庫區實際，在庫區建成并投入運行一批污水及垃圾處理項目，提高廢物處理能力。同時，三峽庫區關閉所有規模以下的造紙、制革、農藥、染料等污染嚴重的企業，對部分企業進行技術改造，實現工業廢水達標排放，按規定處理和堆存固體廢物。此外，三峽水庫運行船舶需按要求安裝油水分離和棄物接收等廢物處理裝置，使庫區船舶油污水處理率和達標排放率分別提升至90%和82%以上。沿線設立了船舶垃圾接收點，由油污水和垃圾接收單位集中管理[6]。三峽水庫自2011年開始實施生態調度，水文、水力學條件適合“四大家魚”繁殖，有效降低了工程對魚類繁殖的影響。

（3）促進水庫資源可持續綜合利用。三峽水庫管理機構堅持“生態環境保護優先，科學合理開發利用”的原則，積極協調各級政府加強對三峽水庫生態環境保護的監督管理職能[7]，制定水庫可持續綜合利用規劃，采取綜合管理措施，強化三峽水庫庫容、消落區、岸線等方面管理，促進水庫資源的保護與開發利用。一是高度重視三峽水庫庫容保護與管理，依法規范庫容利用行為，協調處理好庫容保護與利用資源功能的矛盾，保障水庫良性運行。二是編制三峽水庫岸線利用管理規劃，細化水庫岸線有關管理辦法，促進岸線資源有序開發和合理利用，更好滿足經濟社會發展不同層次的需求。三是出臺一系列管理辦法指導消落區管理工作，嚴格保護區、生態修復區和綜合治理區管理，并做好保潔和清漂工作，加強季節性耕種的監督管理。

（4）助推移民安穩致富和庫區經濟社會發展。水庫管理部門根據三峽庫區資源稟賦、生態環境，調整優化庫區產業結構，促進生產力發展，改善移民群眾生活；采取多種措施努力提高移民群眾科技文化素質，逐步增強移民自我發展能力。在一系列政策推動下庫區城鎮化率逐步提高，城市功能和輻射能力持續增強，城（集）鎮遷建不僅整體恢復了原有社會經濟生活功能，還有效改善了社區基礎設施和公共服務設施，庫區城鎮化建設實現快速發展。

4 三峽水庫綜合管理經驗總結

（1）制度建設是保障。三峽水庫自建設以來就受到中央與地方各級領導的高度重視，這為各項管理政策的制定與實施提供了有力保障[8]。針對三峽水庫管理中出現的難點，各級管理機構出臺了一系列法律、規范性文件以及技術標準，指導各項工作的有序開展。其中，針對水庫管理中的庫容管理、消落區管理、水污染防治、庫區生態屏障建設、試驗性蓄水安全監測與防范，國家印發了專門的規范性文件，作出了詳細的規劃和要求。如2004年國務院辦公廳發布的《關于加強三峽工程建設期三峽水庫管理的通知》，是建設期三峽水庫管理的基本文件。湖北、重慶兩省（市）及庫區有關區縣作為三峽水庫管理主體，也結合自身實際制定了一系列行之有效的管理辦法。目前，兩省（市）正在積極推進三峽水庫消落區管理辦法的修訂、三峽水庫管理劃界和三峽水庫管理立法調研等工作，進一步完善三峽水庫和消落區管理制度體系。

（2）水質安全是核心。三峽水庫既是長江中下游重要的生態屏障和水源地，也是我國淡水資源戰略儲備庫。同時，三峽庫區是生態環境脆弱地區，各級水庫管理部門積極開展水污染防治、水土流失控制與治理、農村面源污染、船舶流動污染源防治、175 m蓄水庫底清理、漂浮物清理等工作，有效遏制水庫周邊水土流失、阻滯泥沙、過濾污染物、凈化水體，切實保障了三峽庫區生態和水體安全，促進了庫區可持續發展。

（3）試點示范要先行。2003年，原國務院三峽辦開展了“7+1”試點示范項目，經過多年的實施和探索，目前已形成了較為完善的試點示范管理模式。湖北省、重慶市政府針對各個地區的項目特點及實際管理情況，持續探索適合的項目建設模式。如奉節縣朱衣河胡家壩消落區生態環境整治工作應用了BT融資模式，將建成后的土地作為抵押資源，不但確保了工程的有效實施，還能減少建設方面的后顧之憂。云陽、秭歸等地實施了“集體+農戶”“政府+農戶”等多種管理方式結合的統一管理模式，充分激發了農戶的參與積極性，確保了項目實施的效益。試點示范模式的開展推動產生了一批先進技術、模式、機制和政策措施，為全面實施三峽生態環境建設與保護工作奠定了基礎。

（4）科研監測是支撐。水庫管理部門從2000年起積極開展對水庫蓄水后的水文、水資源、水土流失狀況、生物多樣性、泥沙淤積、航道整治等多方面研究，推廣應用了一批庫區生態環境安全保護、生態經濟系統重建、生態環境控制對策等方面的實用環保技術，有效推進了庫區生態環境保護持續發展。從2005年起，各有關部門圍繞三峽庫區已陸續設立了32個專業監測站，監測內容涉及水質、陸生與水生動植物、大氣、土壤、生態、環境、城集鎮安全、水庫綜合管理等方面。2018年機構改革后，水利部三峽工程管理司結合三峽工程管理工作實際，對運行多年的三峽工程生態與環境監測系統進行了優化調整，構建了更為全面的三峽工程運行安全綜合監測系統，監測工作朝著智能化、精準化的方向不斷邁進。

（5）監督監管是保證。三峽水庫管理部門堅持每年春季開展巡庫檢查工作，協調組織交通運輸部、農業農村部、生態環境部、三峽集團公司、中國環境科學研究院、長江水利委員會等部門和單位，并邀請有關專家，對關系三峽水庫正常運行的工程進行調研、檢查，提出意見和建議。充分發揮審計、稽查和移民資金監督網的作用，強化對涉及水庫管理的工程建設資金、移民補償資金、后期扶持資金、地質災害防治資金、產業發展基金等的監督，推動違規問題的整改落實，確保資金安全有效使用。同時，水庫管理部門主動加強社會監督，提供相關信息，認真辦理人大、政協提案，及時發布三峽水庫環境監測公報，依法保障公眾的知情權。三峽水庫管理部門還引入社會監督機制，提高工程項目和規劃政策評估咨詢的社會參與度和透明度，鼓勵公眾參與監督違法違規行為，不斷提高水庫管理的民主化、科學化水平。

5 新時期加強三峽水庫綜合管理有關建議

2020年11月三峽工程轉入正常運行期，三峽水庫進入常態化、規范化管理階段。2021年3月《中華人民共和國長江保護法》正式實施，2021年8月水利部發布了《水利部關于印發加強三峽工程運行安全管理工作的指導意見的通知》，對做好新時期三峽水庫管理監測工作提出了新的要求。著眼“大時空、大系統、大擔當、大安全”，圍繞強化三峽工程自身安全以及防洪、供水、生態等功能安全管理這一重要目標[9]，對新時期三峽水庫綜合管理工作提出如下建議。

（1）積極推進水庫立法工作。三峽水庫綜合管理涉及《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國防洪法》等普適性法律法規近四十項，但專項制度僅有2008年水利部出臺的《三峽水庫調度和庫區水資源與河道管理辦法》（2017年修訂），且由于該辦法僅為部門性規章，法律層級較低[10]，因此水庫綜合管理人員在實際管理過程中困難重重。考慮到三峽水庫綜合管理的戰略性、長期性、系統性，相關部門依然需要根據新時期三峽水庫管理的背景變化，出臺相應的三峽水庫管理實施細則，逐步完善相關管理文件，確保管理活動的開展和管理措施的落實都有據可循[11]。同時，可依托《長江保護法》等有關文件的施行，針對三峽水庫制定專門的《三峽水庫綜合管理條例》，根據三峽水庫綜合管理的相關職責范圍，成立專門的水庫綜合管理動態監測及執法機構，實現對三峽水庫的統一管理、調整、指導、監督、控制。此外，可構建庫區預警與應急系統，形成暢通預警及響應制度，提高水庫管理制度化、程序化水平。

（2）加強水庫生態體系建設。水庫生態體系關系到三峽水庫水資源保護工作的順利進行，水庫生態體系建設需要考慮生活污染、工業污染、小流域污染、流動污染治理等內容。因此，建議強化對各項生態環境保護措施的落實力度，做好對環境影響的評價工作，確保每項環境污染治理措施順利實施。不斷完善消落區土地利用、污染治理、水質監測、漂浮物清理等工作規劃，使生態保護工作有序進行。持續加強水庫生態保護宣傳教育，提高當地居民的生態意識，為三峽水庫生態管理提供良好的社會氛圍，推動群眾參與水庫生態體系建設。

（3）持續開展課題研究。在水利部三峽工程管理司組織指導下，依托長江水利委員會和中國水利水電科學研究院等相關技術單位，三峽工程運行安全綜合監測系統自2018年以來持續開展三峽工程運行安全綜合監測。其前身為1996年即開始運行的三峽工程生態與環境監測系統，26年持續監測積累了大量監測數據。建議在持續做好監測工作的同時，深度挖掘監測數據價值，深入開展樞紐運行安全、水資源、水環境、水生態、水土保持、庫區經濟發展和長江中下游影響等方面的研究工作，用科研成果和監測數據科學指導三峽水庫綜合管理工作。

（4）落實水庫管理專項資金。穩定的資金來源是持續有效開展三峽水庫綜合管理工作的前提，建議廣辟資金來源，如可運用國家對一些公益性項目的扶持政策，實行“以水養水”的運營模式。探索建立水資源有償使用和生態補償制度，按照“誰受益誰補償、誰污染誰付費”的管理思路建立獎懲機制。此外，還可嘗試從中央財政、三峽工程發電收入和受益地區收取的水費中按一定比例提取三峽水庫生態補償基金，專項用于水庫生態環境保護和生態補償，持久保障三峽水庫綜合管理工作有效開展。

參考文獻：

[1]王冠軍，戴向前，李發鵬，等.三峽工程水生態空間管控范圍分析[J].水利發展研究，2021，21（12）：19-21.

[2]張業剛.三峽水庫試驗性蓄水期綜合管理的總結及思考[J].長江技術經濟，2020，4（4）：10-13.

[3]孫海兵，雷勇，田志超.三峽水庫消落區綜合治理探討[J].水利科技與經濟，2010，16（6）：623-624，628.

[4]段躍芳.基于生態安全的三峽水庫管理創新研究[J].重慶三峽學院學報，2010，26（1）：1-6.

[5]鄭守仁.三峽工程水庫大壩安全及長期運用研究與監測檢驗分析[J].長江技術經濟，2018，2（3）：1-9.

[6]鄭守仁.三峽工程在長江生態環境保護中的關鍵地位與作用[J].人民長江，2018，49（21）：1-8，19.

[7]梁福慶.三峽水庫綜合管理創新研究[J].中國工程咨詢，2011（11）：30-33.

[8]羅元華.聚焦高質量發展 科學謀劃“十四五”三峽工程管理工作[J].水利發展研究，2021，21（7）：43-46.

[9]李國英.在2022年全國水利工作會議上的講話[J].中國水利，2022（2）：1-10.

[10]李發鵬，周曉花，孫波揚.關于三峽水庫管理立法的思考[J].水利發展研究，2022，22（4）：53-56.

[11]陳敏.長江流域水庫群聯合調度管理及思考[J].中國防汛抗旱，2018，28（4）：15-18.

Brief Analysis of the Comprehensive Management of Three Gorges Reservoir

Guo Chongyan

（Immigration Management Consulting Center of the Ministry of Water Resources，Yichang 443000，China）

Abstract：The Three Gorges project is by far the world’s largest water conservancy project with the most comprehensive benefits，featuring high strategic position，difficult management and coordination，strongly professional management and great pressure on ecological and environmental protection. By reviewing the work of comprehensive management of the Three Gorges Reservoir in recent years，we summarized the relevant experiences，and put forward the future work trends and suggestions for the comprehensive management in line with the latest work trends in the normal operation period of the Three Gorges Reservoir. The research is expected to offer reference for the management of other reservoirs.

Key words：Three Gorges reservoir；comprehensive management；experience summary；work trend