農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配的實(shí)踐探索與制度優(yōu)化

馬翠萍

黨的十九屆五中全會提出，要健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，積極探索實(shí)施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》指出，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場應(yīng)著力構(gòu)建公平合理的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配制度。目前全國農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地有1000萬～1000萬畝［1］，倘若這部分土地入市，其土地增值收益如何在地方政府、集體、農(nóng)民之間分配是該項(xiàng)改革的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。如果這個問題處理不好，不僅會影響政府提供基本公共服務(wù)的能力，而且會給農(nóng)民基本權(quán)益保障和社會穩(wěn)定帶來負(fù)面影響。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

目前學(xué)術(shù)界就集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益分配問題還存在較大分歧，爭議的焦點(diǎn)主要圍繞“誰有資格參與入市土地增值收益分配”以及“入市土地增值收益如何分配”展開。

對于“誰有資格參與入市土地增值收益分配”問題，學(xué)術(shù)界形成了“漲價歸公”“漲價歸私”“公私兼顧”三種主流觀點(diǎn)。“漲價歸公”觀點(diǎn)的支持者認(rèn)為，“漲價歸公”是分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展剩余的最優(yōu)制度安排［2］，這是因?yàn)椋瑥霓r(nóng)村土地在轉(zhuǎn)讓利用過程中形成的價值來看，農(nóng)民集體對增值貢獻(xiàn)其實(shí)是有限的［3］，最主要的貢獻(xiàn)來自經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展。現(xiàn)實(shí)中，土地財(cái)政就蘊(yùn)藏著“漲價歸公”的深層邏輯［4］。雖然“漲價歸公”觀點(diǎn)在20世紀(jì)之后就逐漸淡化，但針對土地增值收益分配的爭論并沒有停止［5］。主張“漲價歸私”的學(xué)者認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)本身就是有價值的，農(nóng)民集體是土地產(chǎn)權(quán)所有者，基于產(chǎn)權(quán)的收益權(quán)，農(nóng)民集體應(yīng)該享有土地的全部增值收益［6-7］。從法理上來講，地方政府沒有參加土地增值收益分配的依據(jù)［8］，但政府可采取稅收手段調(diào)節(jié)過高所得［9］。在“漲價歸公”還是“漲價歸私”的爭論中，衍生出了土地增值收益應(yīng)“公私兼顧”的折中思想［10-12］。他們認(rèn)為，土地增值收益應(yīng)在國家和產(chǎn)權(quán)所有者間共享，而且這應(yīng)是未來土地制度改革的方向［13］。這是因?yàn)椋勺诘赝馔顿Y輻射性引發(fā)的增值和人為變換土地用途等因素引發(fā)的增值部分，理應(yīng)歸公并由社會公平分享［14］，但同時他們認(rèn)為，應(yīng)對政府的分成收益加以限制［15］。誠然，政府從農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中直接獲取收益無法理依據(jù)，但作為社會公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資者、建設(shè)者和管理者，政府從農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中分享一定比例的收益是合理的［16］。

近年來，隨著土地制度改革的推進(jìn)，學(xué)術(shù)界進(jìn)一步討論了“入市土地增值收益如何分配”的問題，但相關(guān)研究并不多，且多為案例研究。學(xué)者們更多的是試圖參照土地征收下地方政府、集體、農(nóng)戶增值收益分配標(biāo)準(zhǔn)，合理量化農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配［17］，但現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民很難在土地入市與國家征收兩種情況下獲得大體相當(dāng)?shù)氖找妫?8］。2015年國家設(shè)立的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，為入市土地增值收益如何分配提供了鮮活的研究樣本。吳昭軍認(rèn)為，在初次分配中應(yīng)以產(chǎn)權(quán)和市場調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)，政府應(yīng)以稅收方式調(diào)節(jié)土地增值收益，參與二次分配［19］。周小平、馮宇晴、余述瓊以廣西北流市為例，對比分析了土地入市與土地征收兩種模式下土地增值收益分配的差異［20］。他們認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配要動態(tài)對標(biāo)土地征收的收益分配，以保證兩種模式下收益分配的大體平衡，至于利益主體的分配比例則應(yīng)因地而異。呂賓、楊景勝發(fā)現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)地區(qū)的土地增值收益分配呈現(xiàn)顯著的區(qū)域特征，具體可分為城鄉(xiāng)接合部類型、農(nóng)村地區(qū)類型、城市規(guī)范管理類型三種，并建議入市土地增值收益在國家與集體之間分成收益比例量化為3∶7左右，在未建立收益統(tǒng)籌的地區(qū)，集體與個人之間分成收益比例量化為2∶8［21］。

現(xiàn)有研究為本文奠定了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)，但仍存在一定局限和不足。如從時間維度來看，早期對入市土地的研究受制于當(dāng)時法律約束，研究主要集中于主張建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市合法制度，入市土地增值收益分配并不是研究的重點(diǎn)。隨著20世紀(jì)90年代原國土部在安徽、廣東開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作，學(xué)者們開始更多地關(guān)注土地入市后的增值收益分配問題，產(chǎn)生了“漲價歸誰”的探討，但是并沒有形成統(tǒng)一的觀點(diǎn)。2015年后圍繞農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)開展的學(xué)術(shù)討論，切實(shí)豐富和推進(jìn)了入市土地增值收益分配的研究，但囿于改革時間較短，試點(diǎn)地區(qū)有關(guān)入市土地增值收益的分配方案、分配比例差異較大。2018年國務(wù)院在總結(jié)改革試點(diǎn)情況報(bào)告中提及，“從內(nèi)容上來看，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市在平衡國家、集體、個人三者之間收益的有效辦法還不夠多”①《國務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告》，http://www.npc.gov.cn/npc/c12491/201812/3821c5a89c4a4a9d8cd10e8e2653bdde.shtml。，因而建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配制度尚需深入探索，這正是本文的出發(fā)點(diǎn)。

本文可能的學(xué)術(shù)和社會貢獻(xiàn)體現(xiàn)在：立足農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度合法化的大背景，嘗試以國家首批農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)地區(qū)為研究樣本，聚焦入市土地增值收益分配這一關(guān)鍵問題，從利益主體視角，較為全面、系統(tǒng)地梳理試點(diǎn)地區(qū)政府、集體（包括村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體、村小組集體）、農(nóng)戶參與土地增值收益分配的依據(jù)、參與分配的形式、分配標(biāo)準(zhǔn)、分配額度等制度安排問題。這不僅能豐富和推進(jìn)有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的研究內(nèi)容，而且可為國家建立公平合理的土地入市增值收益分配制度提供決策參考，為全國其他地區(qū)開展相關(guān)工作提供經(jīng)驗(yàn)借鑒和啟示。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市成本收益分析

2015年，國家在15個縣（市、區(qū)）①國家首批15個入市試點(diǎn)地區(qū)為：北京市大興區(qū)、山西省晉城市澤州縣、遼寧省鞍山市海城市、吉林省長春市九臺區(qū)、黑龍江省綏化市安達(dá)市、上海市松江區(qū)、浙江省湖州市德清縣、河南省新鄉(xiāng)市長垣縣、廣東省佛山市南海區(qū)、廣西壯族自治區(qū)玉林市北流市、海南省文昌市、重慶市大足區(qū)、四川省成都市郫縣、貴州省遵義市湄潭縣、甘肅省定西市隴西縣。由于每個試點(diǎn)都是各省（區(qū)、市）唯一地區(qū)，為簡化表述，本文后續(xù)僅用“某省（區(qū)、市）試點(diǎn)”代表，不再贅述具體試點(diǎn)地區(qū)。該項(xiàng)改革經(jīng)歷了三次延期，最近一次延期是在2018年底，全國人大常委會決定將“三塊地”改革調(diào)整實(shí)施的期限再延長一年至2019年12月31日。本文選擇首批試點(diǎn)地區(qū)的原因包括：一是首批試點(diǎn)地區(qū)改革時間跨度最長，改革效果和問題更容易呈現(xiàn)；二是首批15個試點(diǎn)地區(qū)自始至終都以土地入市為重點(diǎn)開展試點(diǎn)工作。采取自上而下的模式開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革工作。從實(shí)踐來看，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市涉及土地取得、土地開發(fā)、土地出讓三個環(huán)節(jié)，成本支出貫穿集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市所有環(huán)節(jié)，其中土地出讓環(huán)節(jié)以土地出讓金形式實(shí)現(xiàn)土地價值；在各環(huán)節(jié)，涉及的利益主體以不同程度、不同方式對入市土地增值產(chǎn)生貢獻(xiàn)。需要說明的是，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市可以采用出讓、租賃、作價出資（入股）等有償使用方式入市，入市方式不同，增值收益分配也不盡相同。為更好地詮釋入市土地增值收益分配相關(guān)問題，這里僅對出讓方式進(jìn)行研究。

（一）土地取得環(huán)節(jié)

一般來說，入市途徑不同，土地取得成本也不盡相同。結(jié)合國家首批入市試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐來看，入市途徑一般分為就地入市、調(diào)整入市和綜合整治入市三種。就地入市是指集體經(jīng)營性建設(shè)用地地塊在合規(guī)條件下，且已具備開發(fā)建設(shè)所需要的基礎(chǔ)設(shè)施等條件，可直接進(jìn)入土地交易市場，土地取得成本主要包括收回建設(shè)用地使用權(quán)補(bǔ)償、房屋拆遷安置補(bǔ)償、建（構(gòu)）筑物補(bǔ)償、勘測定界、方案編制、地價評估等前期工作費(fèi)、統(tǒng)籌管理費(fèi)等。調(diào)整入市針對的是農(nóng)村零星、分散的集體經(jīng)營性建設(shè)用地。根據(jù)土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，一般由集體經(jīng)濟(jì)組織先復(fù)墾后形成建設(shè)用地指標(biāo)再進(jìn)行易地入市。以調(diào)整土地在產(chǎn)業(yè)集中區(qū)為例，入市土地取得成本包括收回土地承包經(jīng)營權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)補(bǔ)償、房屋拆遷安置補(bǔ)償、青苗和建（構(gòu)）筑物補(bǔ)償、復(fù)墾指標(biāo)費(fèi)、耕地占用稅、勘測定界、方案編制、地價評估等。綜合整治入市主要針對城中村、連片農(nóng)村集體建設(shè)用地。在符合規(guī)劃的前提下，對規(guī)劃范圍內(nèi)各種地類土地進(jìn)行統(tǒng)一復(fù)墾、建設(shè)配套基礎(chǔ)設(shè)施，在依法妥善處理原有用地相關(guān)權(quán)利人的利益關(guān)系后，將符合空間規(guī)劃的存量及新增集體建設(shè)用地，按照農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市②前提是集體經(jīng)營性建設(shè)用地未被征收或者未納入儲備范圍。。綜合整治入市土地取得成本包括復(fù)墾費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)費(fèi)用、安置區(qū)建設(shè)、拆舊等支出。從理論上講，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地取得成本的核算，應(yīng)按實(shí)際取得核算成本，但可入市的存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地往往很難追溯歷史成本，一般試點(diǎn)地區(qū)采用重置成本③重置成本是指重新購置或建造同樣生產(chǎn)（服務(wù)）能力的資產(chǎn)目前所要花費(fèi)的全部支出。來代替，或者參考本區(qū)域土地征收、土地收儲的平均成本確定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市平均成本。

（二）土地開發(fā)環(huán)節(jié)

土地開發(fā)環(huán)節(jié)的成本支出主要是前期土地開發(fā)性支出，如“三通一平”“五通一平”“七通一平”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出，除此之外，還包括一些相關(guān)費(fèi)用（如需要支付的銀行貸款本息）。從理論上講，土地開發(fā)環(huán)節(jié)涉及的土地增值收益主要是投資性增值，包括由宗地內(nèi)業(yè)主投資帶來的直接投資性增值和由宗地外投資輻射引起的外部投資輻射性增值［22］。直接投資性增值主要是對某一宗地進(jìn)行路、水、電、氣等的直接投資，從而產(chǎn)生增值。輻射性增值主要是對非本宗地外的投資，如周邊各種基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及商業(yè)、服務(wù)業(yè)、金融業(yè)的建設(shè)，雖然這些建設(shè)并非針對該宗地，但會在一定程度上輻射到該宗土地，從而增加該宗地出讓、租賃收益。從試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐來看，入市土地的開發(fā)主體可以是地方政府，也可以是入市地塊所有者，當(dāng)然也可以由集體土地所有權(quán)人委托第三方（如土地儲備機(jī)構(gòu)）實(shí)施前期開發(fā)，以達(dá)到土地供應(yīng)條件。從試點(diǎn)實(shí)踐來看，一般由集體對符合規(guī)劃和用途管制的集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)行簡單的土地整理后，政府對入市地塊進(jìn)行“三通一平”“五通一平”“七通一平”，自此入市土地就完成了從生地到熟地的轉(zhuǎn)變。開發(fā)環(huán)節(jié)是政府具備參與土地增值收益分配資格的重要現(xiàn)實(shí)依據(jù)，政府在此環(huán)節(jié)以計(jì)征土地增值收益調(diào)節(jié)金①調(diào)節(jié)金是指村（居）集體經(jīng)濟(jì)組織以土地所有者身份，將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，應(yīng)向政府繳納的費(fèi)用。（以下簡稱“調(diào)節(jié)金”）方式參與入市土地增值收益分配。

（三）土地出讓環(huán)節(jié)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織（村股份經(jīng)濟(jì)合作社或村經(jīng)濟(jì)合作社）及村內(nèi)其他集體經(jīng)濟(jì)組織是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的所有者、出讓者。在當(dāng)前制度下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地歸集體所有，這種集體公有制既不是一種共有的、合作的私有產(chǎn)權(quán)，也不是一種純粹的國家所有權(quán)，它是由國家控制但由集體來承受其控制結(jié)果的一種農(nóng)村社會主義制度安排［23］。在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓環(huán)節(jié)，入市主體委托有資質(zhì)的中介組織或者國土主管部門評估出讓宗地的土地使用權(quán)價格，從而獲得入市土地收益，涉及的成本支出主要是計(jì)提業(yè)務(wù)費(fèi)用和拍賣費(fèi)等②部分試點(diǎn)地區(qū)（如甘肅隴西）按照一定比例計(jì)提業(yè)務(wù)費(fèi)用。其中，拍賣出讓的按3%計(jì)提，其他按2%計(jì)提。。

因此，不同主體視角下集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的土地增值收益可以用如下等式表示：政府享有的土地增值收益=調(diào)節(jié)金-政府投入的開發(fā)成本；集體享有的土地增值收益=集體土地出讓價款-調(diào)節(jié)金-土地取得成本-集體投入的開發(fā)成本-其他稅費(fèi)支出；土地增值總收益=政府享有的土地增值收益+集體享有的土地增值收益=集體土地出讓價款-土地取得成本-總開發(fā)成本-其他稅費(fèi)支出，其中，總開發(fā)成本是政府投入的開發(fā)成本與集體投入的開發(fā)成本的總和。

三、利益主體視角下農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配的實(shí)踐探索

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地增值收益分配涉及的主體包括試點(diǎn)層面的縣（市、區(qū)）政府（以下簡稱“試點(diǎn)縣政府”）、集體（村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體、小組集體）和農(nóng)戶。其中，試點(diǎn)縣政府以調(diào)節(jié)金形式參與入市土地增值收益分配，農(nóng)戶與集體就入市土地凈增值收益進(jìn)行內(nèi)部分配。

（一）試點(diǎn)縣政府計(jì)征調(diào)節(jié)金方式、考量因素、計(jì)征依據(jù)較為統(tǒng)一

依據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)期間，試點(diǎn)縣政府除征收一般稅項(xiàng)外③試點(diǎn)期間，受讓方須向所在縣（市、區(qū)）人民政府繳納與契稅相當(dāng)?shù)钠醵愓{(diào)節(jié)金，一般按成交價款的3%～5%繳納。，對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市征收調(diào)節(jié)金，其目的是在稅法暫時沒有覆蓋農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市情況下，用以調(diào)節(jié)土地增值收益。該辦法進(jìn)一步規(guī)定，試點(diǎn)期間省、市不參與調(diào)節(jié)金分成。從試點(diǎn)實(shí)踐來看，在綜合考慮入市土地用途、入市地塊區(qū)位、入市方式、交易方式等因素后，試點(diǎn)縣政府主要采用分類、分級方式計(jì)提調(diào)節(jié)金［24］。從整體來看，試點(diǎn)縣政府征收調(diào)節(jié)金的方式主要有兩種：一種是以入市土地成交總價款為計(jì)征基數(shù)，調(diào)節(jié)金計(jì)征比例設(shè)置為總價款的8%～50%；另一種是以入市土地總價款扣除取得土地、土地整理開發(fā)、稅費(fèi)等成本之后的土地增值收益為計(jì)征基數(shù)，調(diào)節(jié)金計(jì)征比例設(shè)置為5%～60%。由于兩種計(jì)征方式各有所長，如第一種方式計(jì)算簡便、易于操作，第二種計(jì)征方式更具合理性，因而兩種計(jì)征方式在試點(diǎn)地區(qū)被采用情況大體相當(dāng)。

事實(shí)上，試點(diǎn)地區(qū)計(jì)征調(diào)節(jié)金遵循的原則較為一致，即在其他條件相同情況下，入市土地收益越高，調(diào)節(jié)金計(jì)征比例也越高。一般來說，在其他條件相同的情況下，對商服用地征收調(diào)節(jié)金的比例高于對工業(yè)用地的計(jì)征比例，規(guī)劃區(qū)內(nèi)計(jì)征比例高于規(guī)劃區(qū)外計(jì)征比例。如浙江試點(diǎn)以入市土地成交總價款為基數(shù)計(jì)征調(diào)節(jié)金，入市地塊位于縣城規(guī)劃區(qū)的，試點(diǎn)縣政府對商服類用地、工礦倉儲類用地分別計(jì)征48%、24%的調(diào)節(jié)金；入市土地位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)的，試點(diǎn)縣政府對商服類用地、工礦倉儲類用地分別計(jì)征40%、20%的調(diào)節(jié)金；入市土地位于其他地塊的，試點(diǎn)縣政府對商服類用地、工礦倉儲類用地分別計(jì)征32%、16%的調(diào)節(jié)金。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示（見表1），無論是不同計(jì)征方式下，還是同一計(jì)征方式下，試點(diǎn)地區(qū)計(jì)征調(diào)節(jié)金比例跨度都很大，其原因無非是為了保證利益主體在土地征收轉(zhuǎn)用與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市之間獲得相對平衡的收益。如，為平衡試點(diǎn)縣政府在土地征收轉(zhuǎn)用和入市下獲得相對平衡的收益，四川試點(diǎn)參考前期城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革中政府可計(jì)提的收益，確定調(diào)節(jié)金計(jì)征比例下限為13%；參考國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓中政府獲得的收益水平，確定調(diào)節(jié)金計(jì)征比例上限為30%。浙江試點(diǎn)為平衡政府收益，參照國有土地出讓提取基金②用于社會公共利益的社會保障、教育、農(nóng)業(yè)發(fā)展、生態(tài)補(bǔ)償?shù)?項(xiàng)基金。的比例（約占出讓總價的16%），設(shè)置調(diào)節(jié)金計(jì)征比例下限為16%。相較之下，吉林試點(diǎn)調(diào)節(jié)金的計(jì)征比例設(shè)置的出發(fā)點(diǎn)是確保集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市下集體和農(nóng)民所得平均土地增值收益與征地情況下集體和農(nóng)民獲得的收益大體相當(dāng)。

表1 試點(diǎn)地區(qū)計(jì)征調(diào)節(jié)金基數(shù)及計(jì)征比例

（二）村集體經(jīng)濟(jì)組織可按照一定比例提取土地增值凈收益

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市出讓總價款在扣除政府計(jì)征的調(diào)節(jié)金、土地取得成本、整理開發(fā)成本以及相應(yīng)稅費(fèi)后為入市土地凈增值收益，由集體經(jīng)濟(jì)組織所有，該部分收益可由集體與農(nóng)戶進(jìn)行分配。

從整體來看，如果農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地歸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織，其入市收益就歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體所有，納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政統(tǒng)一管理。如果入市土地歸屬村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村小組集體經(jīng)濟(jì)組織，2/3的試點(diǎn)地區(qū)規(guī)定村級層面可按照一定比例提取土地增值凈收益，但各地區(qū)根據(jù)入市土地權(quán)屬設(shè)置了跨度較大的村集體留存比例（見表2，下頁）。其中，入市土地屬于村集體所有的，如海南試點(diǎn)、貴州試點(diǎn)、甘肅試點(diǎn)、四川試點(diǎn)分別要求設(shè)置不少于30%、40%、60%、80%的集體留存比例作為集體積累。遼寧試點(diǎn)則要求集體留存比例不能超過入市土地凈增值收益的20%。浙江試點(diǎn)要求按入市方式的不同分類使用，對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地以出讓方式入市的，其入市收益作為集體積累，統(tǒng)一列入集體公益金進(jìn)行管理。對于入市土地歸屬村民小組所有的，首先允許在村級層面提取一定比例的公益金，其余收益歸村小組集體所有。如河南試點(diǎn)規(guī)定，村集體提取公益金的比例不高于30%，其余收益留歸村小組集體。部分試點(diǎn)允許村小組將分成收益進(jìn)一步在成員間分配，如甘肅試點(diǎn)、浙江試點(diǎn)允許村集體對入市土地增值收益提取10%的公益金，其余收益可在村小組成員間分配。

表2 首批試點(diǎn)地區(qū)土地增值收益集體與成員分配情況

對于村集體留存收益，試點(diǎn)地區(qū)通常有兩種使用方式：第一種是將分成收益以股權(quán)增值方式追加量化成員股權(quán)。可通過對外投資、購買物業(yè)服務(wù)等用于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，期間農(nóng)戶可以享受收益現(xiàn)金分紅。如浙江試點(diǎn)規(guī)定，村集體取得的土地增值收益可作為新型集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營性資產(chǎn)，以股權(quán)增值方式追加量化為成員股權(quán)，并設(shè)置三年期限，期限內(nèi)持股人可將持有的股份以抵押的方式向銀行貸款，期限結(jié)束后，持股人可選擇以股份換現(xiàn)金。第二種是將分成收益直接統(tǒng)籌用于村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益設(shè)施配套建設(shè)、農(nóng)民社會保障等方面的支出。如甘肅試點(diǎn)規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得的土地增值收益統(tǒng)籌用于本村集體基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施配套等建設(shè)支出，以及對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)困難群眾的社保補(bǔ)貼和特困救助；河南試點(diǎn)規(guī)定，公益金主要用于全村修路、用電、用水、醫(yī)療保險(xiǎn)等公益事業(yè)支出。此外，也可以同時采取這兩種方式使用集體留存收益，如四川試點(diǎn)對入市土地增值收益提取80%的集體留存，其中40%作為集體資產(chǎn)管理公司公積金，并按公司股權(quán)設(shè)置量化到股東；10%作為風(fēng)險(xiǎn)金，主要用于村集體資產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)防控；另外30%作為公益金，用于村級公共福利。上海試點(diǎn)規(guī)定，集體獲得的入市分成收益主要用于本集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營性再投資發(fā)展、改善本社集體組織成員的生產(chǎn)和生活配套設(shè)施條件、民生項(xiàng)目等支出。

（三）農(nóng)戶間分配以公平為前置條件，具體分配方案由村集體民主協(xié)商決定

關(guān)于入市土地凈增值收益在農(nóng)戶間的分配，試點(diǎn)地區(qū)一般只給出原則性的指導(dǎo)意見，至于成員間具體分配方案，包括分配范圍和對象、分配額度、分配比例、兌現(xiàn)方式、爭議處理等問題則交由村集體決定。從試點(diǎn)實(shí)踐來看，入市收益屬村集體的，一般由村委會提出分配草案，經(jīng)村民會議或村民代表會議討論通過后實(shí)施。入市收益屬村民小組的，一般由村委會會同村民小組組長提出分配草案①但浙江試點(diǎn)規(guī)定，村民小組的入市收益分配應(yīng)委托村股份經(jīng)濟(jì)合作社（或村經(jīng)濟(jì)合作社）對入市收益進(jìn)行分配。，經(jīng)村民小組會議討論后實(shí)施。

四、入市土地增值收益分配制度效果評價

國家首批農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)地區(qū)對相關(guān)利益主體參與土地增值收益分配的依據(jù)、方式、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行了差異化探索（見表3）。實(shí)踐顯示，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)打破了政府對土地一級市場的壟斷，降低了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場的交易費(fèi)用，改善了資源配置和收入分配［23］，將土地非農(nóng)化的收益更多地留在農(nóng)村、留給集體和農(nóng)民，并在一定程度上緩解了因征地而導(dǎo)致的政府與農(nóng)民之間的矛盾［25］。

表3 試點(diǎn)地區(qū)入市土地的收益分配

與此同時，國家首批農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)在收益分配上還存在一些共性問題，具體表現(xiàn)在如下方面：

一是有關(guān)入市調(diào)節(jié)金的管理辦法不盡規(guī)范。依據(jù)《農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理暫行辦法》，調(diào)節(jié)金按入市農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地土地增值收益的20%～50%征收。但從試點(diǎn)情況來看，試點(diǎn)縣政府計(jì)征調(diào)節(jié)金存在計(jì)征基數(shù)不確定、計(jì)征依據(jù)不統(tǒng)一的問題，這就導(dǎo)致無論是按入市土地成交總價款，還是按入市土地凈增值收益一定比例計(jì)征調(diào)節(jié)金，都存在調(diào)節(jié)金計(jì)征比例跨度較大的問題。此外，目前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地調(diào)節(jié)金的法律性質(zhì)不明確，制度設(shè)計(jì)具有非正式性。

二是現(xiàn)有入市土地收益分配制度沒有充分調(diào)動地方政府推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的積極性。有關(guān)研究顯示，試點(diǎn)縣政府在集體經(jīng)營性建設(shè)用地征收轉(zhuǎn)用下可獲得的收益占土地出讓總價款的70%左右［26］，顯著高于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市下試點(diǎn)縣政府計(jì)征的8%～50%的調(diào)節(jié)金，這在一定程度上削弱了地方政府推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的積極性。

三是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織力量薄弱，農(nóng)民權(quán)益難以得到有效保障。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的相關(guān)規(guī)定，農(nóng)村土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有，可由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。這意味著在現(xiàn)有制度下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治組織職能邊界仍未有清晰的界定。如不少試點(diǎn)規(guī)定，在入市土地增值收益分配時，入市收益屬村集體的，由村委會提出入市土地增值收益分配草案，經(jīng)村民會議或村民代表會議討論通過后實(shí)施。但現(xiàn)在的問題是，村民范圍與具有土地權(quán)益的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員范圍并不是完全重合的，疊加村民委員會自身組織能力建設(shè)不足問題，如果由村民委員會提出入市土地增值收益分配草案，就可能出現(xiàn)難以在經(jīng)濟(jì)利益方面充分表達(dá)和代表農(nóng)民集體成員訴求的情況［27］。

四是集體內(nèi)部“誰有資格參與分配”問題亟待厘清。由于入市土地增值收益涉及金額較大，試點(diǎn)地區(qū)均出臺了有關(guān)土地增值收益分配的政策性文件，在農(nóng)戶內(nèi)部分配首先強(qiáng)調(diào)公平性。目前入市土地增值收益在農(nóng)戶間分配的矛盾主要集中在村內(nèi)“外嫁女”“入贅男”以及戶口不在本地的常住居民等特殊群體，有關(guān)他們是否有資格分享土地增值收益的爭議較大。雖然各地結(jié)合實(shí)際情況出臺了本地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定管理辦法、指導(dǎo)意見，但差異較大。從越來越多的針對農(nóng)村集體成員資格發(fā)生的民事訴訟案件來看，集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格亟須在國家立法層面予以明確。事實(shí)上，對于入市土地增值收益分配中的爭議，試點(diǎn)地區(qū)也在嘗試進(jìn)行破解，如浙江試點(diǎn)規(guī)定，對分配方案存在糾紛的，采取在村級層面（村股份經(jīng)濟(jì)合作社或村經(jīng)濟(jì)合作社）預(yù)留相應(yīng)比例分配資金（不低于10%）的處理方式，在縣主管部門或司法部門下達(dá)處理意見或決定后，再進(jìn)行分配。另外，分配范圍或?qū)ο蟛淮_定引致的一個結(jié)果是，集體將入市土地增值收益妥協(xié)為按人頭平均分配。誠然，平均分配的方式在短期可能是有效的，能夠一定程度上壓制表面的矛盾，但這是以侵犯部分農(nóng)戶的權(quán)益為代價的，長期勢必會引發(fā)農(nóng)村的社會矛盾和沖突。

五是入市土地地價管理有待進(jìn)一步規(guī)范。事實(shí)上，60%的試點(diǎn)地區(qū)制定了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地基準(zhǔn)地價管理規(guī)定或者辦法，但規(guī)范性有待完善。如在基準(zhǔn)地價方面，廣西試點(diǎn)規(guī)定，城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價評估范圍已覆蓋的，集體經(jīng)營性建設(shè)用地地價標(biāo)準(zhǔn)可參照城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價執(zhí)行；城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價評估范圍未覆蓋的，集體經(jīng)營性建設(shè)用地地價標(biāo)準(zhǔn)可參照城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價末級基準(zhǔn)地價執(zhí)行。也有部分試點(diǎn)地區(qū)先期直接參照國有土地基準(zhǔn)地價體系執(zhí)行，如黑龍江試點(diǎn)、重慶試點(diǎn)。在地價確定方面，部分試點(diǎn)由入市主體委托有資質(zhì)的公司或者土地評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行地價評估，如四川試點(diǎn)、浙江試點(diǎn)。浙江試點(diǎn)進(jìn)一步規(guī)定，入市土地起始價應(yīng)在評估價的基礎(chǔ)上由集體決策確定。部分試點(diǎn)則規(guī)定由國土資源行政主管部門對地價進(jìn)行評估，如廣西試點(diǎn)。在入市土地底價方面，廣西試點(diǎn)、四川試點(diǎn)均規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)出讓底價不得低于所在區(qū)域城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價。廣西試點(diǎn)進(jìn)一步規(guī)定，對于城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價評估范圍未覆蓋的區(qū)域，不得低于其所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)末級城鎮(zhèn)基準(zhǔn)地價。廣東試點(diǎn)、上海試點(diǎn)規(guī)定入市地價原則上不得低于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地基準(zhǔn)地價的70%。山西試點(diǎn)則規(guī)定入市土地底價不得低于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地基準(zhǔn)地價的80%。海南試點(diǎn)規(guī)定入市土地底價不得低于入市成本，不得低于出讓宗地所在區(qū)域基準(zhǔn)地價的70%，也不得低于國家規(guī)定的相應(yīng)國有建設(shè)用地出讓最低價標(biāo)準(zhǔn)。

五、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配制度的優(yōu)化建議

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是集體土地資本化和土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系調(diào)整的過程，該項(xiàng)改革涉及的主體、包含的利益關(guān)系較為復(fù)雜，需審慎穩(wěn)妥推進(jìn)。

第一，現(xiàn)階段仍應(yīng)延用調(diào)節(jié)金制度來調(diào)節(jié)入市土地增值收益，并對涉及的關(guān)鍵問題予以明確。自探索農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革以來，無論是早期改革試點(diǎn)、2015年國家試點(diǎn)地區(qū)，還是2020年試點(diǎn)結(jié)束后自發(fā)進(jìn)行農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的地區(qū)，地方政府都采取了計(jì)征調(diào)節(jié)金的形式來調(diào)節(jié)入市土地的增值收益。考慮到政策的穩(wěn)定性，建議在現(xiàn)階段仍將調(diào)節(jié)金作為調(diào)節(jié)土地增值收益的主要手段，并對調(diào)節(jié)金征收主體、征收繳庫、征收范圍、征收標(biāo)準(zhǔn)、使用管理、法律責(zé)任等進(jìn)行明確，嚴(yán)格規(guī)范內(nèi)部分配和使用辦法。如有關(guān)調(diào)節(jié)金的使用分配，建議按比例在縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村分級使用，并向基層傾斜。隨著不動產(chǎn)稅制度的完善，最終應(yīng)利用土地增值稅對入市土地增值收益進(jìn)行調(diào)節(jié)。

第二，在國家層面出臺農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定指導(dǎo)意見，解決集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定隨意性強(qiáng)、差異化大的問題。從試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐來看，解決入市土地增值收益分配對象不清的問題，較為方便可行的手段是結(jié)合集體經(jīng)濟(jì)組織成員界定來實(shí)現(xiàn)。因此，目前迫切需要在國家層面通過立法建立統(tǒng)一成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。建議將成員資格認(rèn)定納入正在起草的《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》。成員資格認(rèn)定應(yīng)統(tǒng)籌考慮戶籍、土地承包、居住狀況以及村莊義務(wù)履行情況等，明確成員資格取得、喪失和保留的具體情形［28］。取消成員資格要謹(jǐn)慎，不能以“戶籍”要素作為唯一裁定標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)充分考慮成員是否以土地為基本生活來源、是否取得城鎮(zhèn)職工社會保障等因素。在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員未獲得生存保障的情況下，一般不宜認(rèn)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格喪失。對“外嫁女”“回遷戶”“嫁城女”“農(nóng)轉(zhuǎn)非”等特殊群體成員資格界定，要嚴(yán)格遵循唯一性原則，避免這些群體的利益“兩頭空”或“兩頭占”。

第三，厘清農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與基層政府、村民自治組織的關(guān)系，強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職能。加快出臺《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》，對《村民委員會組織法》《民法典》中有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等內(nèi)容存在沖突的地方予以明確。如《民法典》中規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是特別法人，是獨(dú)立的民事主體，農(nóng)村土地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織，而《村民委員會組織法》規(guī)定由村民委員會行使集體經(jīng)濟(jì)組織的各種權(quán)利，這些立法上的沖突，需要在制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》時予以研究解決［29］。在厘清農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與基層政府、村民自治組織關(guān)系的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)職能，鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對入市土地增值分成收益采用購買物業(yè)服務(wù)、投資、入股等形式進(jìn)行再投資，不斷壯大集體經(jīng)濟(jì)。與此同時，要轉(zhuǎn)變地方政府職能，淡化其在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中的“參與人”角色，強(qiáng)化“監(jiān)管人”角色，加強(qiáng)政府對土地市場的管理，加強(qiáng)土地用途監(jiān)管能力建設(shè)，為集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)提供制度保障。

第四，完善“三資”（資金、資源、資產(chǎn)）監(jiān)管平臺功能建設(shè)，切實(shí)提高農(nóng)村集體資產(chǎn)管理水平和效率。目前，試點(diǎn)地區(qū)對集體分成的土地增值收益一般納入農(nóng)村集體資產(chǎn)統(tǒng)一管理。建議依據(jù)《農(nóng)業(yè)部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理指導(dǎo)的意見》，進(jìn)一步完善“三資”平臺管理功能建設(shè)，實(shí)現(xiàn)省、市、縣、鎮(zhèn)、村五級網(wǎng)絡(luò)化管理。鑒于集體資產(chǎn)的存在形式和運(yùn)行方式越來越復(fù)雜，應(yīng)加快監(jiān)管功能模塊開發(fā)，對入市土地收益能夠做到“全流程”跟蹤監(jiān)管、實(shí)時查詢、信息互聯(lián)共享；各縣（市、區(qū)）應(yīng)設(shè)置專職人員負(fù)責(zé)“三資”管理平臺的操作，并定期指導(dǎo)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)管工作人員和代理會計(jì)開展農(nóng)村“三資”管理系統(tǒng)平臺建設(shè)工作；各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村監(jiān)管單位要對平臺運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)管，定期對信息公開情況進(jìn)行檢查。

第五，盡快制定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地各類用途的基準(zhǔn)地價標(biāo)準(zhǔn)。各地應(yīng)結(jié)合入市土地用途、使用年限、開發(fā)強(qiáng)度、使用權(quán)設(shè)立方式等制定與城鎮(zhèn)國有土地相統(tǒng)一的農(nóng)村集體土地基準(zhǔn)地價體系。在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、再轉(zhuǎn)讓價格低于基準(zhǔn)地價的情況下，土地所有權(quán)人有優(yōu)先購買權(quán)。在基準(zhǔn)地價體系未建立前，建議參照國有建設(shè)用地基準(zhǔn)地價體系執(zhí)行；同時，縣（市、區(qū)）國土部門及交易中心等部門應(yīng)積極培育農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場交易中介組織，為入市交易提供地價評估、交易代理、環(huán)境評估等服務(wù)。

第六，推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市與其他改革的協(xié)同配套。試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐顯示，已完成集體土地所有權(quán)和使用權(quán)登記的東部發(fā)達(dá)地區(qū)，能夠更好地推進(jìn)該項(xiàng)改革工作。建議進(jìn)一步深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，加快推進(jìn)集體建設(shè)用地確權(quán)登記工作，明晰產(chǎn)權(quán)主體。要做好與征地制度改革同步推進(jìn)的研判，努力實(shí)現(xiàn)推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革與征地制度改革的協(xié)同配套。