民主和集中關系：認識的演進發展及運行中的糾偏矯正*

許 耀 桐 劉 佳 佳

民主集中制，是中國特色社會主義政治體制的核心制度。習近平總書記指出：“民主集中制是中國國家組織形式和活動方式的基本原則”，“是民主和集中緊密結合的制度。”貫徹執行民主集中制，最難的是如何認識與處理民主和集中的關系，這是一個現實實踐的問題，也是一個理論研究的重大課題。民主和集中的關系既是矛盾的，又是統一的；既不能片面地只要民主而否定集中，更不能因強調集中的重要性而拋棄民主。要樹立正確認識民主和集中關系的觀念，必須著眼于馬克思主義黨的組織原則和制度建設的思想進程，結合民主集中制的實際運行過程，清晰地把握民主和集中二者間的辯證關系。

一、馬克思、恩格斯把民主和集中兩方面都納入民主制的范疇

在民主集中制中包含兩個方面，一為民主，一為集中。民主集中制的這兩個方面，從根本上說都屬于民主制的范疇，是作為民主制中緊密聯系的兩個環節和運行過程。因而，作為民主和集中相結合的民主集中制，在制度屬性上歸于民主制類型。

民主制的產生有著久遠的歷史。根據美國人類學家摩爾根的考察，人類第一個社會組織形式是以人與人之間純人身的相互依賴為基礎的氏族社會，“氏族的組成——這種組織產生了第一種社會形態”。在氏族社會活動中，氏族會議是最高組織。氏族會議解決公共事務問題，采取了全體成員議論、集體決定的民主制方式。因此，民主制成為人類歷史上的第一個組織原則和制度。

從氏族社會進入奴隸社會后，在古希臘的城邦國家里，既出現了民主政體，也出現了君主政體或僭主政體。亞里士多德說君主政體是“一王為治的制度”“僭主政體為君主政體的變態”。這就是說，無論是君主政體還是變態的僭主政體，都是君主或僭主一人統治城邦，由此形成了人類社會的獨裁制(或曰專制制、集中制)的組織形態和制度。獨裁制(專制制、集中制)是和民主制相對立的組織原和制度。在奴隸制國家、封建制國家，君主或暴君的專制統治成為一種制度常態。

馬克思、恩格斯受到家庭和社會環境的影響，從青少年起就堅定地投身反封建專制的斗爭。馬克思說：“專制制度具有獸性是必然的，而具有人性是不可能的。”馬克思徹底否定了奴役人民、使人不成其為人的封建專制主義。馬克思不但肯定了民主制，而且超越了法國啟蒙思想家主張的資產階級民主制，要求建立以無產階級和勞動人民為中心的民主制。他指出：“在民主制中，國家制度本身只表現為一種規定，即人民的自我規定”，“是人民的國家制度。”恩格斯也指出，未來要實行的民主制，“不是那種曾經同君主制和封建制度對立的法國大革命的民主制”，而是“社會的民主制”，“是社會主義的原則”。馬克思、恩格斯在1844年8月前，分別完成了從唯心主義到唯物主義、從革命民主主義到共產主義的轉變，并且形成了人民民主制的社會主義民主思想。

馬克思、恩格斯于1847年著手創建世界上第一個共產黨組織——共產主義者同盟，他們要求當時由德國流亡工人組成的正義者同盟的領導人，必須徹底拋棄和清除受到空想社會主義影響而制定的專制式的集中制組織原則和制度規定。在把正義者同盟改造為共產主義者同盟時，馬克思、恩格斯確立了與專制式的集中制相對立的民主制，建構了共產黨的民主制組織原則和制度。后來，恩格斯在回顧共產主義者同盟的歷史時說：“組織本身是完全民主的……一切都按這樣的民主制度進行。”

馬克思、恩格斯建立的黨的民主制，包含了黨員權利平等、干部民主選舉、實行黨代會年會制、工作報告制、情況通報制、集體議決制、職務任期制、撤換制、監督制、申訴制等。在這樣的民主制中，不僅包含民主的方面，也包含集中的方面，如《共產主義者同盟章程》明確規定：盟員入盟“必須獲得一致通過，才能被接收入某一支部”并“將他編入支部”，盟員要“服從同盟的一切決議”，“保守同盟的一切機密”，“任何一個盟員遷居時均須事先報告本支部的主席”，“盟員至少每三個月同所屬區部委員會聯系一次，支部每月聯系一次”，“每個區部至少每兩個月向總區部報告一次本地區的工作進展情況，每個總區部至少每三個月向中央委員會報告一次本地區的工作進展情況”，“凡不遵守盟員條件者，視情節輕重或暫令離盟或開除出盟”。這些規定表明，共產黨不是一個只談民主而松散混亂的政黨，而是有著嚴格的集中要求和紀律約束的政黨。

1848年歐洲革命失敗后，馬克思、恩格斯更加強調黨的組織集中，他們指出：“革命活動只有在集中的條件下才能發揮全部力量。”必須“實行最嚴格的中央集權制是真正革命黨的任務”。在第一國際內部與巴枯寧無政府主義的斗爭中，針對無政府主義否定任何權威、任何紀律，主張絕對自由的言行，恩格斯斥責道：“這些支部獨立到這樣的地步，以致它們不應該承認任何權威的領導機關，哪怕是按照他們自己的自由協商建立起來的權威的領導機關”。對他們叫囂的“如果在每一個支部中少數都要服從多數，那這就是一種違反自由原則的罪行，就是承認會導致權威主義和專政的原則”。恩格斯反駁道，如果沒有少數服從多數，“沒有任何服從紀律的支部，沒有任何黨的紀律，沒有任何力量在一點的集中……我們采用這種新的組織會得到什么呢？會得到一個早期基督教徒那樣的畏縮膽怯的而又阿諛奉承的組織”。

由上可知，馬克思、恩格斯否定了專制式的集中制，但沒有簡單地排斥集中。民主制需要民主，也需要集中，若失去集中的話，黨就成了一盤散沙，沒有任何力量可言。當然，馬克思、恩格斯主張的集中，不是君主專制統治的集中，而是建立在民主基礎上的集中和紀律要求。他們把集中與民主制聯系起來后，就形成了兩種集中的創新性思想。顯然，馬克思、恩格斯所講的民主的集中，和民主一樣，都屬于民主制。

二、列寧創建的民主集中制豐富發展了馬克思、恩格斯的民主制

列寧是馬克思、恩格斯事業的忠實后繼者，他在20世紀初繼承和發展了馬克思主義黨的組織原則和制度的思想。1906年3月，列寧為俄國社會民主工黨創建了民主集中制，他指出：“民主集中制的原則是現在一致公認的原則。”同年4月，俄國社會民主工黨四大制定的黨章規定：“黨的一切組織是按民主集中制原則建立起來的。”從此，民主集中制成為共產黨的組織原則和制度。

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但是，列寧最初主張建立的黨的組織原則和制度，卻是由進行秘密活動的職業革命家實行專權獨斷的集中制。為什么會這樣呢？這是因為，當時俄國是一個沙皇專制的國家，人民沒有絲毫民主權利，黨也沒有機會建立和實行民主制。列寧說實行民主制需要具備“完全的公開性、選舉制和普遍監督”三個基本條件，即黨能夠公開活動而不被破壞、黨內職務能夠進行公開選舉、黨員干部能夠公開受到監督。這三個條件，在專制制度的沙皇俄國根本不存在。列寧指出：“誰想在專制制度下建立一個實行選舉制、報告制和全體表決制等等的廣泛的工人組織，那他簡直是一個不可救藥的空想家。”

然而，隨著1905年俄國革命形勢和運動的不斷高漲，沙皇被迫做出讓步，實施憲政改革，允許人民享有言論、出版、集會、結社和組織政黨的自由，這給俄國社會民主工黨提供了擺脫在秘密狀態和警察迫害條件下發展黨組織和進行革命的有利時機。不過，列寧也清醒地看到，沙皇實施的民主是相當有限的，在資產階級革命條件下，雖然人民群眾爭得了一定的民主權利，但是沙皇的專制統治依然存在。因而，民主集中制只能在狹小的范圍實行它的民主原則，大范圍實行則有困難，在大范圍仍需實行集中制；而且，還要特別注意把黨的組織分為秘密機關和公開機關兩類，適合公開的組織就公開，不適合公開的組織要完全保密，切不可掉以輕心。這在實際上闡明了，民主集中制是黨的公開的、基層的組織實行民主制，黨的秘密的、上層的核心組織實行集中制。這說明，列寧在1906年創立的民主集中制，是指在一些具備了當時沙皇允許的政治自由的條件下運用民主制的方法、手段開展黨的活動，如進行選舉、召開會議、做工作報告等，而對于黨的其他相當大的范圍而言，仍然只能實行職業革命家的集中制，必須實行這樣的民主制和集中制的相結合。由于實行民主制的范圍小、層次也較低，民主制在黨內處于從屬的地位；而實行集中制的范圍較大、層次較高，構成主要部分，在黨內處于支配地位。因而，這樣的民主集中制又是以集中制為主體部分。

本來，在馬克思、恩格斯的理論視域里，民主制和集中制是根本對立、無法相容的兩種制度。但列寧是偉大的馬克思主義者，掌握了馬克思主義的精髓，善于把馬克思主義普遍原理與本國實際相結合。列寧作為唯物主義辯證法的大師，認為事物內的兩個方面既是對立的，又是統一的，可以在一定的條件下共處一體、相互轉化、發揮作用。因此，他把民主制和集中制結合起來，提出了民主集中制。對此，我國有學者做出高度評價：“民主集中制是列寧在特殊條件下提出來的”；“19世紀時民主制和集中制還是對立的、水火不相容的。列寧把這‘水’和‘火’巧妙地結合起來。”列寧創立了不同于馬克思、恩格斯民主制的民主集中制，是帶著集中制的民主制。

應該看到，在列寧創建的民主集中制中雖然包含了集中制，而這樣的集中制是處于白色恐怖的特殊時期，賦予樹立了馬克思主義唯物史觀的無產階級政黨和職業革命家“擁有至高無上的、不受監督的、不對其他人負責的、不經過選舉的權力”，即在秘密工作狀態時具有個人直接進行決策和決斷、可以直接指定和任命黨的干部等權力。但是，這樣的集中制開始和黨內基層的民主制相聯系了，是建立在黨內基層實施選舉制、工作報告制等民主制的基礎上，其所使用的范圍和內容也都受到相應的民主的限定和制約，因而，它與專制君主的集中制以及空想社會主義者的集中制已不可同日而語，有著明顯區別。

更為重要的是，民主集中制從1906年確立到1924年列寧病逝，在近20年中經歷了不斷的演進發展，尤其是1917年十月革命勝利后，布爾什維克政黨奪取了政權，建立了社會主義國家，情況發生了翻天覆地的變化，黨的秘密工作狀態的特殊時期已告結束，此時不再需要保存任何不經過民主討論、商議和民主授權而能夠做出的獨斷專行的權力了。列寧與時俱進，將民主集中制中的集中制，改造成為與民主制相適應、相銜接的一種民主性質的形式和制度。對此，在1918年3月的《〈蘇維埃政權的當前任務〉一文初稿》中，列寧十分明確地說：“我們主張民主集中制。因此必須弄明白，民主集中制一方面同官僚主義集中制，另一方面同無政府主義有多么大的區別。”他提醒人們，不要“把集中制同專橫和官僚主義混為一談”，要求用“自覺的、民主的、無產階級的集中制來同資產階級的、軍閥的、官吏的集中制相對立”。這就是說，民主集中制中的民主制，是和官僚主義集中制(專制集中制)相對立的；民主集中制中的集中制，是和無政府主義(分散主義)相對立的。這樣的集中制，是“自覺的、民主的、無產階級的集中制”，因而，它也根本區別于專制的集中制。由是，列寧提出了兩種集中制的理論，一種是剝削階級實行專制統治的集中制，一種是無產階級實行的民主的集中制，進一步發展了馬克思、恩格斯關于兩種集中的思想。

至此可知，列寧領導的布爾什維克黨在1917年成為社會主義國家的執政黨后，民主集中制中的民主制，執行的是民主原則，集中制也完全體現民主精神，二者已融為一體、完全一致。列寧詳盡地闡述了民主制和集中制的具體內容，并形成條文載入黨章，要求全體黨員認真遵循民主和集中的規定。應該說，此時民主集中制的內涵和馬克思、恩格斯的民主制的內涵是一樣的，并且極大地豐富和發展了馬克思、恩格斯的民主制。

列寧創立的民主集中制就是馬克思、恩格斯建立的民主制，這里需要注意一個問題，民主有廣義概念和狹義概念兩種。作為廣義概念的民主，包含狹義民主，也包含了集中(即少數服從多數的民主的集中，因而也是民主)；作為狹義概念的民主，指的是討論發言、商談爭議、提出推薦候選人的建議等民主權利及言行活動。民主集中制中的集中，則是民主的另一部分，指由多數人做出的決定、選舉產生的結果，實行少數服從多數、服從指揮和紀律等。因此，絕不能把狹義民主和廣義民主混淆起來、等同起來，狹義民主只是廣義民主的一部分，它和另一部分的集中(也是民主)合起來，才是廣義民主的全部。這就是說，民主集中制中所指的民主是狹義的民主，它與集中共同構成廣義民主。

既然民主集中制就是民主制，那么，布爾什維克黨為什么后來沒有把民主集中制改稱為民主制呢？這是因為：一方面，從民主集中制創立和發展的過程看，它承載著一段難以忘懷的歷史，彌足珍貴，值得留存和記憶；另一方面，民主集中制從概念本身來看，有一個突出的長處，它在字面上既有民主(制)、也有集中(制)，一看即知，使民主制的內涵明晰化了，因而稱民主集中制比單純地稱民主制更好。

三、中國共產黨對民主和集中的關系做出最為科學的闡釋

1927年6月，黨的第五屆中央政治局會議做出的《中國共產黨第三次修正章程決案》規定：“黨部的指導原則為民主集中制”，“按照民主集中制的原則在一定區域內建立這一區域內黨的最高機關，管理這一區域內黨的部分組織”，“黨部之執行機關概以黨員大會或其代表大會選舉，上級機關批準為原則；但特殊情形之下，上級機關得指定之。”同時規定：“黨部機關之決議，應當敏捷的與正確的執行之，但對于黨內一切爭論問題，在未解決以前，完全自由討論之”，“黨的一切決議取決于多數，少數絕對服從多數。黨員及下級機關對于上級機關決議不同意時，得過該黨部過半數黨員的同意，得對上級機關提出抗議，但在抗議時期內，未解決以前仍須執行上級機關之命令。”這是在黨章中第一次把黨的組織原則和制度正式確定為“民主集中制”，并且對民主和集中的關系做出了準確的闡述。

1945年4月，黨的七大制定的黨章對民主集中制下了一個科學定義：民主集中制“是在民主基礎上的集中和在集中領導下的民主”。1956年9月，黨的八大制定的黨章規定：民主集中制“是在民主基礎上的集中和在集中指導下的民主”，這一規定把七大黨章中的“領導”改為“指導”，從而更適合于也更有利于民主的發展。1992年10月，黨的十四大制定的黨章指出，民主集中制是“民主基礎上的集中和集中指導下的民主相結合”，突出強調了民主和集中的相結合。至此，中國共產黨對民主集中制的定義完整地形成了，這是我們黨對民主集中制做出的獨特貢獻。作為民主集中制的創始黨，蘇聯共產黨無論在列寧、斯大林時期，還是在以后的時期，對于什么是民主集中制，一直沒有給出一個明確的定義表述，沒有清楚地說明民主和集中究竟是怎樣的關系。中國共產黨對民主集中制的定義，從民主集中制運行的“民主基礎上的集中”和“集中指導下的民主”兩個過程，透徹地詮釋了民主和集中的關系，成為迄今為止最為科學的闡釋。

1.

民主和集中的關系體現在民主集中制的第一個過程——“民主基礎上的集中”，這是民主充分展開、形成正確集中的過程。這一過程是在一定的組織范圍內、由一定層級的組織機構做出安排的。這里，我們以黨的會議開展的民主議事為例做一個分析。“民主基礎上的集中”的進行，是要經過黨的相關的組織者、領導者的事先提議、建議，匯集了討論的事項、議題、議案等才得以開始的，正如劉少奇指出的：“黨的一切會議是由領導機關召集的，一切會議的進行是有領導的，一切決議和法規的制訂是經過充分準備和仔細考慮的。”“民主基礎上的集中”從民主起步，但這樣的民主不是什么“純粹民主”“自由放任的民主”“極端化民主”，無須受到任何約束，不是這樣的。中國共產黨對黨內民主有著嚴格的紀律要求，它不能違反黨章的基本規定，不能違反黨的基本路線和方針，不能反對四項基本原則以及反對黨的改革開放決策，等等。

在符合黨內法規制度的規定下，黨內開展的民主是廣泛、充分和卓有成效的。1980年2月，黨的十一屆五中全會通過的《關于黨內政治生活的若干準則》指出，發揚黨內民主“要允許黨員發表不同的意見，對問題進行充分的討論，真正做到知無不言，言無不盡”。同時，一定“要糾正一部分領導干部中缺乏民主精神，聽不得批評意見，甚至壓制批評的家長作風。對于任何黨員提出的批評和意見，只要是正確的，都應該采納和接受”。要嚴格實行“不抓辮子”“不扣帽子”“不打棍子”的“三不主義”。2016年10月黨的十八屆六中全會通過的《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》進一步指出：“暢通黨員參與討論黨內事務的途徑，拓寬黨員表達意見渠道，營造黨內民主討論的政治氛圍。健全黨內重大決策論證評估和征求意見等制度。黨的各級組織對重大決策和重大問題應該采取多種方式征求黨員意見，黨員有權在黨的會議上發表不同意見，對黨的決議和政策如有不同意見，在堅決執行的前提下，可以聲明保留，并且可以把自己的意見向黨的上級組織直至黨中央提出。”強調了一定要尊重和保障黨員的民主權利。

在進行廣泛的民主討論和協商之后，民主須走向集中。對討論的事項、議題、議案、決定、決議等，都要按少數服從多數的原則，經過表決后形成最終的決定。在做決定、形成集中的時候，對于表決的方式，可以根據不同情況，分別采取口頭、舉手和無記名投票等方式。表決結果和表決方式應記錄在案，對不同意見也要如實記錄。要堅決反對和防止獨斷專行或各自為政，任何個人或者少數人無權擅自決定。任何黨員不論職務高低，都不能個人決定重大問題；如遇緊急情況，必須由個人做出決定時，事后也要迅速向黨組織報告。不允許任何領導人實行個人專斷和把個人凌駕于組織之上。也要堅決反對和防止以其他任何形式代替表決形式。

概言之，“民主基礎上的集中”體現民主和集中的關系是：從民主方面看，民主構成集中的依托基礎，集中若脫離了這個基礎就會變質，變成專制的集中；民主也形成對集中的制約前提，集中只有在充分民主的條件下達成，才會是正確的集中。從集中方面看，集中保障了民主的正確開展、預設的制度和紀律要求，有效防止了無序民主、極端民主的發生；集中也保護了多數人的民主權益，經少數服從多數形成集中后，少數人不能借口“我有我的民主權利”而拒不實行。

2.

民主和集中的關系體現在民主集中制的第二個過程——“集中指導下的民主”，這是集中了集體的意志和力量、開展民主辦事的過程。這里，我們還以黨組織經由集中形成的決議、決定需得到貫徹落實為例做分析。經由黨內表決、多數贊成形成的黨的決議、決定和部署等，是眾意的集中，要堅決地予以貫徹實施。相對于“民主基礎上的集中”是一個議事決策過程，“集中指導下的民主”則是一個執行落實過程，是在執行落實中結合運用民主方法調動積極性、主動性，更好地完成任務的過程。在執行落實黨的決議、決定以及部署的任務時，保持行動上的團結一致、堅決有力，是一個首要的要求。正如劉少奇說的，必須防止有人“不嚴格地遵守黨紀，不執行黨的領導機關的決議，在黨內傳播各種非組織的、非政治的、非原則的言論，或者故意夸大事實，在黨內播弄是非，或者在黨內實行無限制的空談與爭論，不顧環境的嚴重與緊急情況，甚至利用黨員群眾一時在思想上沒有準備的盲目狀態，來表決自己的要求”。因此，在執行落實的過程中，要樹立集中的權威、領導指揮的權威。如果沒有這樣的權威和服從，黨的任何一項決策的部署、規劃的任務，都無法得以實現、取得成功。

應該指出，作為“集中指導下的民主”，有一個重要的目的，就是圍繞執行落實黨的決議和決定、完成決策的部署及規劃的任務而開展民主。通過促進更多地使用民主的方法，發動群眾，依靠群眾，就如何執行決定、完成任務，想辦法、出主意，克服困難，掃除障礙。早在1929年，毛澤東在古田會議決議中就科學地闡釋了“厲行集中指導下的民主生活”的具體步驟，要求“上級機關要明了下級機關的情況和群眾生活的情況，成為正確指導的客觀基礎”，“上級機關的決議，凡屬重要一點的，必須迅速地傳達到下級機關和黨員群眾中去。其辦法是開活動分子會，開支部以至縱隊的黨員大會(須看環境的可能)，派人出席作報告”，“黨的下級機關和黨員群眾對于上級機關的指示，要經過詳盡的討論，以求徹底地了解指示的意義，并決定對它的執行方法”。可見，在“集中指導下的民主”呈現出非常生動、活躍的場景。

還要注意到，在執行落實已確定的決策部署、規劃任務時，具體情況和條件都會因時因地而有所差別，黨的上級組織要經常聽取下級組織和黨員群眾的意見，遇事要拿出辦法，及時解決他們提出的問題，不能過分強求一律。要保證下級組織能夠正常行使他們的職權，凡屬應由下級組織處理的問題，如無特殊情況，上級領導機關不要干預下級組織。此外，在執行落實時還要考慮可能會出現實際情況與原先的決議、決定不相適應的情況，這時候，黨的下級組織如果認為上級組織的決定不符合本地區、本部門的實際情況，可以請求改變；如果上級組織堅持原決定，下級組織必須執行，并不得公開發表不同意見，但有權向再上一級組織報告。對黨中央做出的決議和制定的政策如有不同意見，在堅決執行的前提下，可以向黨組織提出保留意見，也可以按組織程序把自己的意見向黨的上級組織直至黨中央提出。

概言之，“集中指導下的民主”體現民主和集中的關系是：從集中方面看，集中是有資格指導民主的，因為決議、決定等是經過表決、多數人同意的，具有正當性和權威性，處于執行狀態的決議、決定等，不容被隨意的民主意見打斷和否定；集中也有利于指導民主的深入開展，圍繞執行和完成的任務事項，促進民主地發動群眾，激發群眾的智慧。從民主的方面看，民主并沒有受到集中的壓制，集中始終針對和限制的是分散主義和無序狀態；在集中的指導下，民主能夠為糾正錯誤傾向、實行正確的集中做出努力并取得成效。

以上中國共產黨規定的民主集中制運行的兩個過程表明，在每一個過程中既有民主，又有集中，真正實現了民主和集中有機的、完美的結合。

四、貫徹民主集中制發生的問題需按民主和集中的關系糾偏矯正

盡管中國共產黨科學地闡述了民主和集中的關系，但民主集中制在實踐中仍會不時地發生這樣或那樣的問題。黨的十八大以來，習近平總書記在談到貫徹執行民主集中制時，尖銳地指出：“既有發揚民主不夠導致的主要領導獨斷專行的問題，也有正確集中不夠造成的領導班子軟弱無力的問題。”他還指出，要糾正“發揚民主不夠、正確集中不夠”的傾向，也要防止“議而不決、決而不行”的情況。習近平總書記點到的四個“不”，是當前貫徹執行民主集中制存在的突出問題，必須認真對待、堅決克服。

一是“發揚民主不夠”的問題。有的單位組織缺少民主氛圍，不允許不同看法的交流和磋商，“一把手”專橫獨斷，以“定調子”來抑制不同意見的表達，在決定問題時往往先發言，極力營造個人說了算的氛圍，使有不同意見的人知難而退、有口難言，從而達到表面上“意見一致”，實則個人說了算的企圖。在有的領導班子內部，有人把書記和委員的平等關系變成領導與被領導的關系，在決定問題時出現委員們的“一邊倒”或“靜默”狀態，最后由書記“一錘定音”。

二是“正確集中不夠”的問題。由于有的部門和組織發揚民主不夠，于是造成正確的集中也不夠。有的單位組織領導班子軟弱疲沓，不愿做或不敢做集中的事情，致使集中不力、集中無力，放任自流，各行其是，導致事前不請示、事后不報告，先斬后奏乃至斬而不奏的情況時有發生。有的部門和組織淡化了“四個服從”，把自己管理的地區和單位當成自己的利益主體，遇事同上級討價還價。還有的部門和組織片面強調自己所在的地方和單位的特殊性，搞“本位特殊論”，熱衷追求本部門、本系統利益，各吹各的號，各唱各的調，在執行上級的決議、決定時大打折扣，對合意的決策就執行，對不合意的決策就不執行。

三是“議而不決”的問題。出現議而不決的情況，總的說是放任民主、民主無節制導致的。在有的單位和組織的黨委(黨組)會議上，問題被反復討論，東拉西扯，顛來倒去，輕描淡寫，避實就虛，顧左右而言他。有的領導班子在研究問題、進行決策時，以遇到難題要“推推放放、等等看看”為借口回避矛盾，或者遇到矛盾繞著走，空談一陣，束之高閣。有的班子成員沒有深入調查，對決策事項研究不夠、拿不出意見和見解。特別是遇到一些時效性、階段性較強的問題時，不敢擔當，怕負責任，空發一些牢騷和埋怨，敷衍塞責，優柔寡斷，靠“推”“拖”“繞”的“三大法寶”應付。會議開成了“聊天會”“神仙會”“馬拉松會”，最終議而不決或議而難決。

四是“決而不行”的問題。造成決而不行的結果，主要是領導者沒能抓緊落實、不能見到成效。問題發生的原因是：領導不負責任或能力不行、沒有膽識魄力；做出的決策脫離了實際，不好落實，由于條件不具備，某些要求過高的決策只得落空；決策頻率太快，無法執行，一個領導班子可以在一天內做多個決策，但具體部門卻無法在短期內執行和完成那么多決策。不少地方現在會議成災，上級下達的文件滿天飛，下級一天到晚忙于接受任務，根本沒有時間去組織落實。由于上級決策太多太濫，造成下級應接不暇，就只好以不落實來應對。

檢視民主集中制在運行實踐中存在的問題，雖然表現形式多種多樣，但根本癥結只有一個，就是背離了民主和集中相互依存、協調發展的關系：它們或是“離開民主講集中，民主太少”；或是離開集中講民主，造成集中缺失；或是既不講民主，也不講集中，致使民主集中制無從落實。改變這些民主集中制貫徹執行不良狀態的唯一出路，應按習近平總書記說的：“只有既充分發揚民主，又實行正確集中，才能及時集中正確意見，及時糾正不正確的意見和做法。”中國共產黨歸納總結的民主集中制“兩個過程”之所以科學、正確，是因為精當地闡釋了民主和集中的辯證關系：沒有民主，就不可能有正確的集中；失去正確的集中，也不可能得到民主；民主和集中不能厚此薄彼，甚或顧此失彼，二者必須均衡發展，使之相得益彰。

一是解決“發揚民主不夠”的問題，改進的方向當然要彌補民主的欠缺，在加大民主的力度上下功夫。要強調領導干部特別是“一把手”帶頭發揚民主，積極營造民主討論的良好氛圍，鼓勵大家講真話、實話、心里話，善于運用民主的辦法科學決策、協調關系、化解矛盾、推動工作。同時，發揚民主一定要落實群眾的民主權利。民主，不僅是黨員干部的民主，而且是全體黨員和人民的民主，應落實民主的“知情權、參與權、選舉權、監督權”四種權利。

二是解決“正確集中不夠”的問題，改進的措施當然要增強集中的分量，樹立集中的權威。正確集中不夠的原因在于有些領導因情況不清、胸中無數，故不敢集中、無法集中。而造成情況不清、胸中無數的，又是他們沒能很好地處理民主和集中的關系，事先沒有廣泛發揚民主、集中群眾智慧。因此，經過充分發揚民主，必然促使他們敢于集中、善于集中，并能夠形成正確的集中。有了正確的集中之后，集中的分量、集中的權威就有力地顯示出來。

三是解決“議而不決”“決而不行”的問題，最需要領導干部正確處理民主和集中的關系。黨章指出：“黨組織討論決定問題，必須執行少數服從多數的原則。決定重要問題，要進行表決。”黨章也闡明，在黨委會做出決定后，“委員會成員要根據集體的決定和分工，切實履行自己的職責”，這就是黨章做出的“議而必決”和“決而必行”的規定。一個單位組織無論怎么發揚民主，最終都要進行集中；一旦決定通過后，進入執行落實階段，也務必以民主方式，動員組織各種力量貫徹落實，保證任務的完成。

歸根到底，解決民主集中制在實踐中存在的問題，是要回歸到正確認識和把握民主和集中關系的軌道上來。只有掌握和運用民主與集中之間互動的辯證關系，并依據這樣的關系對種種錯誤做法進行糾偏矯正，徹底改變民主和集中的失衡、失序狀態，才能使民主和集中始終保持張力和活力，才能真正貫徹執行好民主集中制。