高職擴招政策議程的多源流理論分析

◎邵 琪 , 張 義 民

高職擴招政策給高職院校發展帶來了機遇與挑戰，能夠為我國低技術技能人群提供更多符合時代發展需要的、適切的教育機會。2019年2月，國務院印發了《國家職業教育改革實施方案》，指出新時代我國產業升級和經濟結構調整不斷加快，社會對技術技能人才的需求越來越緊迫，職業教育的重要地位和作用越來越凸顯。繼2019年的《政府工作報告》提出“高職大規模擴招100萬人”的要求之后，高職擴招政策依然延續，2020年的《政府工作報告》要求今明兩年職業技能培訓3 500萬人次以上，高職院校擴招200萬人，使更多勞動者長技能、好就業。隨之，2021年的《政府工作報告》強調要完成職業技能提升和高職擴招三年行動目標，建設一批高技能人才培訓基地。高職擴招政策是對黨的十九大報告中“實現更高質量和更充分就業”目標的積極回應，也給當前我國高等職業教育的發展帶來了新的機遇與挑戰。高職擴招政策何以連續三年出現于我國政府工作報告中？其政策議程中的關鍵影響要素是什么？本文對此進行了探討，認為在多源流理論視域下，對我國高職擴招政策議程進行闡釋，能夠明確高職擴招政策形成的三源流耦合因素的影響，多元主體協同推進高職擴招政策的高效落地，提升高職教育的社會地位與影響力，助力我國技能型社會建設。

一、多源流理論及其應用的適切性

社會中的公共問題如何進入政策議程？在公共政策形成過程中體現了哪些群體的多元價值訴求？這是公共政策形成中的兩個基本問題，也是多源流理論的核心議題。約翰·金登（John W. Kingdon）、羅格·庫玻（Roger W. Cobb）和查爾斯·愛爾 德（Charles D. Elder）、庫 克（Cook）和 蘇 格 根（Scogan）等均對以上問題進行了深入探討，其中尤以國際著名政策研究學者約翰·金登的政策議程多源流分析理論最為引人注目，其理論較好地回應了政策生成過程的問題。基于組織行為學中的垃圾桶模型理論（the Garbage Can Model），約翰·金登指出政策過程是由行為者和過程的以下三個源頭組成，即“由各種問題的數據以及各種問題界定內容所形成的問題源流；涉及政策問題解決方案內容的政策源流；由各種選舉活動和被選舉官員組成的政治源流”，亦即問題源流、政策源流與政治源流。約翰·金登繼承并發展了政策研究中的多階段理論向度，在這一基礎上進行了理論創新，開辟了具有創新性的理論視野，特別強調政策形成過程中上述三源流的聚合作用。

多源流理論是公共政策議程研究中的重要分析工具，在國際政策研究界產生了較大影響，“在很大范圍的政策舞臺上曾得以應用，每年在社會科學引用目錄（the Social Science Citation Index, SSCI）中顯示被引用約80次”，其解釋力得到了國際政策議程研究領域的認可。近年來，國內教育政策研究者也逐步將多源流理論應用于高職“雙高計劃”政策、高校創新創業教育政策、“雙一流”建設政策、振興本科教育政策、網絡教育政策以及“體教融合”政策等政策議程分析?？梢?，該理論對我國教育政策議程的分析也具有一定程度的闡釋力，在我國教育政策研究領域得到了應用。

雖然2019、2020兩年的高職擴招政策在數量指標完成率等方面取得了明顯成績，但是，人們對高職擴招的認識仍存在較大程度的模糊性，各級地方教育行政部門及高職院校在政策推進過程中缺乏對政策的價值取向、實施規范以及過程質量監控等方面的深刻理解。運用多源流理論對高職擴招政策議程進行分析，從問題、政策、政治三源流維度分析該政策議程，能夠厘清政策議程的形成源流及價值指向，進而保障政策執行過程的明晰性與方向性。但因為多源流理論形成于西方，在解釋我國本土政策問題時不可避免地會存在一定程度上的局限性。故而，在教育政策分析中要充分考慮我國的現實情境，根據我國職業教育政策的現實狀況合理應用多源流理論。

二、高職擴招的三源流分析

（一）問題源流:高職擴招的現實需求

某些初始問題是如何被界定為政策問題的？針對這一問題，約翰·金登認為，關于某件事情的某些關鍵指標數據能夠反映問題的重要性與問題的程度變化。指標數據是現實問題的一種呈現方式，是現實問題的反映與呈現，“問題引起政府決策者關注的原因常常在于某些指標完全表明那兒本來就有一個問題存在”。當前，在產業結構調整的背景下，社會急劇變遷，生產與生活節奏逐步加快，因而快速更新迭代職業技能成為時代對社會個體的必然要求，特別是社會中的低技術技能群體更加需要高質量的職業教育供給。從整體上來看，勞動力市場對技術技能型人才的需求持續增長。因此，在勞動力結構調整與低技能人群就業雙重壓力下，高職教育的技術技能賦能功能成為解決技術技能型人才培育問題的有效措施。

1.緩解就業壓力。高職擴招是緩解我國就業壓力的治理手段。2016年我國失業人數攀升到3 091萬，比2000年增加了1 084萬，失業率達到5.51%，是我國改革開放以來失業率最高的年份，就業壓力凸顯，特別是低技術技能人群成為失業人口的主要構成部分。就業問題一直是近幾年政府工作報告關注的重點。2019年的《政府工作報告》就強調實施就業優先政策，就業問題被置于更加突出的位置。隨后，連續3年的《政府工作報告》均強調要實施高職擴招政策，并且都是以“穩定和擴大就業”為出發點。高職擴招政策是我國一系列促進就業政策舉措的有機構成部分，它進一步鞏固了高職教育在我國高等教育體系中的重要地位和功能，充分體現了高職教育以就業創業為導向的類型特征。

高職擴招的核心需求源自就業壓力的難題，同時也把職業教育擺在了超越教育的、更為廣闊的政策視野中，擺在了經濟社會發展中更突出的位置上。實際上，高職擴招是從根本上解決就業難題的有效手段，能夠通過技術技能賦能增強個體的就業創業能力。上海市教育科學研究院和麥可思研究院共同編制的《2018中國高等職業教育質量年度報告》顯示，高職高專就業率達到92.1%，近十年高職高專就業率穩步上升，高職高專院校在就業率方面表現優于普通本科高校。因此，高職教育服務社會的功能更加凸顯，能夠有效提升區域勞動力的整體水平，不斷突破其技能短板，有助于解決當前農民工、新型職業農民、下崗失業人員、高中畢業生、退役軍人等特定群體的生計問題。

2.調整勞動力結構。高職擴招能夠通過高等職業教育領域的普及化，優化我國勞動力結構，更好地適應經濟社會發展的現實需要。優化勞動力結構是新時代產業結構升級的必然要求，是根據經濟社會發展需要不斷調整的動態過程，是實現“中國制造2025”戰略目標的必要前提。勞動力結構優化能夠提升我國勞動力的整體水平及其國際競爭力，助力我國“制造強國戰略”的穩步實施。在一國范圍內從整體上考察，勞動力結構變化主要源于勞動力質量及其勞動報酬的作用，勞動力結構變化現實表明，教育作為提升勞動力報酬的根本手段更易于拉動技能勞動報酬增長。這也對我國的教育回報率與教育質量提出了嚴峻挑戰。

目前，勞動力結構優化進程面臨產業結構升級加速化的嚴峻挑戰。既然產業結構的調整成為一個加速的持續過程，那么對微觀個體而言，通過高等教育培養大學生的終身學習能力和工作轉換能力至關重要，而高職教育是實現個體就業創業能力快速提升的有效途徑。高職教育能夠在技術技能提升方面賦能學習者，促進學習者在知識經濟社會中通過高質量就業創業實現自我價值，為我國現代農業、服務業、制造業等各行各業輸送優質技術技能型人才。因此，勞動力結構調整對我國高職教育的技術技能賦能功能提出了嚴峻考驗，“提質培優”成為當前高職教育高質量發展的必然選擇。

（二）政策源流:高職擴招的推動力量

哪些備選方案最終能夠被用來解決政策問題？約翰·金登認為各種思想會在政策共同體中產生，但并不是所有思想都能一直持存，“如同在一個自然選擇系統中的情況一樣，只有那些符合某些標準的思想才會堅持下來”，更具有可行性與公共價值的思想才能勝出，更加受到重視。高職擴招源于我國專家學者的建言獻策，同時也引起了政府及各級教育行政部門的高度重視，符合當前人們對高質量技術技能教育機會的訴求。

1.專家學者建言獻策。專家學者在我國就業創業、高職發展等問題方面的建言獻策，形成了較為成熟的問題解決備選方案，推動了高職擴招政策的形成與持存。隨著我國教育決策機制的不斷完善，越來越多的專家學者參與到政策議程過程之中，專家學者們的參與機會、參與方式和參與能力也在不斷優化。例如，每年全國“兩會”時期是我國政策窗口開啟的密集期，也是專家學者建言獻策的重要機會。在2019年全國兩會期間，部分代表強調高職擴招對于穩就業、促就業的重要意義，并提出實施建議。專家學者根據高職擴招實效，不斷深化對高職擴招問題的調查與研究。2020年、2021年全國兩會期間，專家學者的建議比2019年更為細致，主要聚焦于擴招數量、擴招時間、保障措施等方面。專家學者的建言獻策為高職擴招政策的形成提供了合理性依據；同時，學界對高職擴招主題的研究成果主要分布于宏觀和中觀層面，仍存在可繼續探索的空間。

2.各級政府及教育行政部門高度重視。高職擴招政策是我國職業教育改革總體方案實施過程中的必然成果，離不開各級政府及教育行政部門多元主體的協同推進?！秶衣殬I教育改革實施方案》的出臺是我國經濟社會發展轉型過程中的必然要求，需要職業教育在人才培養及社會服務方面適應發展需求，助力我國人力資源結構的優化。2019年2月，中共中央、國務院印發了《中國教育現代化2035》，將“職業教育服務能力顯著提升”作為教育現代化的重要標志，體現了政府對職業教育的認可及期待。在這一背景下，各級政府及教育行政部門對高職擴招政策的重視程度顯著提高。

為貫徹落實2019年《政府工作報告》中強調的高職大規模擴招100萬人的有關要求，2019年5月，教育部等六部門聯合印發了《高職擴招專項工作實施方案》，旨在全面深化職業教育改革，統籌做好各項高職擴招保障工作，確保穩定有序、高質量地完成高職擴招工作。該實施方案強調要堅持中央統籌、地方主責、系統化推進和質量型擴招，突出強調了高職擴招對社會發展及青年個人成長的雙重價值。中央、地方各級各類政府部門協同合作，共同推進高職擴招工作的有效實施，逐步建立起較為完善的高職擴招政策體系。2019年6月，財政部與教育部聯合印發《關于調整職業院校獎助學金政策的通知》，要求從2019年起擴大高職院校獎助學金覆蓋面、提高補助標準，進一步健全學生資助制度，這無疑提升了高職擴招政策的吸引力。2019年6月，農業農村部與教育部聯合出臺《關于做好高職擴招培養高素質農民有關工作的通知》，強調要在宣傳動員、招生考試、分類教育管理、撥款及資助等方面為高職擴招提供保障措施。2020年5月，國務院對外公布了2019年《政府工作報告》中量化指標任務的落實情況，指出2019年順利完成了高職院校百萬擴招計劃，共擴招116.45萬人。另外，2019年從失業保險基金結余中籌集資金1 138億元，并開展了1 877.1萬人次的補貼性職業技能培訓，超出預期任務目標?？傊谶@些政策文件的貫徹實施之下，我國高職擴招取得了較好的現實成效，鞏固了政府及社會對高職擴招政策的信心。

（三）政治源流:高職擴招的價值導向

政治源流對政策議程具有較大影響，能夠使某些議程變得更為重要。約翰·金登認為政治源流包含公眾情緒、政黨立場及其影響力等因素，“也是政策制定的重要組成部分，而絕非外在于政策制定過程”，對政策制定過程具有重要影響。在嚴峻的就業創業形勢下，公眾對高水平職業技術教育的訴求凸顯，政府也致力于實現高職教育高質量發展，這兩方面的價值導向共同成為政治源流的主要部分。

1.公眾對高水平職業技術教育的訴求。高等職業教育改革不僅需要行政力量的推動，更來自公眾對高水平職業技術教育的需要。高等職業教育并非僅限于全日制適齡青年學子，它是面向人人的教育類型，為每一個人的終身可持續發展提供適切的教育機會。因此，職業教育的群眾基礎已經不僅僅限于廣大應屆畢業生，而且還包括各種在職人員、轉崗人員、失業者、退伍軍人、殘疾人等在內的所有社會群體，職業教育生源的覆蓋范圍更加寬廣，公眾對職業教育的關注度持續上升。特別是2019年高職擴招的實效更加激發了民眾對高職教育的關注，高職擴招成為各級政府政務公開中的熱門板塊。高職擴招符合人們對于技術技能發展的愿望與需要，能夠為農民工、新型職業農民、下崗失業人員、高中畢業生、退役軍人等群體的全面發展提供制度保障。

高職擴招并不以降低教育質量為代價，而是強調通過教育與培訓切實地為學習者賦能，能夠增強學習者的技術技能水平。是否有利于人的全面發展是評價教育政策的基本原則，制度要通過自身為人性豐富內容的展開和健康發展提供可能的現實空間，教育政策制定及執行過程都要堅持這一基本原則。因此，高職擴招要為社會大眾全面發展貢獻力量，充分釋放高職教育的活力與潛力。高職擴招能夠滿足農民工、新型職業農民、下崗失業人員、高中畢業生、退役軍人等群體對于高水平職業技術教育的需求，助力人們對美好生活的追求，促進高質量就業創業，充分發揮高職教育的社會功能。

2.政府對實現高等職業教育高質量發展的追求。《國家職業教育改革實施方案》從國家戰略高度明確了高職教育的類型、地位和作用，指明了新時代高等職業教育深化內涵式發展的方向，推進了高職教育現代化進程。繼而，與之相匹配的一系列政策措施不斷出臺，高職教育面臨難得的發展機遇，足見中央和全社會對于高職教育的高度重視。高職教育類型身份的重申與確證，不僅是類型學理論的實踐運用，更是國家政治理想在教育改革中的實踐，符合我國全面深化改革、不斷實現人民美好生活的迫切需要。高素質技術技能型人才隊伍建設是提高我國國際競爭力的必要前提，而高職教育是我國高素質技術技能型人才隊伍建設的主陣地，能夠將個體與國家發展需要有機融合，進一步促進高職教育的高質量發展。

三、政策之窗:高職擴招的啟動實施

通過對以上三源流的分析可知，高職擴招政策議程的提出是現實問題驅動、多方力量推動以及職教發展理念引領相互匯聚的必然結果。同時，高職擴招政策的實施是對我國職業教育綱領性政策的深化，能夠在多元主體的協同參與下得以有效推進。

（一）“職教20條”頒布促進了高職擴招政策的生成

“職教20條”是當前我國深化職業教育改革的綱領性、總括性政策，其頒布為高職擴招政策的出臺提供了充分的政策依據。黨的十八大以來，職業教育在國家頂層政策設計中的地位越發重要。2014年，全國職業教育工作會議召開，習近平就加快職業教育發展作出重要指示。他強調，要加大對農村地區、民族地區、貧困地區職業教育的支持力度，努力讓每個人都有人生出彩的機會。因此，職業教育的服務對象在范圍上更應突出普惠性，特別是要滿足社會發展進程中相對弱勢群體的發展需求。2014年，國務院印發了《關于加快發展現代職業教育的決定》，明確提出要加快現代職業教育體系建設，深化產教融合、校企合作，培養數以億計的高素質勞動者和技術技能人才。我國經濟社會發展狀況的轉變對職業教育發展提出了新的時代要求。

2019年頒布的《國家職業教育改革實施方案》中強調，“堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，把職業教育擺在教育改革創新和經濟社會發展中更加突出的位置”?？梢?，職業教育的類型特征更加凸顯，將在未來經濟社會發展中扮演更加重要的角色。其中，高職教育的發展引領整個職業教育體系的發展方向，“越來越受重視，體現了由數量型向內涵式發展的轉變”。高職教育迎來了又一次發展的機遇期，也是發展轉型期，將面臨大眾教育期待的嚴格檢驗。高職擴招政策是對我國當前職業教育發展愿景的積極回應，能夠在我國經濟社會發展中惠及更多低學歷、低技術技能人群，一定程度上緩解人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。

（二）多元主體協同參與使高職擴招政策得以推進

高職擴招政策激發了政府、高職院校以及行業企業協同參與的主動性，直面低技術技能人群的能力提升問題，“強調問題與制度和制度變革的原因和后果相聯系”。服務區域低技術技能人群能力提升是高職院校發揮社會服務功能的重要體現，是判斷高職院校發展與區域經濟社會發展之間耦合程度的重要指標，也是高職院校在新發展階段實現發展轉型的必然要求。高職擴招為高職院校服務區域經濟社會發展提供了新的契機，對高職院校高質量發展提出了挑戰。因此，高職院校要進一步強化服務意識，在推進高職擴招政策過程中形成多元主體合作的新格局，優化校內外資源配置，創新教育教學的方式與方法，提升高職院校治理水平與治理能力。高職院校要聯合行業企業，參與到高職擴拓的各個環節，使低技術技能群體“得其所需”“肯定人之為人的內在價值”，體現職業教育供給的正義性，能保證高質量的培養過程，提升人才培養效果，促進人的全面發展與自我實現。

高職擴招政策的形成源自問題源流、政策源流與政治源流的共同推動，其根源在于新發展階段我國在產業結構升級及技術技能型人才隊伍建設上的現實需要。因此，高職擴招對特定群體的就業創業能力提升具有不可替代的作用，釋放了職業教育的公共性與普惠性力量。然而，高職擴招并不僅僅是應對就業壓力的暫時性策略，而是我國職業教育總體改革中的重要環節，旨在推動新時代高職教育的高質量發展，服務于我國技能型社會建設。因此，地方政府、各級教育行政部門和高職院校要認識到高職擴招政策的重大意義，在高職擴招中形成多元主體合作格局，積極探索適應地方經濟社會發展的技術技能型人才培養模式，使高職擴招對高職院校的高質量發展以及我國技能型社會建設產生長遠的影響。