產城融合視角下湖南株洲新型城鎮化發展對策研究

鄧瑩璐

產城融合是在推進新型城鎮化發展過程中，面對“空城”“鬼城”等產業發展與城市建設分離現象而提出的一種城市發展的創新思路。產業是城市發展的基礎，城市是產業發展的載體，兩者不可分割、相互影響。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》強調，要“深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略”，這是立足于時代要求和我國基本國情提出的重大戰略部署。產城融合是促進城鎮化發展路徑由“物的城鎮化”向“人的城鎮化”轉型的必經之路，是“十四五”時期提升城鎮化高質量發展的有力抓手。從產城融合的理論視角出發，深入剖析湖南株洲新型城鎮化發展過程中存在的主要問題，并進一步提出以產城融合提升新型城鎮化發展的對策建議，對于積極推進城市轉型、城鄉統籌以及區域高質量發展均具有重要意義。

一.“產城融合”的理論概述

（一）“產城融合”的內涵

早在2011年，中共四川省委、四川省人民政府出臺了《關于加快推進新型工業化新型城鎮化互動發展的意見》，其中明確提出“‘兩化’互動、產城融合”的發展理念。之后，專家學者們從不同的角度對產城融合的涵義做了進一步解讀。經濟學家陳云認為，產城融合需要將服務的重點鎖定在居民的活動區域、工業園區域以及商業區域當中，并且在融合的過程中應該保證新型城鎮具有一定的獨特性。蘇林等在對產城融合的理解中指出，“產”包括工業、服務業及各種相關產業形態，“城”指管制、生產、協調、服務等各類功能的城市集聚作用，產城融合發展的理想狀態體現在新城區建設與高新技術良性互動上。叢海彬等認為，產城融合由產業、城鎮、人、土地、就業、居住等實體要素和思想、觀念、政策理念、制度、社會環境等非實體要素構成。本文結合國內眾多學者的研究成果，對產城融合的涵義做出如下概述：在一定區域范圍內，圍繞協調發展理念建立起的產業發展與城市功能相輔相成、協同共進，且以人本導向作為新型城鎮化發展目標的一種良性動態發展狀態。

（二）產城融合對新型城鎮化發展起到的戰略性作用

1.產城融合促進了城鎮化與工業化的良性互動。產城融合在城鎮化和工業化良性互動中發揮著推動作用。黨的十八大報告中明確提出：“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。”工業化和城鎮化是一對“孿生子”，工業化是城鎮化的發展動力，城鎮化是工業化的有力支撐。一方面，產城融合能夠提高生產的集中性和規模化，優化工業結構，延伸產業鏈條，發揮經濟的集聚效應，進而有效推動城鎮化進程；另一方面，產城融合能夠在一定地域空間內塑造良好的投資環境和消費市場，通過投資和消費需求的不斷擴張，持續拉動工業經濟增長和結構優化升級。

2.產城融合推動了“人的城鎮化”的提速發展。產城融合是“以人為本”城市發展道路的理性回歸。《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》提出，新型城鎮化的核心是“人的城鎮化”。這就要求城鎮化發展要從“土地城鎮化”向“人口城鎮化”轉變，應按步推進公共服務均等化，重視城市公共服務設施建設，重視醫療、教育、養老等公共資源投入，重視從根本上提升民眾幸福指數。產城融合是把產業和人口合理地融合在一起，在完善產業功能的同時，加入相關的城市服務功能，有效搭建產業、城市和人口三者之間良性互動的有機體系。只有充分挖掘人的生產生活需求，從頂層設計、功能服務、設施搭建等方面進行科學統籌，才能真正引導產業規模與質量、人居生活品質不斷地提高，從而實現真正意義上的產城融合。

3.產城融合強化了城市空間的合理布局。當前城市區域發展不協調的現象依然存在。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確指出，“推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。”由此看出，城鎮化建設應防范一線城市的“過度城鎮化”，也要避免三線以下城市和鄉鎮的“滯后城鎮化”，應重點布局大城帶小城、小城帶鄉鎮的協調發展格局。產城融合將促使城市規劃建設管理水平不斷提高，滿足建設用地高效集約的要求，這有利于實現城市空間和規模結構的合理布局，繼而形成一個分工合理且協調發展的城市群體系。

二.存在的主要問題

（一）體制機制不順暢，影響產城融合發展質量

體制機制不順暢是影響產城融合的關鍵因素。從行政體制方面來看，當前各級政府部門將“簡政放權、放管結合、轉變政府職能”作為工作重點，簡政放權工作取得了階段性成效，但仍存在部分權力下放不徹底，下放事項含金量不高等現象；從財政體制方面來看，部分縣域省級園區不是一級預算主體，不能享有獨立的財政管理權限，財權與事權不相匹配，制約了園區享受財政優惠政策扶持，難以激活企業發展活力；從土地管理制度來看，由于居住、工業和商業用地價格存在差異，土地資源難以實現最優配置，土地管理精細化程度不高，存在土地利用不集約現象。

（二）產業發展不協調，制約產城融合發展速度

從產業生態學來看，主導產業、優勢產業、基礎產業相互補充協調發展，技術密集型企業、資本密集型企業和勞動密集型企業有機共存，才能促進整個城市社區生機勃勃、和諧有序。近年來，株洲產業結構不斷得到優化，三次產業增加值占全市地區生產總值比重由2016年的7.1∶51∶41.9調整為2020年的8.2∶46.3∶45.5，第三產業占比提高了3.6個百分點。但總體而言，株洲第三產業的發展整體實力不強，市場競爭力欠缺，有待進一步提速。2019年，株洲市市轄區第三產業實現增加值782.1億元，占市轄區地區生產總值比重為49.3%，分別落后長沙（67.1%）、衡陽（66.5%）、岳陽（58.5%）17.8、17.2、9.2個百分點。從第三產業內部結構看，現代服務業和新興服務業明顯落后于傳統產業，其中金融保險、信息傳輸、計算機服務和軟件業、科學研發與技術服務等高附加值、技術知識密集型為主的現代服務業發展較為緩慢，這在一定程度上阻礙了社會資源的優化配置、人力和技術資本素質的提升。

（三）園區支撐不充分，擠壓產城融合發展空間

目前，株洲有國家級開發區1個，即株洲國家級高新技術產業開發區，按照一區四園的架構分布，包括天元區河西示范園、蘆淞區董家塅高科園、石峰區田心高科園、荷塘區金山科技工業園；省級開發區5個，即株洲經濟開發區（株洲云龍示范區）、淥口經濟開發區、攸縣高新區、醴陵經濟開發區、茶陵經濟開發區；省級工業集中區1個，即炎陵縣工業集中區。近年來，株洲園區經濟發展不斷提速，園政體制各有特色，產業鏈發展意識有所提升，招商引資取得了顯著成效，園區工業集中度由2014年的69%提高到2019年的78%，園區對GDP的貢獻率由2014年的40%提高到2019年的64%。

然而，對比先進地區現代產業園區的做法，株洲園區建設依然存在以下四個方面問題：一是各園區同質化競爭顯現。高新區、石峰區均提出建設新能源汽車產業鏈，淥口、攸縣、茶陵均提出重點建設電子信息產業鏈，但對于各園區如何協同發展缺少深入思考和協調，導致了一定程度的“內卷”。二是主導產業定位模糊。盡管針對各個園區均進行了產業定位，但當前所呈現的園區特色不突出，甚至出現“先項目后產業”的倒掛現象，重復引進與低效引進并存，主導產業規模不大，產業集聚效應不突出。三是公共服務配套資源供給不足。園區建設多以項目拉動，基礎設施方面會優先考慮工業生產需求，而忽略了人居環境與公共服務的需求，教育、醫療、商貿、通訊等公共服務設施建設不足，文娛消費、金融服務、公共交通等服務體系支撐不力，導致難以提高流動人口集聚度。四是園區隊伍建設不強，尤其缺乏園區發展的配套專業人才，熟悉產業項目建設、善于園區運營管理的干部不多，優秀的專業技術人員引不進、留不住。

三.對策建議

（一）理念先行，倡導城市規劃科學化、人性化、集約化

1.先進的發展理念是產城融合的發展基石，應廣泛借鑒新加坡、蘇州工業園等國內外產城融合成功經驗，樹立“產城一體、以人為本、綠色集約、創新發展”的先進城市發展理念。只有先從發展理念上改變先生產后生活、先產業后城市、先經濟效益后生態效益的舊式發展理念，才有可能科學地處理好城鎮化與工業化、經濟發展與城市生活、經濟發展與生態環境的辯證關系，才能從全局角度深入貫徹產業發展與城市建設協調并進的本土化發展思路。

2.前瞻的城市規劃是產城融合的有力保障，要做到產業發展和城市發展協調并進，科學、人性、集約的城市規劃必不可少。一是編制基于產城融合視角下的城市總體規劃，合理配置城市各片區中生產、生活、生態用地的比例和規模，科學布局工業、商貿、居住等城市功能，努力完善城市布局形態，實現交通道路結網布局，水木林草疏密有致，同類產業聚集發展。二是制定株洲國家自主創新示范區產城融合發展規劃，統籌規劃包括產業集聚區、人口集聚區、綜合服務區、生態保護區等功能分區，打造以“一刻鐘生活圈”為特點的社區中心，形成人居高效生活模式。三是推動實現經濟發展規劃、城鎮化規劃、產業規劃、土地規劃、園區規劃等“多規合一”，做到規劃合理，嚴格落實。四是形成由政府相關部門牽頭、智庫專家咨詢和廣大城鎮居民獻計獻策“三方參與”的規劃制定機制，既要體現黨委政府的決策理念，也要體現專家學者的科學指導，還要反映城鎮居民的人本需求。

（二）夯實基礎，確保體制機制高效化、靈活化、精細化

努力構建有利于產城融合發展的體制機制是推進新型城鎮化建設的驅動力量。

1.建立高效的行政管理體制。按照應放盡放的原則，充分下放建設項目準入審批、選址審批等多項行政審批權限，同時考慮對城區范圍內國家級、省級園區規劃范圍內項目下放市級審批權，對縣域省級園區規劃范圍內項目下放縣級審批權。

2.建立相對靈活的財政體制。設立園區相對獨立的財政體制，在縣域省級園區建立園區本級財政，明確用財政返還比例，將園區規劃范圍內繳納的各種規費、土地出讓金返還園區。

3.建立精細的土地管理體制。按照“控制總量、優化增量、盤活存量、提升質量”的原則，嚴格控制建設用地規模，加快低效利用土地再開發工程，采取舊城改造、原地整治、提檔升級等方式盤活存量土地，提高節約集約用地水平。

（三）以產促城，引導園區建設特色化、差異化、集群化

1.著力優化城市產業結構。一是加快新興產業的培育。立足株洲經濟發展現狀，不斷完善戰略性新興產業發展規劃，推進戰略性新興產業由小到大、由大到強的變革。及時淘汰高耗能、高污染的落后產能，改造傳統大工業、大制造，全面推進軌道交通、新能源、新材料等優勢產業的轉型升級。二是加快第三產業的跨越。高度重視生產性服務業的發展，深入推進生產性服務業與先進制造業互動發展，著力促進生活性服務業品質提升，努力加強公益性服務業資源供給。加快現代服務業集聚區建設，抓實龍頭企業發展，發揮帶動作用，確保規劃的服務業集聚區落地。三是加快配套產業的跟進。產業發展不僅依賴于產業自身，還需要一系列配套產業的銜接。在高度分工基礎上形成配套產業體系是當前株洲產業發展的重要環節。

2.著力提升園區產業支撐。株洲應發揮現有園區的戰略優勢，加快推進新園區建設以及老園區升級，引導產業向園區集聚，突顯產業支撐作用，促使園區成為城市經濟發展的增長點。一是推進園區特色化發展。合理定位園區主導產業，建設完善“南航北軌、東材西汽”的產業格局，進一步實施“一園一特色、一園一品牌”的發展戰略，重點建設交通裝備特色產業園、航空航天特色產業園、新型陶瓷材料特色產業園、復合新材料特色產業園。二是推進園區差異化發展。科學調整園區布局，發揮各個園區的比較優勢，實現招商引資工作地有序承接和交流，形成“良性競爭、優勢互補”的發展格局。三是推進園區集群化發展。依據各個園區的主導產業培育產業集群，通過優惠政策、資金安排、要素供給、平臺搭建等方面的引導使產業進一步向園區集聚，保障園區招商引資的針對性、產業配置的科學性、企業規劃的前瞻性。

（四）以城興產，促進城市建設協調化、系統化、生態化

1.著力加強城鄉統籌，形成協調化城鎮布局。堅持因地制宜的原則，科學構建中心城市、次中心城市、縣城、集鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的新型城鎮體系。一是堅持把新城區作為城市擴容、產業升級、人口聚集的主要陣地，高標準、高起點、高效率建成云龍新城、武廣新城、楓溪新城、金山新城等區域性新城。二是加快株洲老城區提質升級工程，加快棚戶區改造和背街小巷整治，著力構建綜合交通運輸支撐體系，努力打造公交都市、暢通城市。三是加強城區與縣域之間的聯系，把建設株醴都市圈和醴炎縣域經濟走廊作為新興增長極，促進產業園區產城融合組團化發展。四是建設一批宜居宜業的美麗鄉村、特色小鎮，提高小城鎮建設品質和吸納能力。

2.著力提升配套服務，形成系統化城市功能。一是提升教育、醫療、金融、養老、商貿等領域服務供給的規模和質量，注重承接人口集聚衍生的生活消費需求。二是加快建設園區科研開發、資源共享、技術創新、商貿物流、管理咨詢等公共服務平臺，全面提升園區配套服務能力，為園區產業集聚創造有利條件。

3.著力建設基礎設施，形成生態化宜居空間。一是加快城市水、電、氣、道路、公交等多項基礎設施建設，積極推進綜合管廊試點工程和智能電網工程，增強區域公交接駁能力，切實解決產業新城“出行難”問題，盡快實現公共基礎設施與園區的功能對接，促進基礎設施園城無縫對接。二是推廣數字化、智能化城市建設，打造智慧城市管理模式。努力做好政務事務管理、城市運行管理及經濟建設管理等領域的綜合平臺建設，基本實現城市公共數據資源整合和共享，加快建設“無線城市”，實現公園、綠地、廣場等公共場所免費Wi-Fi全覆蓋。三是以塑造宜居空間為目標，綜合整治環境污染，推進城市修補生態修復工程，實施工業廢水處理利用、重金屬廢渣綜合治理等項目，推進公園、綠地、水體建設，積極打造國家級“海綿城市”。