歐美“開倒車”，全球碳中和進(jìn)程還好嗎？

王煜

俄烏戰(zhàn)爭持續(xù)日久，帶給歐洲各國無法逃避的能源危機(jī)，昔日“碳中和先鋒”為了解決眼下的實(shí)際困難，不得不暫緩對能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

俄羅斯天然氣供應(yīng)不足，德、英、法等國重啟或推遲關(guān)閉燃煤電廠。有人驚呼：歐洲是否要放棄綠色能源轉(zhuǎn)型、回到煤炭時代？

大洋彼岸的美國，其國家環(huán)保署在排放領(lǐng)域的監(jiān)管能力，被最高法院的一項(xiàng)最新裁定顯著鉗制，拜登政府的減排目標(biāo)是否岌岌可危？

百年未有之大變局下，全球碳中和進(jìn)程螺旋上升、蹣跚前行。

俄烏戰(zhàn)爭爆發(fā)以來，歐洲多國對俄羅斯已采取數(shù)輪制裁，其中包括停止或減少對俄羅斯能源的進(jìn)口;另一方面，俄羅斯也以各種理由減少對歐洲的能源供應(yīng)或者提價。然而，歐洲此舉是明顯的“殺敵一千，自損八百”，甚至損失程度可能更厲害，因?yàn)樗鼘Χ砹_斯的能源依賴非常嚴(yán)重。

英國石油公司發(fā)布的《世界能源統(tǒng)計(jì)年鑒》最新數(shù)據(jù)顯示：2021年，歐洲約有40%的天然氣、20%的石油和20%的煤炭來自俄羅斯。而且這種依賴在今年的俄烏戰(zhàn)爭開始之前的很長一段時間內(nèi)呈逐年上升趨勢。

2022年9月15日，烏克蘭哈爾科夫地區(qū)，俄烏沖突持續(xù)，烏克蘭軍人修理繳獲的俄羅斯坦克。

能源危機(jī)使得在全球范圍內(nèi)一度廣遭“嫌棄”的煤電似乎正“卷土重來”，這在歐洲各國表現(xiàn)得很明顯：德、英、法等國相繼呼吁節(jié)約用能，表示將加大燃煤發(fā)電量以彌補(bǔ)天然氣短缺帶來的能源供應(yīng)缺口。此外，為保障能源供應(yīng)，印度、日本、韓國等國也陸續(xù)加大了煤炭用量。

上海社會科學(xué)院生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展研究所助理研究員周偉鐸向《新民周刊》記者表示：從數(shù)量上而言，與天然氣和石油相比，歐洲在煤炭上對俄羅斯的依賴要更小。從供應(yīng)路徑上而言，俄羅斯供給歐洲的管道運(yùn)輸天然氣和石油顯然比從美國等地海運(yùn)的成本低得多;而歐洲對煤炭進(jìn)口地的選擇就豐富不少，如可以從美國、哥倫比亞和澳大利亞等地進(jìn)口煤炭。這些都是歐洲選擇復(fù)蘇煤炭的原因。

歐洲即將迎來2022年的冬季，而天然氣在其供暖中起著核心作用。不過，歐洲國家并非將替代能源只鎖定在煤炭上，核能也重新進(jìn)入德國等國的視野。此前，歐盟宣布核能和天然氣是“綠色能源”，其中對核能的如此認(rèn)定主要源自法國的推動，因?yàn)樵搰?0%的能源正來自核能。

“但歐洲各國對核能的態(tài)度并不是鐵板一塊。”周偉鐸說。德國當(dāng)前執(zhí)政聯(lián)盟中綠黨的勢力較大，該黨之前并不認(rèn)可核能為“綠色”。他們的顧慮主要在于核電并不是可再生能源、有核廢料產(chǎn)生，且在地震、海嘯、戰(zhàn)爭等不可抗力因素影響時有明顯的安全隱患。最近有烏克蘭的扎波羅熱核電站被炮擊，稍遠(yuǎn)有日本福島核電站事故，這讓他們感到現(xiàn)實(shí)的威脅。因此，德國此前準(zhǔn)備逐步淘汰核能而大力使用天然氣。然而，眼下的能源危機(jī)讓電力短缺時重啟核能的可能性在德國各個政黨中都得到了認(rèn)可，該國本計(jì)劃于今年年底逐步淘汰三座核電站，現(xiàn)在可能考慮推遲這項(xiàng)動作。

不可忽視的是，使用核能面臨的另一問題是其前期規(guī)劃和準(zhǔn)備都需要花費(fèi)比較多的資源;一旦核電站運(yùn)行，其生命周期通常為50—60年，對未來的影響較大。而燃煤電站在這方面就靈活許多，生命周期通常為20年左右;而且可以對其進(jìn)行技術(shù)調(diào)試，發(fā)展碳捕集、封存和利用技術(shù)，實(shí)現(xiàn)清潔利用，做到減排承諾和能源安全不一定相互矛盾。燃煤電廠只要不拆除，就可以根據(jù)實(shí)際的能源局勢變化“隨時關(guān)，隨時開”。

“煤炭作為能源的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)都很明顯。當(dāng)前歐洲各國加大對煤炭的消費(fèi)，是為了保障基本民生、社會穩(wěn)定和企業(yè)生產(chǎn)的無奈之舉、權(quán)宜之計(jì)。”周偉鐸表示。

長久以來，歐洲都在尋求成為全球氣候治理領(lǐng)域的領(lǐng)導(dǎo)者，這不僅是為了搶占道義上的話語權(quán)，也是直接由其在區(qū)域能源領(lǐng)域的稟賦決定的。歐洲很早就意識到自身在化石能源上過于依賴進(jìn)口，因此很積極地推動自身能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和減排。它對自身可能面臨當(dāng)前的能源危機(jī)情況也有所預(yù)測，但即使有所準(zhǔn)備，也無法避免受到實(shí)質(zhì)影響，因?yàn)檫@種轉(zhuǎn)型是長期的過程，還在進(jìn)行當(dāng)中，并未完成。眼下，歐洲各國只能面對這樣的現(xiàn)實(shí)：俄羅斯的天然氣總歸是最實(shí)惠的，如果不買它的，就要花大價錢買其他途徑的。

在周偉鐸看來，目前歐洲在環(huán)境政策上的“開倒車”，無疑損傷了其全球氣候治理的領(lǐng)導(dǎo)力和影響力;也會在一定程度上延遲其碳中和的進(jìn)展。不過，目前各國的適應(yīng)性調(diào)整并不是對碳中和根本政策的否定，這與美國當(dāng)年退出《巴黎協(xié)定》對全球碳中和進(jìn)展的打擊相比，影響要緩和不少。

2022年7月8日，普京當(dāng)天在召開俄政府會議時表示，如果對俄羅斯的制裁政策繼續(xù)下去，可能會導(dǎo)致“全球能源市場出現(xiàn)更嚴(yán)重、甚至是災(zāi)難性的后果”。

仍以德國為例。今年7月初，有聲音稱“德國取消2035年碳中和目標(biāo)”，這源于7月6日德國議會在官網(wǎng)發(fā)布了一份文件，對能源綜合法案“復(fù)活節(jié)一攬子計(jì)劃”中《關(guān)于加速擴(kuò)大可再生能源的緊急措施和電力部門的其他措施的法律草案》進(jìn)行聲明：決定將草案第一部分的“2035年前實(shí)現(xiàn)溫室氣體排放中和”目標(biāo)刪除，代之以“一旦完成煤炭的淘汰，實(shí)現(xiàn)電力供應(yīng)中的溫室氣體中和，可再生能源的進(jìn)一步擴(kuò)大將由市場驅(qū)動”。7月7日，德國下議院通過并公布了修改后的草案。

“復(fù)活節(jié)一攬子計(jì)劃”，是德國于2021年底新上臺的內(nèi)閣在前任綠黨主席、德國副總理兼經(jīng)濟(jì)和氣候保護(hù)部長羅伯特·哈貝克推動下，于今年4月提出的超500頁的綜合法案，涉及德國《可再生能源法》《近海風(fēng)能法》《能源工業(yè)法》《聯(lián)邦需求計(jì)劃法》《電網(wǎng)擴(kuò)展加速法》等多部能源法律和條例，被認(rèn)為是“德國幾十年來最大的能源政策修訂”。

這個計(jì)劃的核心，在于使德國在2030年前總耗電量的至少80%來自可再生能源。作為計(jì)劃中的一項(xiàng)，德國內(nèi)閣提出，在2035年前要實(shí)現(xiàn)該國電力供應(yīng)幾乎全部來自可再生能源，即電力供應(yīng)方面的溫室氣體排放中和，或稱“100%綠電目標(biāo)”。這就是媒體報道中提到的“被修改的關(guān)鍵氣候目標(biāo)”。

2022年9月8日，德國薩克森德累斯頓，劇院廣場上的圣母教堂，Hausmannsturm塔樓和王宮在晚上不再有燈光，只有奧古斯都橋上的燈光映在易北河上。在能源危機(jī)之后，自由州和地方政府正在減少公共建筑的照明。

“實(shí)際上，這是一種誤讀。”周偉鐸告訴《新民周刊》記者，德國目前將國家層面實(shí)現(xiàn)碳中和的時間定在2045年，這一目標(biāo)并未改變。而前述“2035年實(shí)現(xiàn)100%綠電”的目標(biāo)針對特定的發(fā)電行業(yè)展開，但僅是提案，并非德國政府實(shí)行的環(huán)保政策或正式法條。相反，“復(fù)活節(jié)一攬子計(jì)劃”從涵蓋投資、金融機(jī)制的多個層面，為該國實(shí)現(xiàn)碳中和的路徑指出了明確的方向，也是對整個歐洲碳中和進(jìn)程的鼓舞。

許多國家的實(shí)踐是：先提出一個碳中和的時間目標(biāo)，之后再努力提出一個新的更加提前的時間目標(biāo)，不斷落實(shí)。當(dāng)然，也有反例：丹麥?zhǔn)锥几绫竟?009年提出要在2025年成為世界首個碳中和城市，但該市近期表示該目標(biāo)節(jié)點(diǎn)將延遲，原因是他們擬在垃圾發(fā)電廠中使用的一項(xiàng)碳捕捉技術(shù)未能得到國家的資金支持而無法開展。周偉鐸表示：“螺旋式上升，總體緩慢進(jìn)步”“比原計(jì)劃提前或推遲”，是全球氣候治理中的常態(tài)。

看似并未受到俄烏戰(zhàn)爭對能源供應(yīng)直接影響的美國，在碳中和政策上也出現(xiàn)了令人擔(dān)憂的反復(fù)：當(dāng)?shù)貢r間2022年6月30日，美國聯(lián)邦最高法院作出裁決，明確美國環(huán)保署（EPA）無權(quán)在州層面限制溫室氣體排放量，也不得要求發(fā)電廠放棄化石燃料、轉(zhuǎn)用可再生能源。

這在不少環(huán)保人士看來，是一次“具有里程碑意義”的裁決，它讓美國環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)陷入困局，使美國環(huán)保署喪失了控制發(fā)電廠氣體污染的“最有效工具”。

美國的溫室氣體排放量占全球排放量的14%左右，故而這一裁決也引發(fā)了國際層面的關(guān)注。

美國總統(tǒng)拜登痛斥最高法院再次作出“讓我們國家倒退的毀滅性決定”。聯(lián)合國秘書長發(fā)言人斯蒂芬·杜加里克表示：作為世界主要經(jīng)濟(jì)體與碳排放大國的美國作出的這種決定，將使《巴黎協(xié)定》的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)變得更加困難。

美國聯(lián)邦最高法院作出裁決，明確美國環(huán)保署（EPA）無權(quán)在州層面限制溫室氣體排放量，也不得要求發(fā)電廠放棄化石燃料、轉(zhuǎn)用可再生能源。這是一次“具有里程碑意義”的裁決，它讓美國環(huán)境目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)陷入困局，

人們普遍認(rèn)為，這樣的裁決是兩黨黨爭的結(jié)果。最高法院的投票結(jié)果是6：3，投出支持票的6人均系共和黨總統(tǒng)任命的保守派大法官，其中3人系美國前總統(tǒng)特朗普在任期內(nèi)任命的。

在就職的第一天，民主黨總統(tǒng)拜登就宣布美國重新加入《巴黎協(xié)定》，彰顯其“把美國重新帶到全球氣候治理領(lǐng)導(dǎo)者角色”的希望。他還公開承諾：到2030年，美國將在2005年的基礎(chǔ)上減少52%的溫室氣體排放量。最高法院的裁決，顯然嚴(yán)重打擊了他實(shí)現(xiàn)承諾的可能性。

事實(shí)上，這場聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和州內(nèi)發(fā)電廠關(guān)于減排問題的爭議，已在美國持續(xù)多年。支持方和反對方各有勝負(fù)，你來我往，爭斗不休。

2hmbmsIQirRMyn1M/yN7Kg==2022年6月22日，美國總統(tǒng)拜登宣布支持暫停征收聯(lián)邦和州的汽油稅，旨在應(yīng)對能源價格飆升的問題。

1963年，美國頒布《清潔空氣法》，這是該國最早且最具影響力的現(xiàn)代環(huán)境法之一。該法規(guī)定，美國環(huán)保署有權(quán)制定規(guī)章，要求各州提交一份關(guān)于本州管控污染氣體排放的具體計(jì)劃;美國環(huán)保署也有權(quán)監(jiān)督各州所提交計(jì)劃的執(zhí)行情況，還能在各州未提交計(jì)劃時為其制定計(jì)劃。

2014年，在奧巴馬政府的推動下，美國環(huán)保署基于上述規(guī)定提出“清潔電力計(jì)劃”，要求各州削減州內(nèi)發(fā)電廠的碳排放量，做到在2030年將發(fā)電產(chǎn)生的碳排放量相較2005年降低32%左右。

該計(jì)劃要求各州必須在2018年之前提交實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的具體計(jì)劃，并至少要在2022年開始執(zhí)行。但是，共和黨所領(lǐng)導(dǎo)的各州對此發(fā)起訴訟，計(jì)劃一度被法院叫停，并未得到實(shí)際執(zhí)行。

特朗普上任總統(tǒng)后，換了人馬的美國環(huán)保署決定廢除“清潔電力計(jì)劃”，并于2019年6月頒布替代它的“可負(fù)擔(dān)的清潔能源規(guī)則”，這相較于前者明顯更加寬松，還降低了對發(fā)電廠的能源轉(zhuǎn)型要求。

一個月后，包括美國公共衛(wèi)生協(xié)會在內(nèi)的多家社會機(jī)構(gòu)提起訴訟，試圖推翻該規(guī)則。

2021年1月19日，即拜登就職總統(tǒng)的前一天，美國哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦巡回上訴法院撤銷了“可負(fù)擔(dān)的清潔能源規(guī)則”，恢復(fù)了美國環(huán)保署繼續(xù)對各州執(zhí)行“清潔電力計(jì)劃”的權(quán)力。

以西弗吉尼亞州為代表的共和黨控制的19個州不肯善罷甘休，隨即向最高法院請?jiān)福笾匦聦彶榍笆霾门校鞔_《清潔空氣法》對美國環(huán)保署的授權(quán)范圍。

最終，最高法院支持了西弗吉尼亞等州的意見，還通過援引“重大問題原則”限制了美國環(huán)保署的權(quán)力范圍。也就是說，最高法院宣布，沒有國會的認(rèn)可，美國環(huán)保署不能去做環(huán)保領(lǐng)域的“大事”。然而，什么是“大事”，并沒有明確的規(guī)定，這意味著最高法院將來還可以用同樣的理由進(jìn)一步削弱美國環(huán)保署對環(huán)保領(lǐng)域的監(jiān)管權(quán)力。

美國如此反復(fù)，那么在碳中和議題上與美國站在同一陣營的加拿大、澳大利亞、日本、韓國等國，是否會受到不良影響？這不得不引人關(guān)切。