關于持續推進首都公證行業高質量發展的分析報告

劉 鵬 次亞楠（北京市司法局）

近年來，首都公證行業始終堅持以人民為中心的發展理念，在全國范圍內率先完成了事業體制改革，率先完成了執業區域調整，率先規范了公證機構名稱，并培育出北京市方圓公證處、北京市長安公證處、北京市中信公證處等一批在全國有較高知名度的大型公證機構，實現了公證法律服務進駐市、區兩級公共法律服務中心，公證法律咨詢全部納入實體、熱線、網絡三大平臺，各項工作成效顯著。

一、近年來首都公證工作成效

（一）“首都公證行業執業理念體系”引領公證工作的思想認識達到 “新高度”

北京市司法局首次對執業理念進行全面梳理，研究制定了《首都公證行業執業理念體系》，以科學闡釋公證的執業理念、基本屬性、基礎概念為基礎，將機構定位、職能發揮、目標方向有機統一，明確公證機構公益屬性的法律定位，明確公證制度的“政治、政法、國家”三大屬性，明確公證姓“公”的“公益、公權、公正、公信”四層含義，開創了具有首都特色的公證行業宣傳教育體系。“首都公證行業執業理念體系”是公證行業運用新思想指導新實踐的生動體現，是市司法局黨委在公證領域踐行習近平法治思想的最新成果。2021年，北京市公證行業堅持黨的政治理念、法治精神、人民立場有機統一，以凝心、正心、聚心、良心、強心“五心工程”為抓手，結合政法隊伍教育整頓和黨史學習教育，提出“公證公益法律服務年”工作規劃，全年全行業推出便民利民舉措66項，為民辦實事16753件，以實際行動踐行了以人民為中心的發展思想和執業為民的初心使命。

（二）公證利民彰顯公證法律服務 “新溫度”

市司法局黨委始終把公益屬性作為公證法律服務的本色。一是公益性的公證服務部門普遍設立。方圓、長安和中信公證處成為全國公證行業第一批“綜合性公證養老”試點機構，在拓展創新綜合性公證養老法律服務方面取得了標志性成果。2020年，面對經濟下行壓力、新冠肺炎疫情等多重不利因素，市司法局黨委積極引導公證行業回歸公益、服務為民、幫助企業復工復產，全年公益法律服務達到了21.8萬件，是前3年總量的4倍。二是重點人群的公證法律服務需求得到托底保障。2021年制發《關于北京市優化公證服務更好利企便民的若干措施》，再次重申為年滿70周歲的老年人辦理遺囑公證，為低保人員、無固定生活來源的重度殘疾人辦理公證，免收公證費用。自2017年開始，北京市公證行業累計為年滿70周歲的老年人免費辦理遺囑公證1萬余件，減免費用達370余萬元。針對部分群眾反映的辦理遺囑公證預約困難、辦理速度慢、等待時間長等問題，定期開展集中辦理遺囑公證服務周活動。其中，2021年5月31日至6月6日、10月18日至24日分兩次開展“集中辦理遺囑公證服務周”活動，共為群眾辦理遺囑500余件。三是涉民生類公證法律服務收費標準得到有效降低。自2019年起，北京市公證收費標準實行上限管理，收費目錄從12類55項減至11類30項；提存、財產繼承贈與和遺贈等4項公證服務收費標準全面下調；譯文代辦收費全面取消；2021年，市司法局聯合市發改委制定出臺《關于調整本市部分公證服務收費有關事項的通知》，進一步下調部分公證事項收費標準。

（三）公證便民跑出公證法律服務“新速度”

市司法局黨委堅持問題導向，指導公證行業結合人民群眾“急難愁盼”精準推出便捷高效的服務舉措。一是“最多跑一次”公證服務事項清單及時推出。于2018年、2019年、2021年分三批向社會公布“最多跑一次”公證事項清單達180項，基本覆蓋了全部公證業務領域，切實解決了辦證群眾來回跑的問題。二是公證證明材料清單制度有效實施。嚴格落實公證事項所需證明材料清單制度，除法律法規另有規定外，公證機構不得要求申請人提交清單外的證明材料。尤其是2021年，在原有92類259項公證事項所需證明材料清單的基礎上，對41項進行規范表述，核減66項證明材料，進一步減輕了辦證群眾的負擔。三是有關公證事項“一網通辦”“跨省通辦”順利推進。完善身份識別比對、電子簽名、在線詢問、在線審查等功能，實行申請、受理、審核、繳費、出證、送達等全流程在線辦理，實現本市小客車指標配置親屬關系（聲明）公證法律服務事項、駕駛證、學位、學歷、納稅證明等公證事項“一網通辦”試點。實現駕駛證、學位、學歷、納稅證明等公證事項“跨省通辦”，有效解決省域間公證辦理難的問題。四是部分公證業務的辦證時限得到大幅縮減。對部分法律關系簡單、事實清楚、無爭議的公證事項，將辦理時間由15個工作日縮短至5個工作日。對于部分簡單的涉外公證事項，出證時間從受理之日起 15 個工作日縮短至1個工作日，有效解決了公證機構出證慢的問題。

（四）公證安民凸顯公證法律保護“新力度”

公證在保障人民群眾合法權益、維護經濟社會穩定等方面的作用越發重要，同時對訴訟的支持性、服務性、保障性作用也越發明顯。一是“公證中調解成功案件”數量逐年提升，公證主動化解矛盾能力持續增強。2021年，全行業調解成功案件數量為4511件，同比增長10%。二是公證法律服務參與司法輔助的規模越來越大，在滿足人民群眾“安全感”方面的作用持續強化。全市公證機構參與司法輔助業務規模，從2017年的985件猛增至2020年的32.6萬余件，4年間發展規模擴大了330倍。公證工作已經廣泛參與到調解、取證、送達、保全、執行等訴訟工作的相關環節。

（五）公證親民拓展了公證法律服務“新廣度”

近年來，公證行業圍繞“放管服”“優化營商環境”“為群眾辦實事”，陸續推出便民利企舉措，不斷拓展公證服務維度。一是開展“公證服務周末不打烊”。選取15家公證機構利用周六或周日為群眾提供民生類公證服務，切實解決群眾節假日辦理公證難的問題。二是豐富中小微企業公證服務模式。指導全市公證機構對中小微企業公證服務當事人開通“綠色通道”，為有條件的公證機構設置專門辦證窗口。全市各公證機構對中小微企業公證服務事項實行優先受理、優先審查、優先辦理，符合受理條件與出證標準的，做到當日受理、及時辦理、快速出證。三是合理布局公證服務資源。結合北京城市總體規劃，積極回應城市副中心、回天地區和亦莊開發區法律需求，選派服務能力強、業務水平高的公證力量進駐城市副中心、昌平區“回天地區”以及開發區政務服務中心，提供駐點公證法律服務，切實滿足相關區域居民、企業公證法律服務需求。四是精準建立專業性公證服務平臺。建立涉臺公證服務中心，實現涉臺公證“一站式”服務。2021年核驗我國臺灣地區公證文書4000余件，京臺兩地相互轉遞公證文書6000余件，搭建起海峽兩岸民間交流的重要橋梁。建立知識產權公證服務中心，2018年以來全市共辦理涉知識產權公證 20763件，為兩區建設全方位提供知識產權服務保障。

二、公證工作中存在的困難

（一）公證機構性質定位不明確

“市場中介組織”和事業單位的定位、“非營利性、公益性”與其自收自支經營屬性的關系等問題規定不夠明確，導致工作中現行制度對優化體制機制、推動改革發展的支撐保障作用不明顯。北京市現有公證機構全部為事業單位體制，實行不同的經費保障體制，20家自收自支、3家全額撥款、1家差額撥款；分屬市區兩級司法行政機關管理，市司法局作為主管部門的2家，其余22家分屬各區司法局主管。實踐中存在司法行政機關行政管理、市公證協會行業自律管理、事業單位人財物事分級管理、行業黨建“雙重管理”并行的組織管理模式，公證體制改革、優化執業環境、優化營商環境、“放管服”改革等重點任務缺少有力支撐。

（二）公證行業發展不平衡

市域范圍內區域經濟發展不平衡，公證機構間經費保障方式有差異，導致了公證行業發展的不平衡。

從公證員隊伍看，2021年市屬公證機構事業單位改革后，公證員最多的公證處依次為方圓公證處、長安公證處、中信公證處，公證員人數分別為79人、78人、72人，3家共占全市公證員總數的52%；10名以下公證員的公證處有13家。

從機構辦證總量看，以2020年的數據為例，方圓、方正、長安、中信4家“百人處”辦證量合計486311件，占全市辦證總量的70%。但4家“百人處”之間的辦證量差距依然較大，最多的是中信公證處，為293790件，而最少的是方正公證處，為22922件，中信公證處的辦證量是方正公證處辦證量的12.8倍。

2020年全市公證機構業務辦理情況（單位：件）

從年人均辦證量看，2020年最高的公證處是中信公證處，人均辦證量為4385件/人；最少的公證處是夏都公證處，人均辦證量為145件/人。兩者相差29倍多。

2020年全市公證機構公證員人均辦證量分布圖（單位：件/人）

（三）保障政策落地有困難

《公證法》明確了公證機構的核實權以及有關單位或者個人的協助義務，但缺少配套政策保障。在線下核實環節，公證從業人員往往難以獲得應有的支持和配合，增加了執業風險、延長了辦證周期、影響了服務體驗。在數據共享環節，公證機構往往又因自身屬性，導致在財政資金保障、獲得相關政府部門數據等環節面臨障礙。與此同時，在誠信體系尚不健全、信息分享尚不充分、失信行為懲處尚不有力的背景下，一些不法分子利用“假人”“假證”騙取公證書的問題日益突出，給公證執業活動帶來很大的壓力和挑戰。人民群眾的直接體驗就是來回取證、多頭取證、重復取證，辦證慢、辦證煩、辦證難，公證執業活動中“一證難求”問題更加突出。

（四）機制改革推進有障礙

2017年以來，司法部、中央編辦、財政部、人力資源社會保障部等部委圍繞事業單位公證機構體制改革，提出了編制備案制、企業化財務管理制度、績效工資分配激勵機制等改革任務意見。但改革意見提得比較原則，改革舉措可操作性不強，一些問題缺少明確依據，導致各地在推動落實環節困難較大，效果不明顯，影響了從業人員對行業發展態勢的積極預期。如公益二類公證機構的編制備案制管理如何實施、事業單位公證機構實行企業化財務管理與財政部門對事業單位會計準則的管理規范如何銜接、公證機構“按勞分配、多勞多得”的績效工資分配激勵機制與公證機構的非營利性、公益性關系如何處理、公證機構績效工資總量核定與事業單位在編人員崗位工資核定、價格主管部門成本調查監審工作中公證行業平均工資認定的關系如何處理，特別是同為法律職業共同體從業人員，參考法官、檢察官、律師等其他法律職業的工資核定，如何科學確定不同組織形式公證機構從業人員的工資水平等。

（五）業務拓展創新有難度

北京市公證行業信息化建設整體基礎薄弱，缺少全市統一的辦證系統、監管平臺與公證業務數據庫。機構間信息化建設水平差異顯著。公證行業數字化監管、精細化管理任重道遠。“一網通辦”、數據共享等改革任務落地面臨挑戰。相關主體對如何處理業務創新與風險防范的關系辦法不多。面對公證領域“放管服”及優化營商環境改革任務，相關各方圍繞如何定位公證服務與政務服務的關系，在完善配套政策、明確評價標準等方面還存在不同認識。

三、下一步工作及意見建議

為深入貫徹落實習近平總書記重要批示精神和黨中央對公證法律服務業發展的部署要求，根據中辦、國辦印發的《關于加快推進公共法律服務體系建設的意見》和司法部印發的《全國公共法律服務體系建設規劃（2021—2025年）》，按照北京市《關于加快推進公共法律服務體系建設的若干措施》，北京市司法局將持續做好以下工作，進一步促進首都公證事業健康發展。

（一）把強化理論武裝作為行業發展的“第一工程”，切實加強黨的全面領導

堅持黨的領導，是我們一切工作不斷取得勝利的根本保障。公證行業具有鮮明的“政治屬性、政法屬性、國家屬性、公益屬性”，全行業應對自身屬性有清醒認識，要把學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平法治思想作為公證行業首要政治任務。一是全面貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想。要以為黨的二十大勝利召開創造安全穩定的政治社會環境為主線，教育引導廣大公證人員始終同以習近平同志為核心的黨中央保持高度一致，不斷增強政治判斷力、政治領悟力、政治執行力。要全面加強公證隊伍的政治建設，嚴格履行意識形態責任制，認真做好涉行業輿情監測、預判及思想教育，不斷提升宗旨意識、法治意識、責任意識。二是始終堅持以人民為中心的發展思想。要始終堅持以人民為中心的發展理念，進一步強化公證服務意識，有效滿足人民群眾的公證法律服務需求，在服務保障和改善民生中積極發揮公證職能作用。大力加強首都公證行業價值體系建設，統一認識，扭轉偏差，全面提升公證人員的思想認識水平。三是持續加強行業黨的領導和組織建設。要進一步加強公證行業黨委和基層黨組織建設，充分發揮黨組織在政治引領、黨建隊建、執業為民、推動改革、提振士氣中的主導作用，努力將黨的組織優勢有效轉化為行業的發展優勢。

（二）把服務經濟社會高質量發展作為“第一要務”，充分發揮預防化解矛盾作用

公證制度作為重要的預防性、保障性法律制度，在保障經濟社會關系良性發展、維護人民群眾合法權益、實現社會公平正義等方面具有獨特的職能優勢。一是堅持公證預防性法律制度基本定位。結合首都“兩區”建設和經濟社會高質量發展，圍繞“放管服”和“優化營商環境”總體部署，找準公證服務首都大局和中心工作的切入點，密切關注社會需求，不斷拓展公證服務的廣度和深度。將公證納入矛盾糾紛多元化解和訴源治理機制中通盤考慮，充分發揮公證預防糾紛、減少訴訟、維護市場交易安全穩定的作用。二是強化公證預防糾紛功能作用。指導公證機構積極開展“公證+調解”服務，協助黨政機關開展涉法涉訴案件化解、重大突發案事件處置、行政執法等工作，發揮公證對訴訟的支持性、服務性、保障性作用，積極推進公證在防范化解金融風險、服務中小微企業、知識產權保護、防疫救災等領域發揮更大的作用。

（三）把改善執業環境作為行業發展的“第一驅動”，全面加強公證執業保障

良好的執業環境，是公證行業持續健康發展必不可少的外部條件，目前首都公證行業仍面臨大量基礎工作需要持續完善和改進。一是加強基礎問題調查研究。根據全國人大常委會關于《公證法》執法檢查的工作建議，充分發揮首都公證行業人才、智力、經驗優勢，積極配合有關部門做好對公證制度定位、公證機構性質和組織形式、公證員準入、公證業務范圍、服務形式和手段、執業保障、監督管理、法律責任，以及賦強公證的適用范圍等重要問題調查研究，進一步明確公證定位和發展方向。二是加強信息化建設。針對公證機構反映的核實難、信息共享難問題，在與北京市民政、自然資源初步實現信息共享的基礎上，持續推進與公安、人社等部門數據共享工作，積極推進在人口基本信息、婚姻、收養、不動產登記、企業登記等方面辦理公證所需數據的共享和在線查詢核驗工作。加強對方圓、長安、中信等大處、強處在業務創新方面的監督指導，規范區塊鏈、云計算、數字簽名等信息技術運用，進一步提升公證服務能力。加快推進北京市公證管理系統建設工作，實現公證信息數據全部匯聚。三是完善執業保障制度。探索建立符合首都實際的告知承諾制，對當事人確有舉證困難、公證機構又無法核實的，由當事人作出真實性承諾，公證機構可出具公證書并明確當事人不誠信的法律責任。加強與公安部門配合，加大對虛假公證當事人的打擊力度，加大對騙取公證書的懲處力度。探索完善公證賠償制度，支持免除已盡勤勉和注意義務的公證機構和公證員的法律責任。

（四）把人才隊伍作為公證行業發展的“第一資源”，為行業發展提供根本支撐

公證隊伍是公證事業發展的根本，打造政治過硬、業務過硬的隊伍是行業行穩致遠的關鍵。一是完善公證員隊伍建設機制。嚴格落實法律規定，結合首都公證布局進一步完善公證員選拔、任命和考核任職工作，加強職業保障，以事業留人、以待遇吸引人，保證北京市公證員的數量與公證業務需要相適應。二是加大政策扶持力度。加大對北京市延慶、平谷、密云等公證資源不足地區政策扶持，通過考核任職、選派公證員駐點執業、設立分支機構、開展志愿服務活動等方式，解決部分公證機構人員短缺、公證員“招不來”“留不住”等突出問題。三是開展多層次的業務培訓。尤其加強對新業務、新方式的指導，持續提高公證人員業務素質、崗位技能和執業水平。

（五）把依法規范誠信執業作為公證行業發展的“第一標準”，持續加強對行業的全面監管

依法執業、規范執業、誠信執業既是法律從業人員嚴格遵守的執業準則，也是司法行政監管全面強化監管的標準和底線。一是加強行業日常監督管理。全面總結梳理近年來公證行業警示教育、教育整頓、巡查整改成效，充分汲取政法隊伍教育整頓、行業突出問題專項治理經驗，通過公證質量檢查、群眾滿意度測評、行政執法培訓等手段，持續深入開展全市公證質量提升行動。二是健全從嚴監管制度規定。進一步發揮“兩結合”管理體制效能，嚴格落實《北京市公證質量管理辦法》《北京市公證協會公證執業違規行為懲戒實施細則》等制度規定，建立健全公證質量責任制、錯證追究制和公證質量檢查保障機制，將保證公證質量貫穿公證管理和執業活動的各個環節。健全完善第三方滿意度測評、社會機構審計等外部監督機制，加大公證執業信息披露制度力度，從嚴懲處違法違規執業行為。三是加大行政處罰力度。對公證執業違法違規行為，做到及時發現、嚴肅處理。對公證機構和公證人員弄虛作假、不正當競爭、損害公證公信力、觸碰公證執業底線的情形“零容忍”。對違法機構和公證人員做到應罰盡罰，對問題公證書做到應撤盡撤，對犯罪線索及時向公安機關移送。