集體建設用地定級與基準地價評估研究
——以琿春市為例

齊 魯，李 源，李淑杰

(1.吉林大學地球科學學院，吉林 長春 130061；2.山東省城鄉規劃設計研究院有限公司，山東 濟南 250013)

我國正處在工業化、城市化及鄉鎮企業轉型的進程中，城市建設用地數量持續減少，集體建設用地的土地流轉愈發頻繁[1].由于城市土地市場與農村土地市場被人為分割，農村集體土地一直處于隱形交易狀態，交易雙方權益難以保障，限制了價格機制在集體建設用地流轉中的作用.規范集體土地流轉行為、建立城鄉統一的建設用地市場已成為必然，在土地使用權流轉中，土地價格是關鍵[2].2017年7月，國土部印發《國土資源部辦公廳關于加強公示地價體系建設和管理項目有關問題的通知》(國土資廳發[2017]27號)，進一步明確提出了完善農用地和集體建設用地基準地價的要求.

目前，我國集體建設用地基準地價與城鎮建設用地基準地價不同，沒有制定相應的估價準則[3].隨著農村集體建設用地流轉愿望日益強烈，廣東省、成都市等地區[4-5]進行了相應的嘗試性實踐，相關學者[6-10]就農村集體建設用地基準地價的評估思路、評估的關鍵問題、評估對象定義以及評估方法等進行了多種多樣的研究.本文以琿春市為例，探索了基于ArcGIS平臺的集體建設用地分等定級指標體系的構建，合理劃分研究區集體建設用地級別；在此基礎上，選取適宜的估價方法評估集體建設用地基準地價，建立集體建設用地基準地價體系，探索一種科學量化集體建設用地的評估方法，以為構建統一的城鄉土地市場價格體系提供科學支撐.

1 研究區概況

琿春地處吉林省東部、延邊朝鮮族自治州東南，地理位置為東經130°03′21″～130°18′33″、北緯42°25′20″～43°30′18″[11]，陸路與俄羅斯接壤，隔圖們江與朝鮮相鄰，隔海與日本、韓國相望，是我國唯一地處中、朝、俄三國交界的邊境城市[12].琿春市下轄4個街道、4個鎮、3個鄉、2個民族鄉，另有包含出口加工區和中俄互市貿易區在內的邊境經濟合作區.2018年末琿春市戶籍人口22.85萬人，全市實現生產總值144.15億元.

2 琿春市鎮(鄉)土地分等

參照《城鎮土地分等定級規程》(GB/T 18507-2014)，通過對影響鎮(鄉)土地質量的經濟、社會、自然等各項因素的綜合分析，運用定量和定性相結合的方法，以琿春市下轄的4個鎮(英安鎮、板石鎮、敬信鎮、春化鎮)、3個鄉(哈達門鄉、密江鄉、馬川子鄉)和2個民族鄉(楊泡滿族鄉、三家子滿族鄉)的土地質量為對象，評定鎮(鄉)土地等別.

采取多因素綜合評價劃分琿春市鎮(鄉)土地等級.根據分等因素選擇的原則和方法，結合琿春市的實際情況，系統分析影響琿春市各鎮(鄉)土地質量的因素、因子，篩選對土地質量影響顯著、區位差異性明顯、指標值變化范圍較大且易獲取數據資料的因素、因子，建立琿春市鎮(鄉)土地分等評價指標體系.選用特爾裴法確定各分等因素、因子的權重，經過3輪次因素、因子賦值，最終確定各分等因素、因子權重值，結果見表1.

表1 琿春市鎮(鄉)土地等別因素、因子體系及權重值

根據分等評價指標體系計算琿春市各鎮(鄉)的土地分等因素綜合分值，并綜合考慮專家的反饋意見進行調整，確定琿春市鎮(鄉)土地等級，結果見表2.

表2 琿春市土地分等

3 琿春市集體建設用地定級

3.1 定級因子的選取及權重的確定

參照《城鎮土地分等定級規程》(GB/T 18507-2014)和《集體建設用地定級與基準地價評估技術指引》(征求意見稿)，并結合琿春市的實際情況，在鎮(鄉)分等結果的基礎上，以鎮(鄉)為定級區域；在定級區域內以每一個行政村為均質地塊，作為定級單元，采用多因素綜合評定法進行級別評定，因素、因子權重見表3.

表3 琿春市集體建設用地土地定級因素因子權重

3.2 定級結果

在進行土地定級單元的各因素分值計算時，呈點、線狀分布的定級因素分值由相應因素對單元中心點的作用分值按相應的衰減公式直接計算，面狀因素分值則通過中心點所在指標區域的作用分值直接讀取[13].求得綜合分值后，采用總分頻率曲線法對各鎮(鄉)進行土地級別的劃分，將城區和每等鎮(鄉)分為Ⅰ級和Ⅱ級，每級包含的行政村數量和集體建設用地面積見表4.

表4 琿春市集體建設用地定級結果

4 集體建設用地基準地價評估

4.1 樣點的選取

樣點資料的實地調查、收集和整理是基準地價更新中重要的基礎性前期工作.通過設計調查表格，對需調查的具體數據資料內容及時進行確定，采用實地勘查、訪問調查和專家咨詢等多種方法，以土地級別為單位進行數據資料的收集.在資料調查與收集過程中，要求調查樣點和數據資料具有典型性和代表性，且分布均勻，對樣點統一上圖[14].收集結束后進行整理，將不符合要求的樣點剔除，最終獲得基準地價評估所需要的樣點資料.

此次樣點調查主要收集了琿春市轄區內商服用地、宅基地、工業用地和公共管理與公共服務用地4種用地類型的集體建設用地交易案例，經過統計、處理和分析，剔除無效樣點后，共獲得497個樣點.

4.2 樣點地價測算

4.2.1 利用房屋出租資料測算樣點地價

琿春市集體建設用地的房屋出租以商服用地為主，樣點地價與土地使用權出租有一定的聯系，一般采用收益還原法進行計算.基本原理是在房地總收益中剝離管理費、維修費、保險費、折舊費、稅費等相關費用，得到房地純收益；在房地純收益中扣除房屋純收益，得到土地純收益；利用收益還原法的有限年期公式最終得到土地價格.計算公式如下：

(1) 房地純收益的計算.從房地總收益中將管理費、維修費等正常經營活動產生的相關的費用剝離，即可得到房地純收益.計算公式如下：

房地純收益=房地總收益-管理費-維修費-折舊費-保險費-稅費.

①房地總收益：將外業調查與資料收集得到的房地出租收益作為房地的總收益.

②經營管理費：出租房屋支付的進行管理和服務所需的費用，一般為年租金的2.00%～5.00%，針對琿春市農村地區的實際情況，本次評估按照年租金的2.00%計算經營管理費.

經營管理費=年租金×2.00%.

③經營維修費：隨著房屋使用年限的增加，需要對其本體或內部設施進行維修，維修費用一般為建筑物重置價的1.50%～2.00%，針對琿春市農村地區的實際情況，本次評估按照建筑物重置價的2.00%計算經營管理費.各種結構類型的房屋重置價格如表5所示.

經營維修費=房屋重置價×2.00%.

④年折舊費：是指房屋在使用過程中的平均年損耗價值.根據實地調查和專家咨詢意見，本次評估中對房屋的折舊采用直線折舊法，根據重置價格、殘值率和耐用年限進行確定.計算公式為：

折舊費=房屋重置價×(1-殘值率)/耐用年限.

表5 琿春市不同結構類型房屋重置價與經濟壽命一覽表

⑤房屋年保險費：是房屋所有者為防止由于外界原因而造成房屋價值損失所投入的財產保險金額，保險費率一般情況下為0.1%～0.2%，根據琿春市土地市場的實際情況，將保險費率確定為0.2%.

保險費=((房屋重置價-年折舊費)×已使用年限)×0.2%.

⑥稅費：琿春市房地產出租月租金在120元以下的繳納12.00%的房產稅；月租金在120元以上的除繳納房產稅外，還要按租金金額繳納營業稅、教育附加費和城建稅，其中營業稅為出租總收益的5.00%，城建稅為營業稅的5.00%，教育附加費一般為營業稅的3.00%，即“三稅”的稅率為5.40%.

(2) 房屋純收益的計算.將房屋現值作為資本計算房屋純收益，公式為

房屋純收益=房屋現值×房屋還原率；房屋現值=(房屋重置價-年折舊費)×已使用年限.

(3) 土地還原利率及建筑物還原利率的確定.土地還原利率是純收益還原成不動產價格的比率[15].根據《城鎮土地估價規程》中推薦的還原利率計算方法，本次估價采用安全利率加風險調整值的方法對土地還原利率進行測算.根據琿春市新一輪城鎮土地估價，琿春市城鎮土地的還原利率為6.00%，由于農村的風險調整值要高于城鎮，基于計算結果并經專家咨詢，確定琿春市集體建設用地的還原利率為6.50%；由于建筑物有較多的折舊因素，其投資風險比土地大，其還原利率比土地高，一般高出2%～3%.通過征詢專家意見，基準地價評估確定琿春市房屋還原利率確定為8.50%，并依據下式確定綜合還原率.

r=(r1L+r2B)/(L+B).

式中：r為綜合還原利率；r1為土地還原利率；r2為建筑物還原利率；L為土地價格；B為建筑物價格.

4.2.2 利用房屋買賣資料測算樣點地價

琿春市房屋買賣有多種出售途徑，包括門簾房出售、宅基地出售、商品房買賣和農村房屋買賣等等.對于房屋買賣的交易樣點一般采用剩余法進行計算，具體為：利用外業調查收集得到的現有房屋買賣的相關數據資料，用房地產交易價格減去房屋現值和交易稅費，得到樣點地價.其中房屋現值的計算是用房屋重置價格減去房屋折舊，交易稅費的稅率按6%計算.具體計算公式為：

V=Vr-Ph-T.

式中：V為土地價格；Vr為房地產交易價格；Ph為房屋現值；T為交易稅費.

4.2.3 利用成本逼近法測算樣點地價

琿春市工業用地和公共管理與公共服務用地的交易地價資料相對較少，在本次集體建設用地基準地價評估中采用成本逼近法進行樣點測算，有限年期計算公式如下：

(1) 確定土地取得費.土地取得費按照為獲得土地使用權而繳納的各種客觀費用進行計算，主要包含被征收的土地地上青苗、建筑物及構筑物的補償費用、涉及到的相關人員的安置補助費等.各項費用按有關規定，依據所在地區政府規定的相關標準，以需要支付的區域客觀費用確定.依據《琿春市人民政府關于印發琿春市集體土地房屋征收補償及失地農民保障暫行辦法的通知》(琿政發[2012]12號)和部門調研數據，琿春市征地相關費用見表6、表7.

表6 琿春市征用集體土地補償與安置費用標準

表7 琿春市征用集體土地的相關費用

(2) 確定土地開發費.根據部門調研和實地調查，琿春市各鎮(鄉)達到不同開發程度的土地開發費用見表8.

表8 琿春市不同土地開發程度下的土地開發費

(3) 投資利息.利息是土地投資資金的時間價值，其計算基礎為土地取得費和土地開發費.在此基礎上按照設定好的土地開發周期和貸款年利率，分別對各期投入應支付的利息進行測算[16].

經調查確定琿春市土地開發周期平均為1年，投資利息率的確定是按照在評估基準日由中國人民銀行設定的短期貸款(6個月至1年)利息率4.35%計算.假設在征地時土地取得費和稅費一次投入，在開發期內開發費用均勻投入，投資利息計算公式為：

投資利息=土地取得費×開發周期×4.35%+土地開發費×開發周期×1/2×4.35%.

(4) 投資利潤.各項投資客觀上的回報率可以按照實際情況和開發性質進行確定，進而對土地開發應獲得的利潤進行測算[17].一般來說，土地開發利潤一般為5%～15%，參考琿春市各鎮(鄉)土地開發投資回報情況，結合農村集體建設用地的實際開發情況，確定本次評估土地的利潤率取8%.

投資利率=(土地取得費+土地開發費)×8%.

(5) 確定土地增值收益率.土地增值根據土地使用條件的變化或土地的開發所產生的價值增加的比率來計算[18].土地增值收益參考琿春市鎮(鄉)土地增值收益，結合農村集體建設用地開發實際產生的價值增值，土地增值收益按成本價格(土地取得費、土地開發費、投資利息、投資利潤的總和)的10%計.

4.3 基準地價的確定

4.3.1 集體建設用地基準地價內涵設定

本文所研究的農村集體建設用地基準地價是指農村現狀利用和規劃利用條件下不同均質區域的土地，按照商服用地、宅基地、工業用地和公共管理與公共服務用地等不同用地類型，分別評估確定某一估價期日上法定最高年期土地區域平均價格，估價時點為2020年1月1日.

4.3.2 基準地價結果

經過交易時間修正和交易情況修正(容積率修正和基礎設施開發程度修正)后，利用算數平均值測算不同級別內的商服、住宅、公服和工業的基準地價.確定地價后，咨詢熟悉琿春市土地利用與經濟社會發展且具有較強權威性和代表性的專家，根據專家意見進行調整和完善，確保基準地價評估結果符合琿春市實際情況.最終結果見表9、表10和圖1.

表9 琿春市城區集體建設用地基準地價

表10 琿春市鎮(鄉)集體建設用地基準地價

圖1 琿春市集體建設用地基準地價

4.4 基準地價結果分析

4.4.1 基準地價空間分布規律

從總體上來說，商服用地基準地價的空間變異性最強，也就是說空間相關性最強，易受不確定因素的影響，價格變化最大；其次為宅基地，工業用地和公服用地的基準地價相對比較穩定.空間分布規律特點如下：

(1) 地價總體上呈現連續性分布.商服用地地價由市、(鎮)鄉中心向外圍遞減，雖然地價等值線不呈圓狀，但總體上圍繞中心呈現圈層結構.地價最高值出現在中心、最低值出現在區域邊境，呈現出明顯的向心性.

(2) 具有空間變異性.地價分布在空間分布上不僅存在連續性，還具有一定的空間變異性.地價由中心向外衰減的同時也會有部分地區突起，甚至跳躍，存在明顯的空間變異性.出現這些細部特征的區域比較分散，成星狀分布，主要為鎮(鄉)政府所在地區域.

(3) 地價從區域中心向邊緣變化的趨勢是降低的，但是不同方向有不同的特點.

4.4.2 基準地價水平分析

(1) 各類同級用地基準地價對比分析.基于集體建設用地基準地價制定成果，對琿春市同一級別不同用途的土地價格之間的關系進行分析.琿春市商服、宅基地、工業、公服用地各級土地基準地價之間比例關系見表11.

表11 琿春市各級商服、住宅、工業用地之間基準地價比例

從表11可以看出，琿春市商服用地、宅基地、公服用地和工業用地基準地價逐漸降低；各等級集體建設用地中，商服用地基準地價均高于其他類型集體建設用地的基準地價，工業用地基準地價低于其他類型集體建設用地的基準地價，這體現了不同用途的土地收益與土地質量的相互關系，表現出級差地租的顯著差異.

(2) 各類用地級別間基準地價對比分析.基于集體建設用地基準地價評估的結果，對同一用途土地的各級別價格之間的關系進行分析，結果見表12.從表12可以看出，商服用地基準地價最高，級別間基準地價平均變化幅度最大，這與商服用地收益高且對土地區位條件反應敏感性強相吻合；宅基地級別間基準地價平均變化幅度低于商服用地，其對土地區位條件敏感性略低于商服用地；公服用地級別間基準地價平均變化幅度明顯低于宅基地，與公服用地的非營利性相吻合；工業用地的基準地價水平最低，級別間基準地價平均變化幅度亦最小，對土地區位條件敏感性最差.

表12 琿春市相鄰級別基準地價差價 元/m2

5 結論

我國目前在集體建設用地基準地價評估方面還沒有頒布統一的規程，本文的研究主要是在參考城鎮土地估價規程的基礎上，結合吉林省琿春市集體建設用地的具體特點來進行的基準地價的確定.對基準地價結果的分析可以發現，土地級別越高，各類型用地基準地價之間的差價越大，說明土地級別越高不同用途之間的土地級差收益越大；對各類用地級別間基準地價的對比分析可以得出，商服用地對土地區位條件的敏感性最高，而住宅用地次之，公服用地遠低于商服用地和住宅用地，工業用地對土地區位條件的敏感性最低.研究結果表明，琿春市集體建設用地基準地價評估的結果較為符合琿春市集體土地利用的實際情況，可以看出，在參照城鎮土地估價方法的基礎上，結合集體建設用地實際特點進行基準地價評估具有較強的可行性.城鄉統一的建設用地市場的建立是大勢所趨，政府需要制定相應的管理政策，對土地進行更加科學合理的配置，提高用地效率，對建設用地市場的土地流轉進行規范，促使城鄉經濟的協同快速發展，推進新型城鎮化道路的進程.