“雙循環”格局下黃河流域生態保護和高質量發展戰略實施研究

宋 潔，馮 楊

（1. 河南工程學院 人文政法學院，鄭州 451191；2. 河南財政金融學院 計算機與信息技術學院，鄭州 450046）

一、引言

“雙循環”格局下，黃河流域面臨“一帶一路”倡議、西部大開發、中部崛起以及生態保護和高質量發展等重大機遇期，多領域戰略平臺融合聯動效應持續顯現。2021年10月8日，中共中央、國務院印發了《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》，提出黃河流域要形成“一帶五區多點”空間布局和“一軸兩區五極”的發展動力格局，這對于不斷提升其在支撐國內大市場和鏈接國內國際雙循環中的功能和地位，釋放發展潛力，推動區域協調發展具有重大意義。

當前，黃河流域協同治理強化了頂層設計，加強了水岸協同、司法協同等，但仍舊面臨“協同機制缺失、規劃體系滯后”的問題[1]。黃河流域單一與碎片化的治理模式下，普遍存在“跨界治理”權限不清、第三方參與不足的問題[2]。黃河流域治理要“從流域整體出發，克服系統失衡風險，以科學的頂層設計統籌推進”[3]。區域協同治理要秉承新的發展理念，以國內大循環為依托形成相互依賴性；打破屬地管理，形成聯動機制和利益共享及協調機制[4]。黃河流域應建立健全“流域協同治理體系，建立利益協同、區域協同、部門協同、技術協同、監督協同、評價協同”六大協同體系，以此推動流域協同共治局面的形成[5]。為此，本文從戰略思維、綠色思維、共享思維出發綜合考慮黃河流域生態保護和高質量發展的因果關系，以“生態優先、分類施策，統籌謀劃、協同推進”為指導，采用邏輯框架法分析黃河流域生態保護和高質量發展戰略的實施邏輯、策略和路徑，為黃河流域生態保護和高質量發展提供針對性建議。

二、黃河流域生態保護和高質量發展戰略的相關政策概況

（一）中央層面的相關政策

2021年10月8日《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》發布，規劃期至2030年，中期展望至2035年，是指導黃河流域生態保護和高質量發展的綱領性文件。本文以2019年9月18日至2021年10月30日為研究期，選取具有典型意義的中央層面政策30份（見表1），其中2019年3份、2020年15份、2021年12份。政策關注的主要領域有：生態環境占43.33%，綜合規劃占33.33%，經濟發展占20%，“三農”占3.33%。

表1 中央層面關于黃河流域生態保護和高質量發展戰略的政策

全國人大及常務委員會共參與5次，主要推動黃河流域生態保護和高質量發展戰略綱要的編制及落地，為沿黃9省（區）黃河高質量發展戰略的制定指明方向，為落實戰略提供財政支持，以此推動重大區域協調發展戰略，推進區域協調發展。特別是《關于2020年國民經濟和社會發展計劃執行情況與2021年國民經濟和社會發展計劃的決議》和《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》，指出黃河流域的“1+N+X”規劃政策體系和“十四五”期間的發展目標。

中共中央出臺相關文件7份，在法律構建、市場體制完善、貿易發展、營商環境以及鄉村振興方面融入了黃河流域生態保護和高質量發展戰略。2021 年10 月8 日出臺的《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》是提出構建黃河流域“1+N+X”規劃政策體系的綱領性文件。

國務院出臺相關文件4份，將黃河流域生態保護和高質量發展戰略的編制和落實納入政府重點工作，并將其融入產業發展和對外貿易等三項相關政策。國務院各機構出臺相關政策14份，聯合發文占國務院發文總量的28.6%。其中，水利部參與最為頻繁，主要就黃河流域水資源管理、水污染治理、河長制、節水用水等方面進行部署、給出意見或實施方案。國家發展改革委、科技部、財政部、生態環境部、商務部等都積極參與相關政策制定，對黃河流域專項資金管理、科技創新作出指導意見。特別是財政部、生態環境部、水利部、國家林草局2020年4月20日出臺的《關于支持引導黃河全流域建立橫向生態補償機制試點實施方案》，提出探索建立黃河流域生態補償標準核算體系和分配方法，規范資金使用和績效考核體系，這對黃河流域協同推進大治理具有較強的實際操作指導價值。

（二）省級層面的相關政策

1. 政策范圍廣泛，內容豐富

沿黃9省（區）積極將黃河流域生態保護和高質量發展戰略納入地方政策體系。從整體上看，政策覆蓋范圍廣泛，內容十分豐富。沿黃9 省（區）均將該戰略納入省級國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要。具體來看，生態環境方面，該戰略被納入省級的生態保護和修復、水環境治理等領域；經濟發展方面，該戰略被納入省級的市場經濟體制、自由貿易、對外開放、實體經濟發展、產業轉型升級、當地特色產業、經濟圈一體化發展、優化營商環境、金融服務、銀行保險服務等領域；科技文化方面，該戰略被納入省級的科技創新、技術研發、黃河文化建設等領域；“三農”方面，該戰略被納入省級的農業現代化、鄉村振興、特色小鎮、鄉村旅游等領域；綜合方面，該戰略被納入省級的立法計劃、政府工作報告、政府工作的任務分工、司法建設、民族團結、區域協調發展等方面。

可以說，當前沿黃9省（區）積極進行黃河流域生態保護和高質量發展總體規劃思路和重點課題研究，集

中精力對接好國家規劃編制，將各省重大政策、重大項目、重大工程納入國家規劃；同時也出臺了各地特色產業高質量發展實施意見。可見，從中央到省（區），既有從完善社會主義市場經濟體制層面，優化資源要素配置和生產力空間布局；也有對黃河流域生態保護和高質量發展提供資金、稅收、人才、科技、法律、文化的支持；還有對戰略實施創造良好的政務環境、自然環境和社會人文環境的相關配套政策，黃河流域“1+N+X”規劃政策體系正在逐步形成。但是，中央和省級政策所關注的焦點具有一定差異性，中央層面對生態領域的關注度最高，而省級層面對該領域的關注度則相對較低。

2. 專項政策規劃相對不足

沿黃9省（區）在省級國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要中圍繞環境生態治理、保護和經濟發展有較多的宏觀規劃，但專項政策較少，且不同領域之間的利益協調政策較少。研究期內，僅陜西、河南、內蒙古、甘肅出臺《推動黃河流域生態保護和高質量發展2020年工作要點》；青海出臺《〈黃河青海流域生態保護和高質量發展規劃〉重點任務分工方案》和《青海省推動黃河流域生態保護和高質量發展領導小組2021年工作要點》；山東出臺《關于統籌推進生態環境保護與經濟高質量發展的意見》；山西出臺《關于加強生態保護促進經濟高質量發展的意見》；寧夏出臺《關于建設黃河流域生態保護和高質量發展先行區的實施意見》。但是，黃河流域尚未出臺相關跨區域協同合作機制建設的政策文件。可見，當前黃河流域生態保護和高質量發展戰略的政策體系對黃河流域突出的現實問題的可操作性措施還較少，如黃河流域水環境惡化、流域生態承載力不斷下降[6]，綠色發展效率長期低于全國整體水平[7]，城市資源環境效率總體水平不高等[8]。

要解決上述問題，形成完善的黃河流域生態保護和高質量發展政策體系，就需要深入分析黃河流域生態保護和高質量發展戰略的實施邏輯，識別其因果邏輯，找準黃河流域在“雙循環”格局的功能定位，從而破除發展的體制機制障礙。本文依據邏輯框架法對黃河流域生態保護和高質量發展的“投入-活動-產出-目的-目標”進行系統梳理和分析，以期探索黃河流域可持續發展的有效路徑。

三、“雙循環”格局下黃河流域生態保護和高質量發展戰略實施邏輯構建的基礎

（一）理論基礎：邏輯框架法

邏輯框架法作為一種綜合性、系統性研究分析問題的思維框架，緊扣事物層次間的“投入-活動-產出-目的-目標”的因果邏輯關系，厘清要解決問題的結果與事實之間的內在聯系，在滿足投入的基礎上根據邏輯關系逐步實現宏觀目標[9]。投入就是投入資源，包括人力資源、財物資源、技術技能資源、信息資源等；活動即根據資源按照既定的計劃為達成產出而進行的行為、實施過程、實施內容；產出即政策的建設內容或投入的產出物，是直接產品或服務；直接目的是指政策實施的原因，即對政策的直接效果、效益和作用的要求，一般重點考慮政策為其受益目標群體所帶來的社會和經濟方面的成果和效果；宏觀目標關聯國家、區域發展目標的戰略性目標，體現政策推行的長期效應。

（二）現實依據：黃河流域實現生態保護和高質量發展的目標

“雙循環”格局下，黃河流域內循環和外循環建設中面臨諸多困境。當前，黃河流域整體發展水平與全國平均水平相比差距有拉大的趨勢；其9省（區）發展不平衡不充分[10]，上中下游的發展、城市和農村的發展相比差距也有拉大的趨勢[11]。特別是生態基礎脆弱、資源型重工業居多[12]，資源環境承載能力弱，水資源短缺[13]；區域同質化競爭嚴重[14]，創新發展動力弱等矛盾較為突出[15]。因此，黃河流域面對復雜多變的國外局勢和國內經濟發展的“三重壓力”，要積極轉變發展思路，從數量增長轉向技術升級帶動質量提高，從被動保護轉向主動帶動資源價值保值增值；要落實“兩山”理論，走低碳綠色發展之路；要貫徹區域重大發展戰略，形成流域區域均衡發展；要促進區域協調發展，從而實現“生態-經濟-社會”系統協同發展，實現城市群差異化協調發展，實現流域一體化協同發展，實現共同富裕。

四、黃河流域生態保護和高質量發展戰略的實施邏輯

立足“雙循環”格局，依據邏輯框架法，從“協同大治理”和現有政策體系出發，對黃河流域生態保護和高質量發展的“投入-活動-產出-目的-目標”進行系統梳理，構建黃河流域生態保護和高質量發展戰略的實施邏輯（見圖1）。

圖1 黃河流域生態保護和高質量發展戰略實施邏輯

（一）基本目標

以生態優先為原則，“政府-市場”共同推動，實現協同治理。第一，根據《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》，水資源剛性約束下，黃河流域要以生態優先為原則，2030年初步實現生態環境共治共保護、生態環境質量明顯改善；2035年生態環境要全面改善，水資源集約利用水平全國領先，基本形成現代化經濟體系。黃河流域要遵循自然規律，實施生態保護修復和綜合治理工程，強化水源涵養能力，加強水土保持。要依托國內市場，加快新舊動能轉換，推動能源結構轉型，發展優勢特色產業，提升科技支撐能力，推進戰略新興產業和先進制造業，推動黃河流域產業低碳發展。第二，黃河流域生態保護和高質量發展戰略實施過程中，各參與主體和各個環節都會受到政府引導和市場因素的雙重影響。從政策文本和實踐觀察來看，各級政府、職能部門、司法部門、企業、各類協會、中介及其他社會組織等組成了黃河流域生態保護和高質量發展戰略的實施主體，構建了一個多向度的戰略實施網絡。市場機制作用于生產要素的自由流動和政策成本，有利于將資源優勢轉變為經濟優勢；政府引導作用于頂層設計和戰略統籌，有利于區域之間的良性互助與合作。因此，黃河流域在政府引導下，要實現“雙輪驅動”，充分發揮政府和市場的雙重作用。第三，當前黃河流域治理“上下游、干支流、左右岸統籌謀劃，共同抓好大保護，協同推進大治理”目標仍面臨較多“決策難、執行難”問題[16]。解決現實問題的突破口在于貫徹“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念，打破“屬地管理”的思維定勢，樹立平等合作觀念，形成“上下聯動、區域協同、共享多贏”[17]。協調協同發展是克服區域無序開發與惡性競爭，解決不平衡不充分問題的有效途徑，其運行邏輯要求不同的協同主體滿足整體聯動需要、滿足不同階段發展變化需要，且呈現出協同范圍不斷由小變大、協同深度不斷由淺入深。

（二）實施邏輯

1. 投入資金、人力、技術、信息、管理、政策等，達成要素協同

投入階段是戰略實施的邏輯起點，是各種行動和活動的驅動點。黃河流域生態保護和高質量發展戰略的投入要素涉及資金資本、人力資源、技術設施、公共政策及管理、數據信息等。“雙循環”格局下，黃河流域要破除各種生產要素自由流動的體制機制障礙，不斷降低市場交易成本，積極融入國內循環體系建設。要以技術、信息、知識為高端生產要素，實行產權保護機制；形成生產要素市場競爭機制，促進要素自由流動；完善生產要素參與分配機制等。激活激勵機制，培育高層次人才，推動黃河流域產業升級和技術創新。建立城鄉產業合作平臺，統籌推動鄉村振興，促進城鄉良性互動。

2. 活動過程積極進行“雙循環”建設，達成“生態-經濟-社會”協同

活動過程階段是黃河流域內外循環建設的著力點，要積極進行“雙循環”建設。“內循環”主要是提高黃河流域在國內市場的競爭能力，提升其消費帶動能力。包括要立足“兩山”理論，堅持生態優先、綠色發展，以“水資源”為剛性約束，共抓大保護、不搞大開發，加大環境治理，提升生態系統的質量和穩定性；優化產業結構、促進新舊動能轉換，促進消費升級、帶動經濟健康增長；增強中心城市的輻射功能，形成城市群錯位均衡發展；實施鄉村振興，推動城鄉協調發展等。“外循環”主要是提升黃河流域對外開放的水平和質量。包括黃河流域要抓住“一帶一路”倡議契機，構建全方位對外開放新局面，提高對外貿易占比；形成多層次、寬領域文化交流，傳承弘揚黃河文化，提高其國際傳播力等[18]。由此，黃河流域同步提高發展的生態、經濟和社會效益，實現內外循環相互促進。

3. 產出是通過多方施策，提升黃河流域核心競爭力

產出階段是黃河流域差別化發展策略的體現點。基于黃河流域上中下游空間網絡結構的社會經濟發展和生態環境的不同特點，黃河流域公共政策要依據區分性生態功能定位，統一科學規劃，分類施策；要通過適度的環境規制，加快產業結構升級；要增強中心城市的輻射效應，加快城鄉融合發展，實現鄉村振興，以此整體提升黃河流域核心競爭力。

4. 目的是通過協調發展模式，達成流域協同

目的階段是黃河流域“共同抓好大保護，協同推進大治理”的呈現點。黃河流域“上下游、干支流、左右岸”通過設定特色鮮明的發展愿景，形成錯位分工，整合產業鏈，達成優勢互補、共同發展。黃河流域要基于地方政府協同共管生態保護與治理的科學機制，通過生態補償制度、碳交易制度等，強化水資源約束，盡快實現全流域低碳綠色發展。

5. 目標是可持續發展，達成區域協同

目標階段是區域協同發展重大戰略的落腳點。“雙循環”格局和國家區域協調發展戰略是黃河流域生態保護和高質量發展的關鍵制度環境，其所衍生出的各類公共政策對該戰略參與主體產生顯著或潛在的影響。在“雙循環”格局下，黃河流域高質量發展有助于解決區域發展不平衡不充分問題，有力支撐區域重大戰略。黃河流域要積極借鑒京津冀、長三角、長江經濟帶、粵港澳大灣區的發展經驗，并積極與之合作，形成區域間融合互動、融通補充，實現區域協調協同發展。

五、加快推進黃河流域生態保護和高質量發展的實踐路徑

（一）構建黃河流域現代化治理體系，解決碎片化治理問題

黃河流域的碎片化治理主要是由于缺乏縱向權威機構的統合，陷入了利益關系協調失靈狀態。“黃河水利委作為水利部的派出機構，職責權力有限且缺乏較高的權威性”[19]。鑒于此，應盡快出臺“黃河保護和治理法”，規定黃河上中下游的權利與責任，如建立系統性的流域生態補償機制等。黃河流域各級政府要積極轉變治理理念，摒棄本位主義，主動謀求區域共同利益，堅定責任共擔、成果共享的區域治理理念。同時，增強黃河水利委員會的權威性，借鑒長三角一體化發展的機制建設經驗，構造不同行政層面的“三級運作”協調機制[20]；更好地發揮黃河流域生態保護和高質量發展協作區聯席會議制度，加強黃河流域省（區）全方位合作，推動流域統籌規劃，形成統一的制度環境和政策體系。

（二）高位推動和市場機制共同發揮作用，解決利益矛盾問題

為了克服在污染治理、生態保護、經濟發展中的利益矛盾，黃河流域要建立多元化、市場化的流域生態補償機制，綜合運用各種政策工具和市場競爭規則，調整區域間不同生態環境治理主體的利益關系，構建責任共擔和利益共享的生態利益補償格局。持續推進生態經濟化和經濟生態化，發揮金融支持的作用，利用“生態+”“旅游+”等模式吸引社會資本，讓資源優勢轉變為經濟收益。推進黃河流域生態環境權益交易建設，探索建立黃河流域資源使用權、碳排放權、排污權交易等市場化補償模式[21]，發揮市場在降低生態治理成本、提高治理效率中的作用。

（三）高位推動和內生動力共同發揮作用，解決可持續發展的動力問題

當前，黃河流域特別是上中游省（區）面臨貧困面廣、貧困度深、貧困人多、返貧率高等問題[22]，而且在未來一定時期內青海、甘肅、寧夏和內蒙古依然是全國欠發達省（區），也將面臨難度更大、更復雜的相對貧困治理問題[23]。傳統產業升級緩慢、對外開放程度偏低、技術創新較弱、社會治理能力相對滯后，發展的內生動力不足。鑒于此，黃河流域要立足新時期的發展機遇，建立上游生態經濟區，推動精準扶貧和鄉村振興有效銜接，推進區域減貧一體化措施。要立足生態保護，改進傳統產業技術、提升產業結構、優化產業布局，建立黃河流域生態保護和高質量發展先行區，發展綠色循環工業、推進城市群產業集聚區建設。疊加發揮絲綢之路經濟帶以及黃河流域生態保護和高質量發展戰略的雙重政策紅利，提升黃河流域整體對外開放程度和水平，增強黃河流域特色文化的國際影響力，走出國內市場和國際市場綠色發展之路。

（四）推動多方聯動和合作互助，解決區域發展受限問題

黃河流域生態保護和高質量發展中面臨區域位置、技術創新等困境。沿黃9省（區）要緊跟中央關于黃河流域發展的戰略部署，貫徹落實《黃河流域生態保護和高質量發展規劃綱要》，主動擔當、科學謀劃，將黃河流域生態保護和高質量發展規劃以及地方發展規劃與各專項規劃相融合。要加強區域間發展戰略和規劃的銜接，借鑒京津冀協同治理經驗、長江經濟帶經濟與生態協調發展經驗、長三角市場一體化發展經驗，推進跨區域、多層次、多形式的合作，集聚資本、技術、人才等高端要素，構建內陸多層次開放平臺。要積極構建黃河流域多元主體協同共治局面，通過政府采購、公共服務外包等發揮智庫作用，形成上下聯動、區域協同、共享多贏的局面。