豫東黃泛區善后救助研究(1946—1947)

肖 倩 倩

(中國社會科學院大學 歷史學院，北京 102488)

1938年花園口黃河決堤后，豫東地區20縣被黃水淹沒，成為黃泛的重災區。黃泛期間，泛區的自然環境和人居環境遭受極大破壞，民眾生命財產損失巨大。雖然國民政府在抗戰期間對豫東黃泛區(為表述方便，后文有時也稱豫東泛區)進行過一些救濟，但由于戰爭環境的局限和物資的缺乏，泛區的救濟工作成效不大，災民仍在困苦中掙扎。目前學界對于豫東黃泛區的災荒救助研究，有一定成果(1)以往研究成果對豫東黃泛區的災荒救助成效及其所產生的積極影響有一定的認可，但亦承認救助措施的弊端及戰爭環境影響了救助的效果。相關研究有肖銘《論1938—1945年豫東黃泛區的社會救助》，鄭州大學2004年碩士學位論文；渠長根《抗戰期間國民政府在黃泛區的資源整合與國家調度——以豫東地區為例》，載《軍事歷史研究》2007年第1期；李思祥《河南善后救濟分署研究(1946—1947)》，河南大學2007年碩士學位論文；鮑夢隱《阻敵與救災：黃河掘堤之后國民政府的應對》，載《抗日戰爭研究》2021年第4期。。以往研究成果多著眼于對抗日戰爭期間豫東黃泛區災荒救助歷史的考察。筆者擬在前人研究的基礎上，依據相關檔案資料、期刊報紙及其他各類史料，對抗戰勝利后國民政府行政院善后救濟總署和豫分署在豫東黃泛區開展善后救助的歷史作出考察，并對其取得的成效和面臨的局限作出評價。不當之處，敬請方家批評指正。

一、豫東黃泛區災情概況

黃河決口后，改道向東南方向流去，豫東地區成為首當其沖之地，共有20縣被黃水波及：“其中全部陷入泛區的，計有尉氏、扶溝、鹿邑及太康等四縣；半陷入泛區的，計有中牟、鄢陵、西華、通許及淮陽等五縣；局部陷入泛區的，則有鄭縣、廣武、洧川、開封、陳留、沈丘、商水、項城、睢縣、杞縣及柘城等十一縣。被陷面積，約占六千余平方公里?！盵1]1黃河東南泛之后，豫東黃泛區“人口死亡者325598人，占原有人數10.43%，逃亡者1172687人，占原有人數37.56%；土地淹沒6505113市畝，占全耕地69.30%；房屋損毀1464066幢，占原有房屋數36.97%”[1]2。黃水的長期泛濫使豫東泛區遭受了嚴重的人口和財產損失。

抗戰期間，國民黨當局認為改道后的黃河具有軍事戰略價值，不欲堵塞決口。泛區災民忍苦受艱熬到抗戰勝利。抗戰結束后，外逃者渴望結束逃亡生活返回家鄉，留守泛區者亦希望回歸正常生活。泛區的恢復面臨種種困境：黃河尚未堵口，堤防毀壞嚴重，河道淤塞不暢，若不加修復，無法恢復生產和生活；外逃者身無長物，無力自主返鄉；廬舍蕩然無存，災民無處棲身；田畝被淹，災民缺乏牲畜、農具及種子，無法耕作；醫療衛生條件極差，疫病流行；交通不達。在如此嚴重的災情下，若只依靠民眾自己重建家園是不現實的，政府的統籌規劃和物資援助必不可少。國民黨政府對泛區的善后，既是泛區重建的應有之義，亦是對國民黨軍事當局進行決堤和放任黃水漫流等行為的一種救贖。

二、豫東黃泛區善后救助舉措

早在第二次世界大戰還未結束時，反法西斯同盟國家特別是英美等大國基于戰后對參戰盟國進行救濟的考慮，于1943年11月成立了聯合國善后救濟總署(簡稱“聯總”)，作為統籌戰后國際善救工作的專門組織。為配合聯總的工作，國民政府行政院于1945年1月成立行政院善后救濟總署(簡稱“行總”)，作為開展國內善后救濟業務的機構。因各地受災情況各不相同，行總在全國分設15個分署，由分署具體掌管其區域內的善后救濟工作。河南分署于1946年1月1日在開封成立，“署長馬杰，副署長王式典、潘澄侯”[2]。行總和河南分署在聯總的物資援助下，對豫東黃泛區進行了一系列善后救助工作，主要包括黃河的堵口與復堤、河道的疏浚、難民的救濟、農業的善后、醫療衛生的救助以及交通的恢復等方面。

(一)堵口復堤與疏浚河道

黃泛區形成的直接原因是黃河在花園口的決堤，為使泛區不再遭受泛濫之災，就必須實施堵口復堤工程，讓黃河回歸故道，從源頭上解決泛濫問題。抗戰期間，限于各種形勢，國民黨當局無意于堵口復堤工程的舉辦?？箲饎倮?，鑒于黃泛區所遭受的嚴重損害，黃河堵口已成不可推卸之任務。國民政府“遂以黃河堵復工程，為復員工作第一急務”[3]，著手準備堵口工作。聯總對黃泛區的嚴重災情亦頗同情，向國民政府提供了大量堵口復堤物資。鑒于一部分黃河故道處于中國共產黨領導的解放區內，國民黨政府和解放區政府雙方協定：“整個黃河工程將不受任何軍事及政治影響?！盵4]

1946年2月，國民政府設立黃河堵口復堤工程局，負責堵口復堤的全部技術問題。在堵口復堤工程中，河南省政府負責召集民工，行總和豫分署負責供應工程器材和工賑糧食，隴海、平漢兩路負責器材及工糧的運輸。

在聯總的物資供應下，花園口堵口工程于3月1日開工。開工當天，“十五萬民工在本署(指豫分署)面粉、舊衣供給之下，一齊動工”[5]。堵口工程最初采用平堵法，但由于各種因素，平堵法于1946年末告之失敗。其后改用“我國習用之進占合龍舊法，利用石壩為堵口正壩，并于正邊壩間，澆填土柜，由東西橋頭同時相向并進，至缺口處扎成金門占，盤筑穩固，以便合龍，同時并加挖引河三道，合龍采取推下柳輥法”[6]205。經過三個多月的努力，花園口口門終于1947年3月15日晨4時完成合龍，4月20日閉氣，黃河堵口工程乃完全告成。

對于黃河堵復工程，河南分署在1946年間“曾先后派遣五個工作隊出發工作，辦理工振(賑)，工作地點遍布泛區二十縣，小工地在五十以上”，自3月工程開工至11月底，完成之工程有“修筑廣武至花園口鐵路基工程；整修泛區沙河堤工程；堵修郭當、大吳二口工程。其他部分竣工及正在進行中之工程尚多，前后共計發出四十八磅半裝面粉956377袋”[7]15?；▓@口的堵口及下游河堤的修復皆采用工賑辦法，河南分署派出“五個工作隊，兩個衛生隊，二十三所前進倉庫，配合實施工振(賑)，辦理食糧供應及醫療事宜”[8]4。

自1946年3月工程開工至1947年4月堵口合龍完成，黃河堵口工程“共發出工賑面粉1300余萬市斤，折合6873公噸，其用途如下：堵口及挖引河工粉8883827.5市斤，修復新舊堤工粉3482285市斤，采石工粉1230657.5市斤，工人一次旅費粉151107市斤，共計13747877市斤”[6]207。堵口復堤兩項工程用款及管理費用，“由水利委員會暨黃河水利會陸續核撥，共計國幣592億元(舊幣)。至堵口全部工程，總計實做土工3013900公方，掃壩566062公方，卯工1367800工，硪工31600工，打樁33600工，架橋8500工，木匠37200工，船夫4700工，鐵匠1700工，泥匠1300工，淺箔700工，碼石30300工，裝土袋5000工，捆柳把36000工，編鐵絲網4100工，其他(打繩、機匠、運料、加班等工)不計”[6]208。黃河堵口與下游復堤，“計用工糧二萬八千余噸，工作人數合計在六十萬人左右”[9]。

黃河堵口工程完成后，黃水回歸故道，豫皖蘇三省結束了長達九年的黃泛之苦。泛區的農地逐漸干涸，外逃災民以農地耕作可期，紛紛返回家鄉。泛區各河道，不再遭受侵奪和泥沙淤積之患。黃河的堵口是泛區善后救濟的首要任務，為當地善救業務的開展和泛區重建提供了基本的安全保障。

黃泛期間，黃河攜帶大量泥沙，隨黃水泛濫到處淤積。對于河流來說，河槽因為地勢較低，沉積的泥沙比平地多些，致使泛區河道均有不同程度的淤積。泛區河道被淤塞后，水流不暢，失去儲水、排水的功用，危害甚大。為解決河道的淤塞問題，河南分署對泛區的河道進行了疏浚與整理。西華縣境內的潁河被黃水淤塞，時常泛濫成災。河南分署派員測量后，會同黃河水利工程總局組成潁河疏浚工程隊，撥發食糧物資進行疏浚。潁河的疏浚工程采用以工代賑的方式，由河南分署第四工作隊擔任工賑機構，配給大米、小麥、干豆等作為工糧。自1947年9月25日開工至11月22日止，實作土方“670108.9公方，完成全工程40%，發出食糧物資計1675噸，直接受惠人數達50萬人”[6]241。河道的疏浚有利于恢復河流原來的功用，減少河水的泛濫，對人居環境的改善有著積極作用。

(二)難民的救濟

黃河泛濫后，泛區災民背井離鄉者甚多，固守家園者亦生活無著。為接遣難民還鄉和賑濟災民，行總和豫分署開展了接遣和救助工作，設立食宿機構，發放急賑和特賑物資，幫助災民返回家鄉、維持生計。

豫東泛區災民因戰災與水災常年逃亡外省特別是陜西省者甚多。抗戰勝利后，逃亡者欲返回家鄉。1946年春，為協助陜省豫籍災民還鄉，河南分署“派員攜款六千萬元，赴陜辦理急賑，同年冬復呈準行政院匯撥四億元交陜西省府，專為救濟豫難民”[6]236。河南分署利用這些賑款，向陜西省各區災民發放面粉、小麥，或直接發放賑款。急賑物資的發放，不僅可以挽救部分災民的生命，還使他們有了返鄉回籍的物質保障。

1947年未堵口前，河南分署致力于通往泛區交通線的修復，以便接遣到達省內的災民。分署“沿鄭州、西華、扶溝等地，設立返鄉難民招待站二十處，沿途供食宿，每日歸來者二三千人。截至1947年3月底止，計遣歸泛區難民147303人，發出食糧752603斤，現金382895650元”[6]236。

河南分署在開展業務期間，曾設立若干食宿機構，收容災民，其目的在使老弱婦孺皆有所養，災民有屋可居。河南分署辦理的食宿機構有不同種類的粥廠如甲種粥廠和乙種粥廠、活動廚車、免費牛奶供應站和貧民食堂等。分署在西華、扶溝、尉氏、鄢陵、淮陽、沈丘、中牟、太康辦理甲種粥廠，在沈丘、鄭縣、杞縣辦理乙種粥廠，向災民中的殘廢有疾病者、孤寡無依婦女以及12歲以下的貧苦幼童提供食物[10]81-82。粥廠設置的地點多為曾經既受戰災又受黃泛災害的縣份。周口自從設立粥廠以后，在此聚集就餐的日多，“于是訓練幼童唱歌識字，組織婦女紡織、結鞋、織襪、制毛巾等”[7]24?；顒訌N車主要招待歸耕及流亡的災民。牛奶為營養品但數量較少，僅向兒童供應。在周口站設立的貧民食堂，其救濟對象主要是貧困災民。此外，分署各工作隊“以赤貧難民集聚之多寡，酌量為其修建房屋計1813間”[6]241，收容災民居住。

除食宿機構的設立，河南分署還多次發放急振(賑)物資，救濟泛區災民。1946年，河南分署為救濟春荒起見，“分別于豫省各縣發放急振(賑)面粉，每縣一千袋，以非振(賑)不活之貧民為對象，第一批于3月上旬起至6月中旬止，先發放災情最重尉氏、安陽等二十縣……尉氏、中牟等十七縣，各發一千袋”；第二批急賑物資的發放“于4月上旬起至6月下旬止，普遍發放每縣面粉一千袋，災情嚴重者加發一千袋……總計發放面粉二千袋者有尉氏、廣武、汜水等二十三縣，一千袋者有長葛、密縣、洧川等四十六縣”[8]1。7月21日，黃河水暴漲，西華、淮陽等六縣泛濫成災，河南分署“特發放臨時急振(賑)，計西華、淮陽、扶溝、沈丘四縣各發面粉二千袋，項城、商水兩縣各發面粉一千袋，共一萬袋”[8]2。河南分署為救濟急需衣著之貧苦難民，發給“泛區各縣貧苦小學生棉花170包，鈕扣36箱，冬季棉衣料表布343捆，里布由空面袋改充，計330253個。預計可供小學生76202人縫制冬服之用”[11]。1947年3月，在災情最重之尉氏、扶溝等10縣，“發放精鹽113500斤”[6]236。

老弱婦孺皆屬弱勢群體，行總和豫分署在辦理救濟工作時對此類人群皆給予優先救濟，并提供特賑物資。對于收容此類特殊貧苦災民的機構，也給予優先協助。1946年，豫分署“補助泛區之救濟院共20單位，自創孤兒院3所，收容難童1000余人。1947年初在泛區設粥廠20處，利用蒸氣鍋煮粥，專供泛區老弱婦孺就食，每日平均就食者，在四萬人以上……為增進兒童營養，先后發放奶粉、湯粉等50000余磅”[6]237-238。

為救濟災民并輔助他們就業起見，河南分署將從行總配到的縫紉機用于設立小型縫紉機工廠，收容災民并授其技能。1947年，河南分署“提撥縫紉機50架，交由開封中華基督教青年會、開封天主堂福利委員會、尉氏浸禮會、泛區工讀學校、河南省婦工會等機關，分別在開封、鄭州、許昌、信陽、尉氏等處設立縫紉班共7班，由其免費招訓貧苦男女。每班除撥發縫紉機至少5架外，并各配發成人外著衣料里表布2000件，內分呢料、布料兩種，并各針線若干，均作各該班資產，不再收回，俾其巡回周轉，長期傳授縫紉技能，以求普遍。但不得為私人謀利或做軍服，并訂合約以示限制”[10]88-89。設立縫紉機工廠收容災民，既為災民提供了救濟，又幫助他們習得技能，是一種積極的救濟方式。

(三)農業的善后

豫東泛區在歷史上，大部為傳統的農產區，民眾多以務農為生。1938年黃河決口后，黃河水時常淹沒耕地，泥沙的淤積使民眾無法耕作，泛區災民失去了賴以維生的生計來源。耕地和耕作是民之根本，農業的善后關系到泛區民生民力的恢復。因此，行總和豫分署對泛區農業實施了一系列善后工作，包括農地的代耕與復耕、發放農業生產資料、防治蝗蟲、鑿井灌溉、防沙造林以及組織合作農場等。

泛區耕地長期受泥沙淤積，僅靠人力耕作不易，河南分署利用行總配發的曳引機幫助災民代耕。使用曳引機耕地在當時尚屬首次，分署開設曳引機訓練班，招募學員進行訓練。河南分署在1946年5月23日和7月25日，“先后奉配到豫曳引機兩批，共五十四部，即擇黃泛區尉氏縣樊家村試行訓練并墾荒。第一期訓練大學生二十七名，于7月底結業，代耕及犁耙完竣之地，約九千五百余畝，均已隨時播種，難民聞風歸來者三四千人”；第二期曳引機訓練班“招高中學生三十名，于8月1日派往樊家村繼續訓練。嗣以豫東戰起，經派員隨帶曳引機十五部，前往方城籌備代耕。惟以附件未到，延至10月下旬始開始工作，共耕地一千二百余畝。后調至扶溝練寺鎮推行訓練及代耕工作，11月9日續到大型曳引機三部，亦運往扶溝參加工作”；第三期曳引機訓練班“招初中學生三十名，分發尉氏、扶溝兩農場分別訓練”[7]18。

黃河堵口后，泛區土地逐漸干涸，原有的農田阡陌界限消失，極適合曳引機的使用。曳引機的耕作效率遠高于人力，“每犂每日可耕地40余畝，每部圓齒耙可耙120畝，齒耙可耙200畝”[6]238。當時國內最大的曳引機耕作地點即是河南“尉氏、扶溝、西華、太康、淮陽等縣的黃泛區”[12]。豫分署在尉氏、扶溝、西華、太康、淮陽等縣組織了三個復墾隊，利用曳引機“共耕地569589畝”[6]239。

泛區地域較廣，急需耕地較多，僅靠曳引機代耕尚不夠。為補充曳引機的不足，河南分署設立代耕站，利用耕牛代耕。1946年，分署“購備耕牛131頭，在扶溝設立代耕站。截至1947年5月，共耕地15481畝。嗣以管理不便，將耕牛原價出讓附近農民，此項工作逐告結束，已耕地畝分交農民自行播種”[6]239。

除使用曳引機和畜力代耕外，河南分署還利用工賑物資獎勵難民復墾。1947年4月，分署“在西華舊城周圍以工賑方式獎勵難民復墾，同時泛區各工作隊在尉氏、太康、沈丘等縣輔導農民自動開墾，截至1947年11月底止，共墾地1033206畝，亦均經農民播種”[6]239。

黃泛期間，災民的農業生產資料或被黃水沖走，或因貧窮而賣掉，再加災民逃離家鄉多年，更無任何生產資料可供使用。行總和河南分署考慮到此種情況，將聯總供給的小型農具，無償發給泛區各地使用。另外，分署亦于當地購買農具，赴泛區各縣發放。在開展業務期間，“行總曾配發小型農具202744件，共合592.880長噸，均分別配運泛區各地，按每戶農具二件發交農民應用，受益者十萬戶”[6]239。

為幫助災民復墾，河南分署向災民發放種子和肥料。河南分署發放泛區種子有三次：“第一次為冬季作物種子的發放，該署于三十五年(1946)秋季籌備麥種948415市斤配發尉(氏)、扶溝、西華、淮陽等縣農民播種，除損耗外，計實發麥種946492市斤，配發戶為20212戶；第二次為夏季作物種子的發放，三十六年(1947)春，分署經呈準30億元在鄭州、許昌、漯河、周口購買大豆、菜籽、高粱、芝麻、粟等。春耕種子2737190市斤，配發于中牟、尉氏、鄢陵、扶溝、西華、淮陽、商丘、商水等縣，計實發2769682市斤，受分發戶數為102073戶；第三次為冬季作物種子的發放，三十六年(1947)秋，該署呈奉核撥100億元在開封、鄭州、許昌、扶溝、漯河、周口采購麥種計425921斗(合6393185市斤)，配給中牟、尉氏、鄢陵、扶溝、西華、淮陽、商水、太康，計實發410925斗(合6146167市斤)，受分配戶數為193645戶?！盵10]98發放種子是一種積極的農業善后措施，有利于恢復農村的經濟元氣。

此外，河南分署將行總配給的化學肥料如過磷酸鈣等無償發放給泛區各縣，“化學肥料曾發放438長噸，施肥田地達80000畝”[6]239。除發放肥料外，分署還發放肥料代金，幫助農民購買肥料。河南分署于1946年3月在泛區配發肥料代金，“每縣300萬元至500萬元不等”[10]103。

黃水泛濫造成泛區生態環境的改變，使黃泛區成為蝗蟲發生的淵藪。黃泛期間，泛區蝗災發生頻率高，災情嚴重，給農業生產帶來極大損害。1946年，豫東泛區再次發生蝗蟲災害，蝗蝻蔓延甚熾。為防治蝗災，5月，行總成立蝗蟲觀察隊，舉辦治蝗訓練班，撥運大量物資，動員民眾防治。行總和豫分署在泛區實行“‘掘溝圍打’同‘撒噴毒餌’兩種方法來消滅蝗蟲，并且獎勵農民捕蝗，采用以粉易蝗法，就是農民以蝗蝻二兩來換取面粉一斤”[13]27，“得免災害之區約有二十七萬余畝”[6]239。1947年三四月間，扶溝練寺、西華、淮陽一帶又出現跳蝻，“行總立即發動當地學生及農民一萬五千人捕捉，計滅除跳蝻四十五萬斤，受益田畝達二百萬畝”[13]27-28。1947年秋，秋蝗又告發生，河南分署協助農民竭力撲滅，“計收購蝗蝻166萬余斤，圍打捕殺52萬斤，毒殺160萬斤”[6]239。

泛區內水井多被泥沙淤塞，水源缺乏，有些地區不但農田耕種缺水，飲水亦成問題。為便利農田灌溉及災民飲水，河南分署利用行總撥配的鑿井機，采用工賑方式進行鑿井。1947年4月，豫分署組設鑿井訓練班，7月11日，組成鑿井工作隊，“在泛區各縣完成井數為1606口”[10]108，極大便利了農田灌溉和災民飲水。

黃河堵口后，黃泛沉積的泥沙部分變成沙丘或沙地，沙土隨風飄動，風沙相長，十分影響民眾耕作或居住。保土防沙成為泛區善后極為重要的工作。1947年9月，河南分署與農林部及中央林業實驗所合組保土防沙造林工作隊，勘定中牟十里頭為防治區域，設立苗圃，培植樹苗，建立防風林帶，引導民眾在防風林帶間從事合理耕作。至12月中旬，培植樹苗“3804989株，承種農戶2688戶，承種面積54192畝，共發食糧760998市斤”[6]240。

泛區農地被泥沙淤積后，變成廣闊平坦的地面。行總和豫分署認為當地“可做合作農場的試驗，使用新式農具，作工化農業的開端”[7]27-28。河南分署在農墾隊所在地扶溝練寺和西華王牌坊，協助農民組織合作農場。至1947年年底時，“共組成合作農場79處”[10]112。但是，泛區合作農場無法從根本上觸及當時的土地制度，更沒有辦法進行徹底的土地改革，再加上物資的缺乏和封建勢力的滲入，合作農場的效果不佳。合作農場的舉辦，不但不能給貧苦農民造福，反易被地方有勢力者所利用，作為掩護剝削的工具。

(四)醫療衛生的救助

長期的黃水泛濫極大破壞了泛區的生態環境，致使該地環境惡劣，疫病流行。因連年水災頻發，泛區內常有積水坑，蚊蟲、細菌大量滋生。飛揚的風沙易使眼部患病。水井多被淤塞，災民“靠近河者便吃黃水，離河遠一點的便以坑中的積水為飲……如積水干涸，便須走數十里往汲”[14]，極難保證水的質量和衛生。再加災民營養不良，“醫藥缺乏，而環境衛生也絲毫談不到，群居雜處，骯臟潮濕，一有傳染病，便很易蔓延開來，無法撲滅”[15]。豫東泛區曾流行一首歌謠：“黃水窩，失火、生病、蚊蠅多，少鹽無油啃干饃。蚊子咬，蠅子叮，霍亂傷寒痢疾常發生，熬不過去就送命?！盵16]在豫東地區，“瘧疾、回歸熱及赤痢等傳染病，黃泛區流行最烈”，黑熱病以“豫中豫東一帶為最甚，堪稱為嚴重之‘地方病’”[17]。“其他沙眼、皮膚病亦流行甚廣?！盵18]為改善泛區落后的醫療衛生條件，控制疫病的蔓延，河南分署在泛區各縣開展醫療衛生工作，為災民提供醫療服務。

分署開展衛生醫療工作的方式有兩種：第一種為設立醫療工作隊，分布各地直接為災民服務；第二種為借助原有醫療機構間接為災民服務，其方式或將醫藥器材及救濟物資配發各醫院及各社會救濟機構，或采工賑方式，協助原有醫療機構修建房舍。

豫東黃泛區黑熱病蔓延嚴重，豫分署設立黑熱病防治隊，專為黑熱病患者診治，共計“診療該項病人3986人”[6]238。黑熱病防治隊的設立，在一定程度上控制了疫病的傳播和蔓延，拯救了災民患者的生命。

河南分署成立衛生隊3隊，分駐花園口、扶溝和周口。此項衛生醫療隊除為堵口工人施診外，并為該地難民服務。截至堵口合龍前，“計已治療162343人，防疫注射32967人，滅蟲38331人。此外，在村鎮中巡回醫療時，散發之醫品計奎寧9336瓶(一千粒裝)，阿太卜靈33瓶(五百粒裝)，奎寧針140套(一打裝)。同時增設牛奶站與醫務相輔而行，計發出牛奶328611聽(一磅裝)，受惠者64350人”[6]238。防疫注射、滅蟲、發放治瘧藥品等措施，在一定程度上有利于控制疫病的蔓延。

河南分署為借助原有醫療機構間接為災民服務，特根據委托救濟原則，將醫療器材配發各醫療機構使用，并規定受配機構必須在合約約束下開展業務，“不得出售受配的藥品器材，同時并須設立的五分之一免費病床及的(應為衍字)三分之一免費門診”[10]93。泛區各醫院在抗戰期間，遭受嚴重損失，有的已不能再繼續開展工作。河南分署為協助此種醫療機構的恢復起見，特以工賑方式，撥助工糧及修建費，幫助修建泛區各醫療機構，改善了醫療條件和醫療環境。

(五)交通的恢復

抗日戰爭期間，國內的鐵路、公路等交通破壞嚴重，戰后交通的恢復迫在眉睫。正如行總署長蔣廷黻所說，“中國最迫切之需要，則為改善國內與對外之交通，蓋無適當之交通運輸設備，則無法分配吾人在外所獲得之些微供給”[19]。對于黃泛區來說，再加上黃水的泛濫、泥沙的淤積，泛區內普遍無路無人，遍地淤沙，交通極為不暢。交通的恢復和善后，不僅對善救物資的運輸極為重要，也是泛區重建極為關鍵的一環?；谖镔Y運輸和泛區重建的需要，河南分署以工賑的方式在泛區修筑公路，力保交通的恢復與暢通。

在業務施行期間，1946年度，河南分署修筑“泛區公路250公里”；1947年度，“繼續完成開封經尉氏至許昌、許昌經鄢陵至扶溝兩公路250公里，扶溝經西華、周口至淮陽及至漯河兩公路150公里，共計完成泛區公路650公里”[10]112。泛區公路的修筑為物資的輸送提供了保障。否則，即使有物資分配給泛區，也無法運入，更遑論對當地的救濟和善后了。

三、豫東黃泛區善后救助的成效和局限

(一)善后救助的成效

1946至1947年間，在聯總的物資援助下，行總和河南分署配給豫東黃泛區大量物資，進行了一系列善后救助工作，取得了一定成效。先來看兩年間行總和河南分署在豫東黃泛區發放各類善救物資的情況。表1是自1946年1月至1947年11月河南分署發放泛區的物資統計表，從表1中可以清楚得知物資的發放種類及數量。

從表1中可知，在黃河未堵口前，行總和河南分署共計發放泛區物資9567.691長噸，黃河堵口后，共計發放泛區物資31150.2615長噸。豫東泛區在兩年間一共得到物資40717.9525長噸，數量不可謂不多。而且，在豫皖蘇三省泛區的善救中，豫東泛區得到的物資數量是最多的。根據行總的統計，截至1947年7月底，行總撥運三省泛區的物資及款項，“河南分署占總數三分之二以上”[13]38。行總和河南分署在豫東泛區發放的物資種類包括食糧、衣物、農具、種子、肥料、藥械等項。以上善救物資的發放和善救活動的開展，對于災民的救濟、農業的善后、醫療環境的改善以及交通的恢復等方面，均起到積極作用。1947年1月，河南分署工作人員在黃河泛區善后建設會議上提及：“我們人員初去時，人民因懷疑，頗難合作，如今他們不但極愿合作，而且對我們的計劃與設施，莫不歡迎接受，誠懇執行?！盵7]23-24泛區災民對分署工作人員及其工作經歷了一個從懷疑到配合的過程，也可從側面說明善后救助的成效。

表1 行總和河南分署發放泛區物資統計表

豫東黃泛區的善后救助成效到底達到一個怎樣的程度？表格2展示了至1947年底時豫東泛區復建成效和主要損失的對比情況，從表中可以清楚地得知泛區的善救成效如何。

表2 豫東泛區復建成效與主要損失對比表

從表2中可以看到，在行總和豫分署對泛區開展為期兩年的善后救助后，泛區歸耕人數為463369人，歸耕人數占逃亡人數的39.51%；復墾畝數為1618276畝，占涸出待耕畝數的60.67%，復墾成效顯著；修建房舍1813間，占毀損房舍的0.12%，泛區房屋損毀數量多且嚴重，修建房舍費時費力，故復建成效較低；發放農具202744件，占損毀農具的11.85%(經筆者計算，應為11.30%)；補充牲畜為131噸，占牲畜損失的0.02%；發放衣著2566.584長噸；發放食糧31105.4761長噸，占食糧損失總數的1.19%(經筆者計算，應為1.76%)?？偟膩砜?，農業善后和災民救助取得的成效略好一些。1947年9月，當行總黃泛區視察團視察完畢返回上海后，發表觀感稱：“此次行總專機在豫西華、扶溝、周家口、太康一帶泛區上空低飛視察，見大已呈已一片綠色，農作物正在滋長中，無復往日之荒漠矣。”[20]

豫東泛區范圍廣大，災情慘重，欲以兩年時間去彌補九年的損失，確實較為困難。行總和河南分署當時取得的成效，雖不至圓滿，卻也挽救了一大批災民生命，使災民返回家鄉后能夠生存，為泛區重建奠定了初步的人力基礎。行總和河南分署幫助泛區恢復農業生產，為農村經濟元氣的恢復奠定初步基礎。其他如泛區醫療衛生條件和交通運輸的改善，均取得了一定效果。對于以上行總和豫分署在泛區開展善后救助活動所取得的成效，應該給予肯定。

(二)善后救助的局限

盡管行總和豫分署對豫東黃泛區的善后救助取得了一定成效，但其善救工作仍面臨種種局限，影響了善后救助的效果。行總和豫分署的善救工作所面臨的局限主要有以下四方面。

1.戰爭環境的影響

抗戰勝利后，國內和平環境并未維持太久，國民黨發動內戰直接影響了各地善后救濟活動的開展。正如馬歇爾與司徒雷登在1946年8月10日的聲明中所說：“目前中國各地戰事蔓延，勢必妨礙聯總與行總前對救濟工作預期之順利進展?！盵21]豫東黃泛區是國共雙方軍事活動的前沿地帶，其善救工作即受到了戰事的影響。據河南分署工作人員描述：“堵口前，黃河新道，把泛區劃分了河東河西兩區，河東是共區，河西是政府的轄地。兩地區還能相安無事。我們的工作，當然很少受影響。堵口后，新河道干涸，泛區成了一個，再沒有河東河西之分，是政府的綏靖區，也是中共的游擊區，于是戰事隨時發生，我們的工作也隨時受影響?！盵1]12戰爭造成了工作人員的傷亡和物資的損失。例如，自漯河經周家口、槐店至界首的漯界線是運輸泛區物資的重要線路，負有雙重任務，一為補給泛區物資；一為接轉由蚌埠水運而來的物資。此路物資運輸受戰事影響，有過很大損失。據豫分署記載：1947年8月，國共沖突激烈時，“周家口情況惡化，兩方作戰激烈，不僅物資損失慘重，在那里從事于物資轉運工作的同仁，竟也有兩位慘遭犧牲了”[22]。善救工作的開展，需要一個和平安定的環境。然而，當時政治環境和軍事環境的惡化直接影響了泛區善救業務的推行。戰爭的爆發，不僅影響物資運輸，連工作人員的人身安全亦無法保障。當一地突發戰事時，該地的善救工作即無法進行。行總和豫分署的工作深受戰爭環境的制約，影響了其成效。

2.交通的破壞和倉儲的困難

抗戰期間，國內公路、鐵路等交通設施破壞嚴重，一時無法完全恢復。河南分署署長馬杰在行總第一次工作檢討會議上提及：“河南的交通，可說始終不通，鐵路一再修復而一再破壞。”[23]從抗戰勝利到1947年，豫省境內“隴海和平漢兩路始終沒有全線通車，機車與機煤尤感缺乏。公路被破壞的，雖然大都鋪竣，而路基和路面完好的僅占30%，橋梁和涵洞完好的幾乎沒有。公路局卡車戰前有110部，現在只剩了20%。在這樣的運輸條件下，總署雖撥來汽車百部，要以之擔負全部運輸工作，力量真是微乎其微”[24]。交通的不暢影響救濟物資的輸入和工作人員的進入，對泛區善救工作的開展產生了不利影響。由于“戰后交通的困難和旅費的昂貴，原先決定分赴各分署工作的人員，大都無法赴任，而由各分署長自行就地取材，設法羅致”[25]。這是交通不暢對工作人員赴任的影響。因為交通的破壞，救濟物資不能按時到達的情況也時常出現。據河南分署工作人員回憶：“總署運送救濟物資到河南來的兩條大動脈——隴海和平漢，隴海路最近被截斷了，有四列車的物資全被隔在徐州以東。平漢鐵路則特運緊急，車皮無多，原配河南的一萬多噸物資，則奉令改撥?；貞浺荒陙恚驗榻煌ǖ臅r通時斷，總署原來配撥河南而后來又改撥他處的物資，總計在二萬噸以上。也就是說，因了交通的困難，河南要少了兩萬多噸物資。這是永遠補救不了的損失，因為總署把配撥物資改撥之后，絕不會把改撥的數字再補充起來?！盵24]1對于泛區來說，因常年遭黃水淹沒，黃沙淤積，交通的毀壞更為嚴重。被破壞的交通十分影響善救物資的進入，著實不利于泛區的救濟和善后。

除了運輸方面的困難，物資的倉儲也出現了問題。常年的對外戰爭，造成了普遍的房荒，物資無處存放。據河南分署工作人員描述：“1946年度，我們預計倉位為十萬噸，然而盡了最大力量以后，只不過找到三萬多噸的倉位，后來在不得已的情況下，才設計擴充并推廣露天倉庫?！盵24]1沒有足夠的倉儲空間，即使物資運至泛區，也會因儲存不良而備受損失，影響泛區救濟的成效。

3.過于仰賴外援和現實環境的制約

戰后的中國，滿目瘡痍，開展善救工作的人員和物資奇缺，不得不仰賴外援。時人認為：“若無聯總的成立與撥助物資，我國不會有什么具體的類似的工作出現，間或有之，亦必為臨時和規模甚小的急救工作，說不上善后救濟的?！盵9]53對外援的仰賴必然受他人的限制。例如，戰后國內缺乏堵口工程所需的必要機器設備，黃河的堵口則要等聯總物資到后才能施行。1945年11月前并未有相關物資運到，該年黃河工程無實際行動。1946年2月，雖然黃河水利委員會成立黃河堵口復堤工程局，但由于缺乏款項和物料，且打樁機等關鍵設備未到，堵口工程并無大的進展。再加其他政治原因等，1946年，黃河堵口未按計劃完成，泛區災民又多受了一年的黃泛之苦。行總和豫分署在善后救濟的過程中過于仰賴外援，對善后救助工作產生了不良影響。

聯總和行總提供的物資有限，開展善救活動的時間只有兩年，泛區卻范圍廣大，受災嚴重。此種現實決定了泛區的善救和重建并不是一蹴而就的。正如河南分署在黃泛區善后建設會議上所說：“泛區太大了，破壞得太澈底；試想在一無所有的荒地上，在柳叢葦堆里為千萬人尋求安身之處，是何等艱巨的事。”河南分署亦承認，其所做的工作，“不過是一點一滴，受惠者也只是極有限的數目”[7]3。黃泛區被破壞嚴重，其重建并非短期能完成。救濟物資的發放和善后業務的開展是一方面；另一方面，泛區更需要良好的計劃、強有力的執行機構、正確的善后方法和必要的恢復時間。

4.部分善后救助措施的弊端

在行總和豫分署對泛區開展善后救助的過程中，部分善后救助措施存在的弊端，對其成效不無影響。對于各類工程的實施，行總“為免除剝削舞弊而達到直接施惠予被救濟者起見，對于工程的進行，在政策上決定極力避免包工制度。因此規定所有工賑工作的實施，只限于非包工進行之供應工程，即雖在同一工程中，行總決不負責其中采用包工制進行的部分工程的物資”[10]78。此種原則在執行時卻未得到徹底貫徹?；▓@口的堵口，曾在部分工程或某一時期內，采用包工制度，而行總仍然視其為工賑范圍，將面粉直接交給包工頭發給工人。又如各市縣工程進行，多由分署和地方機關聯合辦理，其中不少仍采取包工制，享受行總物資的配撥。之所以采用包工制，是因為承包人員掌握更好的技術，能夠更好地實施工程或爭取時間，雖是迫不得已之計，卻易使工人遭受工頭剝削，進而影響工賑的效果。

另外，行總在以工代賑的受賑資格上規定，“盡量優給難民”。但在實際執行過程中，此舉很難有實效。堵口的工人，“大部分均由地方政府采用征召方式召集而來”[10]78。這些征召而來的民工很難保證他們都是應該受救濟的難民，非難民必然會占用本應屬于難民的物資和救助。此外，由于各種因素的存在，災民受惠程度也不盡相同，難保公平。例如，參加堵口工程的工人，受距離遠近及交通情形的制約，并不是泛區各縣災民都能有參加的條件。據時人研究，“泛區中以鄭縣、中牟、廣武、洧川參加堵口的工人最多，而很多泛區的縣份以路遠并無工人參加堵口，因此亦不能受到工賑之惠”[10]79。

四、結語

1938年黃河泛濫是抗日戰爭中國民黨軍事當局為阻止日軍侵略腳步而制造的一場人為災難。在抗日戰爭期間，由于軍事的需要和現實環境的制約，國民黨當局無心也無力于黃河的堵口和泛區的大規模救濟。抗戰勝利后，行總和豫分署借助聯總的物資援助，在豫東泛區實施了一系列善后救助舉措，取得了一定成效。但是，由于各種主客觀因素的影響，豫東黃泛區的善后救助亦遭受著各種局限，使其得不到最大效益。從豫東黃泛區的善救歷史來看，行總和豫分署一度想借助聯總的物資援助促成泛區的恢復和重建。但是，泛區的恢復并非短時能完成，直接救濟性質的物資發放也不是長久之計，動蕩的戰爭環境更給泛區的善后平添了許多困難。從1949年后黃泛區的重建歷史來看，泛區的真正恢復只能是在和平安定的政治環境、為民的政府的有效管理和正確的建設指導下，方能徹底實現。