沿江區域生態修復與空間補償新探索

胡永紅 齊曉宇 陳一江

習近平總書記在推動長江經濟帶發展座談會上強調要“共抓大保護、不搞大開發”，走“生態優先、綠色發展”之路。圍繞貫徹落實習近平總書記重要講話精神，加快推動沿江土地管理與生態治理正向協同、同頻共振機制創新，2020年江蘇省自然資源廳開啟了化工用地騰退置換改革試點項目，通過近兩年時間的實施，為全省構建長江沿線省內橫向生態保護補償機制積累了經驗。

實施化工用地騰退置換項目

江蘇作為長江經濟帶發展基礎最好、綜合競爭力最強的省份之一，為解決“重化圍江”的問題，組織沿江各地積極開展了圍繞“長江大保護”戰略的國土空間生態修復工程。然而，在開展沿江化工企業退出和岸線保護修復的過程中，發現各地在關停和搬遷化工企業上存在難題。一方面，化工企業搬遷需要大量資金投入，且面臨著關停后的稅收損失。另一方面，各地建設用地空間不足問題也普遍存在。

為此，試點地區借鑒“城鄉建設用地增減掛鉤”的理念，探索構建國土空間生態修復與空間補償機制。通過大力實施化工用地騰退置換項目，在不突破原有城鎮建設用地總規模的前提下，將原規劃用途為建設用地、經生態修復驗收合格后轉變為生態功能空間的土地，按規定異地調劑使用其對應的規劃建設用地指標，實施異地“空間補償”。這既保障了國土空間生態修復項目的資金平衡，也解決了土地要素不足的困境，同時有效推動了沿江產業轉型升級，創造了新的社會、經濟和生態價值。

從“生態消費者”轉變為“生態創建者”

試點地區在前期完成生態修復合格土地置換和市級驗收的基礎上，以國土空間用途管制為突破點，創新提出“空間補償”概念，探索出了積極騰退化工企業、大力實施生態修復、嚴格開展項目驗收、科學置換規劃流量指標等改革做法，從“生態消費者”轉變為“生態創建者”，將自然的工具價值讓位于自然的真實價值。

積極騰退低效化工企業，優化土地要素使用結構。按照“一企一表一圖”原則，開展現狀調查，明晰地塊基礎信息；按照“應關盡關、有機聯動”原則，制定企業關閉搬遷政策和實施細則，有序實施企業騰退；按照企業關閉搬遷政策和實施細則的具體要求，構建騰退企業、拆除公司、屬地政府、職能部門和第三方監管單位“五方聯動”的保障機制，規范企業安全拆除。

大力修復騰退地塊的生態功能，保障沿江區域生態安全。按照“誰污染，誰治理；誰使用，誰負責”原則，由第三方單位開展土壤和地下水污染調查，建立了“三步走”計劃。一是對土壤和地下水指標有無污染進行篩選和管控，及時啟動風險評估程序，及時消除或管控土壤污染造成的環境風險。二是依據土壤污染狀況調查，制定風險管控措施，實施風險管控、修復活動，管控措施落實到位后開展風險管控和修復效果評估。三是按照“岸上人工修復、灘涂自然修復”原則，有效統籌人工修復和自然修復，探索生態整治復綠路徑。

嚴格開展修復項目驗收，確保污染地段生態修復成果。按照“縣級自驗—市級初驗—省級終驗”的路徑進行驗收。先由縣級政府對已完成生態修復的地塊，分批組織相關單位進行聯合自驗，并出具自驗意見。經由縣級政府自驗合格的，由市級組織專家進行初驗，并出具專家意見，驗收內容主要包括外業踏勘和內業檢查。最后，經市級初驗合格的，由省級組織土地整治、生態環境、林業、規劃、地質等方面專家對試點項目進行驗收，并出具驗收意見。

科學置換規劃流量指標，異地使用建設用地空間。首先，地塊完成污染治理和生態整治復綠工程后，企業依法注銷土地使用權，完成土地權屬調整。其次，按照“驗收多少、釋放多少”原則，由省級根據驗收合格的生態修復面積，按照一定標準（試點地區置換標準為1∶1）下達專項規劃流量指標，納入國土空間規劃。再次，科學布局規劃流量指標，按照國土空間規劃引導，明確指標的使用范圍，并詳細制定供地計劃和細化用途管制規則，引導建設用地開發利用向綠色、安全、環保、可持續方向發展。

生態修復與空間補償機制成效顯著

探索生態修復與空間補償機制，順應了轉型發展所需。通過對試點地區已實施生態修復并驗收合格的項目進行效益分析發現，國土空間生態修復與空間補償機制對于優化生產空間、生活空間和生態空間格局，提升區域環境生態服務價值，減少區域碳排放等方面有顯著成效。

生態環境明顯改善。一是試點地區的生態修復項目補充了一定的生態功能空間，增加了生態服務價值高的地類面積，提升了區域生態系統功能和價值。二是生態修復項目實施后，區域地類變化增加了土地生態系統廢物處理、水源涵養、土壤形成與保護、氣候調節以及生物多樣性保護等生態服務功能和價值。

碳匯能力顯著增強。試點地區國土空間生態修復項目共修復土地93.9577公頃，修復的土地全部轉變為林地、草地和水域及水利設施用地，其中林地面積增加54.0156公頃，草地面積增加34.9443公頃，共種植喬木及灌木23644棵。不僅提升了區域生態系統的碳吸收和貯存能力，還改善了沿江區域生態環境質量。

“三生空間”效益凸顯。一是重構了沿江區域的生產、生活、生態空間格局，盤活了土地增值再利用，恢復了區域生態系統，多方位提升了企業、居民、環境等各個主體的發展質量。二是土壤、水文和植被的綜合治理重建了區域自然景觀，完善了區域生態網絡體系，提高了區域生態系統服務功能。三是通過對污染土地的生態修復，減少了民眾生活的生態環境危險因素，改善了居民生存環境質量，同時修復后的區域轉化為綠色休閑空間，可以解決公共休閑空間供給不足的困境，豐富了居民精神文化生活。四是創新了沿江區域的土地治理手段，推動了長江大保護戰略的順利實施，并發揮了沿江地區生態修復工程的示范作用。

通過國土空間生態修復和空間補償機制的實施，合理開發利用城鎮村及工礦用地，適當增加和保護生態服務價值高的地類，補充一定生態用地，應成為生態修復過程中的重要內容，即通過化工用地增值再利用打通長江大保護建設資金循環，填補化工騰退、生態修復的經濟損失，將有限的空間資源留給綠色高端項目，為城市高質量發展置換出更多建設空間。大力實施國土空間生態修復與空間補償機制，積極置換建設用地規劃流量指標是綠色生態發展、產業蓬勃發展之機。通過建立和完善國土空間生態修復與空間補償制度，重建林地、草地、水域等生態系統，實現國土空間生態質量改善、建設用地利用效率提升和國土空間布局優化，不僅有效降低了區域內的土地生態環境壓力，提升了區域內生態用地資源存量，而且改善了項目區的生態環境質量，由此吸引綠色產業、高端產業投資入駐，使沿江區域產業結構得到優化，增加了土地利用的經濟價值。□