PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及對策研究

孫俊杰

(鄭州經(jīng)貿(mào)學(xué)院 管理學(xué)院，河南 鄭州 451191)

1 PPP模式及其風(fēng)險(xiǎn)

1.1 PPP模式內(nèi)涵

PPP模式是指政府部門和私人企業(yè)合作，共同完成大型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這一理念最初是在西方國家治理創(chuàng)新中提出的。PPP模式有廣義和狹義之分，廣義的PPP模式泛指代表政府的公共部門與代表企業(yè)利益的私人部門為了提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，改善基礎(chǔ)設(shè)施，提高經(jīng)濟(jì)效益，而建立起來的新型合作關(guān)系；泛指公共部門和私營機(jī)構(gòu)合作提供公共服務(wù)或公用設(shè)施的各種模式。狹義的PPP模式具有兩層含義，一層是私人企業(yè)與政府簽訂合約，雙方共同貢獻(xiàn)，并各自承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，獲得相應(yīng)的好處。另一層是私營企業(yè)參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營項(xiàng)一系列項(xiàng)目融資模式的總稱，政府可與多個企業(yè)簽訂合約成為合作伙伴。

1.2 PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)

由于未來的事態(tài)發(fā)展具有不確定性，會導(dǎo)致決策與結(jié)果存在一定的偏差，所以人類的任何活動都會存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目時(shí)間周期長，過程復(fù)雜，涉及的方面較多，因此，風(fēng)險(xiǎn)存在概率較大，風(fēng)險(xiǎn)種類也較豐富。總的來看PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)有不確定性、相對性、階段性、損失性、廣泛性等特點(diǎn)。

1.3 PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的識別

以下為常用的風(fēng)險(xiǎn)識別方法。

專家調(diào)查法：通過專家來獲取所需要的信息。特點(diǎn)為通過不斷發(fā)現(xiàn)問題并糾正，在眾多專家思想交流的過程中判斷最終風(fēng)險(xiǎn)；缺點(diǎn)為選擇專家和專家的觀點(diǎn)都包含主觀因素。

層次分析法：將決策的內(nèi)容分為不同層次并采取定性和定量的方法進(jìn)行決策。這種方法關(guān)鍵是如何正確對各因素進(jìn)行分層。優(yōu)點(diǎn)為詳細(xì)且有層次的反映問題；缺點(diǎn)為很難在復(fù)雜的項(xiàng)目中分出詳細(xì)且準(zhǔn)確的層次，適用于中小型的項(xiàng)目。

SWOT分析法：通過對項(xiàng)目的優(yōu)點(diǎn)、劣勢、機(jī)會、威脅進(jìn)行綜合分析，對風(fēng)險(xiǎn)有一個全面的認(rèn)識且能識別出風(fēng)險(xiǎn)帶來的影響。缺點(diǎn)為包含范圍太寬泛，摻雜很多主觀因素，很難將分析結(jié)果直接用來決策。

除此之外，還有WBS-RBS分析法、核對表法、故障樹法、流程圖法等諸多方法。

1.4 風(fēng)險(xiǎn)識別的過程

PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)識別多在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段進(jìn)行，對前期可能影響項(xiàng)目正常運(yùn)行的因素進(jìn)行分析和識別。風(fēng)險(xiǎn)識別的過程如圖1所示。

圖1 風(fēng)險(xiǎn)識別的過程

2 PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)

項(xiàng)目成功的關(guān)鍵在于正確的識別風(fēng)險(xiǎn)，并在各個參與者中合理有效的分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主要有兩個作用：一是降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生概率，從而降低損失，節(jié)約成本；二是在PPP項(xiàng)目建設(shè)過程中，可以培養(yǎng)各方的理性，認(rèn)真謹(jǐn)慎對待每個環(huán)節(jié)。風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)需遵循以下原則。

2.1 控制力原則

基于控制力原則的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與控制力相匹配，是PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)初步分擔(dān)階段。在這一階段，以對項(xiàng)目某種風(fēng)險(xiǎn)控制力為衡量標(biāo)準(zhǔn)，決定該風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)方。基于此原則，可優(yōu)化配置資源，有效解決PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的合理性問題。

2.2 收益原則

基于收益原則的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)是承擔(dān)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)與收益相一致，在PPP項(xiàng)目這一階段，無論是政府還是私營企業(yè)，在承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，都會要求得到與風(fēng)險(xiǎn)相匹配的收益，作為風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償。

2.3 動態(tài)原則

PPP項(xiàng)目特點(diǎn)持續(xù)時(shí)間長且參與者眾多，項(xiàng)目環(huán)境也不是一成不變，內(nèi)外部的環(huán)境會隨著PPP項(xiàng)目的實(shí)施而發(fā)生較大變化，所以，在項(xiàng)目實(shí)施過程中對項(xiàng)目不斷監(jiān)控，隨時(shí)掌握風(fēng)險(xiǎn)動態(tài)變化，基于風(fēng)險(xiǎn)變化再進(jìn)行分擔(dān)。動態(tài)風(fēng)險(xiǎn)原則是非常重要的手段。

3 PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)案例及借鑒

3.1 案例簡介

我國在軌道領(lǐng)域第一次采用PPP模式是北京地鐵4號線項(xiàng)目。該項(xiàng)目是在北京市交通委大力號召下，各個合作方共同努力最終取得了圓滿的成功。地鐵4號線全長約28千米，分為24個站連接南北。在建設(shè)項(xiàng)目初期市政府的資金壓力巨大，該項(xiàng)目預(yù)算金額高達(dá)2000多億元，當(dāng)時(shí)政府預(yù)估的資金缺口大約有700億元，所有國營企業(yè)和政府財(cái)政出資已無法完成該項(xiàng)目，再加上政府支出連年增加已無力承擔(dān)該項(xiàng)目的巨額資金。引入私營資金迫在眉睫，也是最有效最便捷的方式,因此，政府決定對北京地鐵4號線采用PPP融資模式。

3.2 PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)案例情況

雙方權(quán)利義務(wù)分析如表1所示。

項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)及分擔(dān)安排如下：城市軌道交通項(xiàng)目特點(diǎn)為涉及時(shí)間長、投資額大、風(fēng)險(xiǎn)復(fù)雜等。政治和法律類風(fēng)險(xiǎn)與不可抗力風(fēng)險(xiǎn)一般由政府承擔(dān)，宏觀的經(jīng)濟(jì)類風(fēng)險(xiǎn)通常由項(xiàng)目公司承擔(dān)，項(xiàng)目的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)由各自承擔(dān)，項(xiàng)目的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)由項(xiàng)目公司和政府共同來分擔(dān)。

4號線項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分擔(dān)結(jié)果如下：政府部門：政府履約變更風(fēng)險(xiǎn)、政策穩(wěn)定性風(fēng)險(xiǎn)、法律變動風(fēng)險(xiǎn)和票價(jià)變動風(fēng)險(xiǎn)；項(xiàng)目公司：技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、原材料供應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)和完工風(fēng)險(xiǎn)等建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)；雙方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)：利率、匯率變動風(fēng)險(xiǎn)，通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)，客流風(fēng)險(xiǎn)及不可抗力風(fēng)險(xiǎn)。

表1 雙方權(quán)利與義務(wù)

3.3 案例借鑒意義

由此案例可以了解到，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)眾多且產(chǎn)生原因十分復(fù)雜，對風(fēng)險(xiǎn)的識別能力要求很高。風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對策略也非常關(guān)鍵，并存在著不可抗力產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，對這些風(fēng)險(xiǎn)必須積極面對。只有對項(xiàng)目各方有全面的了解，才能對項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理的分擔(dān)，風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度的完善是合理進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的有效保障。除此之外，通過該案例也讓人們意識到專業(yè)人才培養(yǎng)的重要性，政府要不斷完善市場環(huán)境，建立全面的法律法規(guī)體系。

4 PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)中存在的問題

4.1 缺乏公平合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)手段

缺乏有效的風(fēng)險(xiǎn)識別方法。PPP項(xiàng)目運(yùn)行過程中引發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的因素眾多，每個項(xiàng)目都具有獨(dú)特性，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識別，要以科學(xué)為依據(jù)，根據(jù)項(xiàng)目自身情況具體分析。在很多PPP項(xiàng)目中，政府部門沒有自己的風(fēng)險(xiǎn)識別機(jī)構(gòu)，完全依賴于私人企業(yè)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識別。沒有明確風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的責(zé)任歸屬。現(xiàn)階段的實(shí)施過程中，政府與私人企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)缺乏界限，無明確的劃分，責(zé)任歸屬不清，嚴(yán)重影響項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

4.2 缺乏PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)人才

PPP模式在我國的發(fā)展時(shí)間尚短，很多經(jīng)驗(yàn)和認(rèn)識只有通過長時(shí)間的積累和沉淀才能獲得。目前，我國的PPP模式缺乏專業(yè)人才，大多數(shù)人對PPP模式理解不深刻并存在一定誤區(qū)，甚至一些專業(yè)資深人士的理解也存在誤區(qū)，管理人員對風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)沒有深入的認(rèn)識，缺乏對風(fēng)險(xiǎn)的識別能力。

4.3 缺乏配套的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度保障

缺乏激勵制度。采用PPP模式的項(xiàng)目，對政府和私人企業(yè)來說都是互惠互利的選擇。當(dāng)面對風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候，任何人都是抗拒的，如果缺乏激勵制度的保障，在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的過程中會困難重重。缺乏補(bǔ)償制度。在我國有關(guān)城市軌道交通PPP項(xiàng)目中，由于缺乏重要的參數(shù)，對地鐵的運(yùn)營能力、維修成本等認(rèn)識不足，沒有科學(xué)的數(shù)據(jù)來支持就無法制定科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)補(bǔ)償制度。缺乏約束制度。城市軌道交通PPP項(xiàng)目缺乏風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)約束制度造成了項(xiàng)目參與者因?yàn)樽陨韮?yōu)勢而傷害其他參與者的現(xiàn)象。如某西部地區(qū)的地鐵PPP項(xiàng)目，公共部門利用自身對位優(yōu)勢和項(xiàng)目控制能力違背項(xiàng)目初期的特許權(quán)協(xié)議，甚至將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給另一個部門并要求追加更多的投資額。

4.4 缺乏合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)組織機(jī)構(gòu)

同類型的PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)模式存在很大差異，我國沒有根據(jù)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)專門制定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)準(zhǔn)則和設(shè)施統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)管理組織，導(dǎo)致各個項(xiàng)目自行劃分風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理的現(xiàn)象。另外，我國還沒有成立PPP項(xiàng)目監(jiān)管部門，就會存在風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)中多個部門之間互相推諉責(zé)任的現(xiàn)象。

5 應(yīng)對PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的對策

5.1 營造良好的項(xiàng)目環(huán)境

PPP項(xiàng)目環(huán)境存在不公平、不公正、不公開的問題。主要是由于相關(guān)法律法規(guī)不健全，融資環(huán)境和市場環(huán)境不完善。政府有關(guān)部門在對PPP模式的立法過程中應(yīng)專項(xiàng)立法，具體問題具體分析，地方性立法并不與專項(xiàng)立法沖突。改善現(xiàn)階段的擔(dān)保機(jī)制，有效地利用資本市場以及金融工具，營造出良好的融資環(huán)境。良好的市場環(huán)境對一個項(xiàng)目的成本起到關(guān)鍵性的作用，是項(xiàng)目正常運(yùn)行的有效保障。

5.2 建立有效的問責(zé)機(jī)制

建立相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制能夠確保私人機(jī)構(gòu)提供的一系列服務(wù)符合人民的利益。具體來說有以下兩種方式。一是短途問責(zé)機(jī)制，它是通過用戶和服務(wù)的提供者在市場上互動來體現(xiàn)的，在PPP模式中政府把一些風(fēng)險(xiǎn)和利益轉(zhuǎn)移給投資者，同時(shí)他們也擁有了一定的權(quán)力，政府也應(yīng)該賦予用戶一定的權(quán)利對提供服務(wù)者進(jìn)行監(jiān)督，形成一個良好的市場競爭平臺。二是長途問責(zé)機(jī)制，可以通過完善公眾參與機(jī)制和建立監(jiān)管體系來形成。

5.3 應(yīng)對項(xiàng)目層面的風(fēng)險(xiǎn)措施

風(fēng)險(xiǎn)回避。當(dāng)對項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了具體分析與評價(jià)后，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率仍然很大，且發(fā)生這種風(fēng)險(xiǎn)后會帶來很大的損失，此時(shí)并沒有完善的應(yīng)對措施，應(yīng)果斷放棄，避免損失也是一種盈利。從辯證法的角度來看，巨大的風(fēng)險(xiǎn)背后往往隱藏著可觀的利益，因此放棄就意味失去了一次發(fā)展的機(jī)會，可見風(fēng)險(xiǎn)回避是一種消極處理方式。

風(fēng)險(xiǎn)控制。風(fēng)險(xiǎn)控制在風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對策略中是一種比較好的選擇，具有主動性和積極性。風(fēng)險(xiǎn)控制一般有兩種，一是預(yù)防損失，二是減少損失。預(yù)防損失是指在風(fēng)險(xiǎn)沒有發(fā)生之前，進(jìn)行正確的風(fēng)險(xiǎn)分析，確定可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)，采取應(yīng)對措施。而減少損失是指當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)發(fā)生時(shí)，采取一定應(yīng)急措施，是為了降低損失，遏制損失擴(kuò)大，使損失最小化。

風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)無法回避又無法控制時(shí)，自己無法承擔(dān)且無有效的應(yīng)對措施，此時(shí)，轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)是一個比較好的選擇。但是應(yīng)注意，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移不是消除風(fēng)險(xiǎn)，而只是把風(fēng)險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的一系列后果以及風(fēng)險(xiǎn)背后帶來的利益同時(shí)轉(zhuǎn)移給他人,承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)就意味著會得到風(fēng)險(xiǎn)背后的可觀利潤。因此，在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移中需慎重，要考慮轉(zhuǎn)移對象是否是因?yàn)樨S厚的利益而盲目接受，要對其進(jìn)行嚴(yán)格的考核，以免影響項(xiàng)目的正常運(yùn)行。

6 結(jié)論

在公共基礎(chǔ)建設(shè)中引入PPP模式，一定要做好項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，公私部門共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、共享利益，提高項(xiàng)目實(shí)施效率，減輕公共部門經(jīng)濟(jì)壓力，公私部門實(shí)現(xiàn)“共贏”。