高質量發展背景下提升基層干部應對突發事件能力的策略選擇*

劉暉 馮淑清 于奇

（1.沈陽航空航天大學；2.沈陽天汽模航空部件有限公司）

基層干部，通常指在基層單位工作的干部，即戰斗在第一線，直接與廣大民眾接觸，如在縣鄉黨政機關、城市街道社區、農村基層組織、軍隊連隊等基層單位工作的干部。由于國家治理體系具有層級規律，越是基層干部，管理職責中的組織、控制能力越是具體。突發事件是多種因素相互作用的結果,往往具有突發性,不確定性,其影響范圍廣、破壞性大。新冠疫情讓我們看到了大部分領導干部勇于擔當和無私奉獻精神，但同時也暴露出某些地方基層干部缺少應對突發事件的素質能力。那么，在我國經濟步入高質量發展階段新形勢下，對基層干部應對突發事件的素質能力要求是否有所提高？如何提高基層干部的應對突發事件的能力水平？目前學術界對此尚缺乏具體的論述，對這些問題展開調查研究具有積極的現實意義。

一、理論基礎

勝任素質能力，也稱勝任特征、勝任力，最早由哈佛大學教授戴維·麥克利蘭（David·McClelland）提 出，指一個人所擁有的在一個工作崗位上取得出色業績的潛在的特征。這些特征通常分為五個層次:動機、特質、自我概念、知識和技能。知識和技能屬于表層的勝任力特征，很容易發現；自我概念、人格特質和動機等，屬于態度與意識類深層的勝任力特征，很難發掘與描述。

突發事件常被稱為危機事件，既包括自然災害、公共衛生事件、戰爭、經濟危機等重大突發事件，也包括人為因素造成的事故、社會安全事件等等一般突發事件。突發事件具有突發性、不確定性、危害性、傳播性等特征，對組織和個人是危機和挑戰，但處理得當也可能是轉折和機遇。管理的基本職能是在特定的環境下,對組織所擁有的資源進行有效的計劃、組織、領導和控制,以達成既定的組織目標的過程。也就是說作為基層管理者擁有了作為領導者的職位權利，但能不能做好突發事件的管理，除了職位權力外，還需要基層干部自身的領導能力，也就是常說的非職位權力——專長權和模范權。其次，基層干部是具體政策的執行者。上級的文件往往是方向性的框架，很多需要基層干部根據文件精神，具體“看著辦”，正可謂“上面千條線，下面一根針”，基層干部離矛盾最近，離責任也最近。因此，如何確保方針政策和精神在突發事件中能夠具體落實，減緩或解決突發事件帶來的損失，考驗的不僅是專業知識、人格品質，還需要專業精神和專業作風。

從以往對基層干部應對突發事件能力研究文獻來看，其能力研究大致圍繞以下兩方面：一是風險評估和預防能力。如學者肖文濤、許強（2016）認為基層政府要切實改進風險評估、加強應急資源和應急能力；二是面對媒體的溝通能力。如學者宋艷玲（2020）認為基層領導干部面對突發事件要勇于擔責、主動坦誠、善于應對，積極回應媒體和公眾所關注的問題,積極減小損失或消除。綜上，危機評估、應急組織能力、組織協調能力、決策能力、應變能力以及與媒體溝通能力是學術界認為基層干部面對突發事件和危機需要具備的素質能力，但這些能力是領導干部面對突發事件需要具備的通用能力，缺少結合疫情背景下提高基層干部這一特定群體應對突發事件勝任素質能力的具體路徑研究和策略分析。

二、調查分析過程

本研究運用了訪談式調查方法。調查分兩次進行，分別在某省基層干部培訓課堂、政府基層公務員培訓課堂發放，均以回答問題的方式進行填寫和回答。先后發放150份問卷，剔除不合格問卷，回收有效問卷146份，有效率為97.3%。樣本基本情況為：男性138人，女性8人；學歷本科125人，專科3人，碩士以上18人；年齡30歲以下85人，31-35歲55人，36歲以上6人。樣本總體年齡段是85后為主。問卷一共包括3個問題：

（1）你認為基層干部應對突發事件最重要的能力是什么？請列出至少 5項。

（2）目前阻礙你應對突發事件的因素有哪些？按重要程度，請寫出5項。

（3）你認為松綁減負后提高基層干部應對重大突發事件能力的辦法和途徑是什么？請寫出5項。分別對三道題的高頻詞進行統計，分析結果顯示：

第1題“基層領導干部面對突發事件最重要的能力”這一問題，主要進行勝任能力統計分析。排在前面的幾項分別是：收集外界信息的能力、溝通表達能力、狠抓落實能力和抗壓能力、應變能力，出現頻次分別為66次、63次、58次 和56次、53次，由此可見對于基層干部來說面對突發事件時，他們首先需要的是執行力，從收集外部信息到表達溝通和狠抓落實能力都體現的是執行力，伴隨執行力的是面對復雜突發情況要有隨機應變能力，過硬的抗壓能力，這與基層工作涉及的政策具體執行情況相吻合；處于第二梯隊則是決策能力、大局意識、組織協調、責任擔當以及豐富的經驗。第三梯隊更多是與處理突發事件對個人品質的要求，如沉著冷靜、人文關懷、開闊的視野等等。值得注意的是事后的總結反思也被列入必須考量的范疇。通過以上分析統計，參考麥克利蘭基本行為素質模型理論，咨詢專家后，20項列為基層干部應具備的能力素質，按照冰山模型理論將20項勝任素質要素分別歸納在動機、特質、自我概念、知識和技能四個維度中（見表1）。

表1 基層干部應對突發事件的勝任素質模型

第2個問題：“目前阻礙自身應對突發事件的因素”的回答，“個人能力素質欠缺”和“創新意識不足”構成基層干部能力的最大障礙，出現的頻次位列前兩位；自身溝通能力弱、經驗欠缺和缺少目標，這說明個人因素等內因是影響基層干部能力的主要因素；而上升渠道不暢、體制編制不完善、工作績效不明確、用人原則不明確以及家庭實際困難等外因在一定程度阻礙了其應對突發事件及發展進步，可見阻礙基層領導干部進步的因素不僅僅是內因，同時也包括所在組織的用人體制機制等環境的影響。

第3個問題：“提高基層干部應對突發事件能力的辦法與途徑”的問題，回答頻次最高的第一梯隊為：“廣泛學習”“實地培訓”“經驗與理論相結合”；強調學習與經驗的結合；第二梯隊為：“制定突發事件的預測方案”“組織實踐活動”“加強突發事件的演練”等，頻次均超過40次，可見基層領導干部認為平時學習、培訓和進行模擬演練并制定應對方案，增加工作經驗是提高應對突發事件能力的重要途徑（見表2）。

表2 提高基層干部應對突發事件能力的辦法與途徑

即基層領導干部面對突發事件個人能力素質不夠、經驗欠缺等，這些方面的不足可以通過學習培訓、模擬演練、制定預測方案、積累經驗等領導力培訓開發進行彌補。此外，體制編制內晉升通道不暢、受資歷等因素限制也是影響其積極學習應對突發事件應變能力不可忽視的重要因素，也是我國政府增強基層領導干部治理能力需要關注改進的地方。

為了進一步了解提升基層干部應對突發事件的能力路徑，課題組按問卷內容一對一訪談了12名基層干部。其反映的共性問題主要集中在三點：第一，上級各部門、各系統都有不同的工作任務工作標準以及工作時限，任務經常交叉，基層干部許多人是“干中學”，在上級業務會議、工作實踐中學習，缺乏系統的理論培訓和突發事件的演練培訓；第二，基層干部工作中需要經常去到實際現場，但這與日常仍舊繁忙的各式需要檢查的表格材料填寫形成矛盾。第三，責任大，薪資待遇少，工作家庭很難兼顧。

三、提高基層干部應對突發事件能力的對策建議

（一）減少“痕跡管理”，營造能干事干實事的基層工作和生活環境

第一，減壓增效，激勵基層干部內生動力

一是減少重復勞動，真正給予基層干部松綁減負。基層干部目前仍然面對的是上級下壓式的任務工作，條目繁多的各種文件的檢查。各級政府要真正落實黨中央為基層減負松綁的精神，減少痕跡管理現象，減少基層填寫表格、提交材料的重復工作，賦權賦能，讓基層干部有精力去精準處理實際問題，更好發揮基層干部的長項。二是適當增加基層干部工作補貼。尤其是鄉鎮干部在突發事件下無雙休日、晚間加班是常態，一定的工作補貼能保障基層干部家庭生活穩定，同時更加心無旁騖地投入到一線工作中去。

第二，拓寬基層干部晉升發展空間，留住強能力基層干部

一是體制編制上要把基層工作經歷作為領導干部提升的必要條件。我國目前干部配置上往往虎頭蛇尾：比如相關職責，大部分公務員安置在省市層級科室，區、縣科室干部往往人數少，而且缺專門負責干部，每個人都要身兼多職工作，缺少專業規劃和培養，這需要從政府體制上進行制度化規定：所有領導干部必須有2年以上基層鍛煉經歷，在鍛煉干部的同時，也能夠為基層輸送更多有生力量。

二是放權賦能，強化基層干部靈活的協調和處置權力，鼓勵他們參與進行突發事件的處理。尤其要把重大突發事件中顯著實干業績納入干部提升的有關衡量指標，公正公平，只有這樣才能真正培養出具有專業化精神的基層干部隊伍。

第三，有適度的授權機制和容錯機制。基層干部的成長需要適度的授權。人無完人，用人所長，必容人所短。基層工作突發事件發生帶有更多的不確定性，在突發事件情境下經常沒有時間去層層匯報，權力管得太死會讓基層干部縮手縮腳，甚至怕出錯而懶政不作為。

（二）完善基層招聘和甄選機制，構架出傳幫帶的人才培養梯隊

我國經濟快速發展過程中，基層工作更加復雜，突發事件不確定性增加，基層干部工作量大而瑣碎，往往一人身兼數職，僅僅靠書本學習和寫材料能力遠遠不夠，在基層突發事件中處理中不僅需要有扎根基層的愛心、耐心，更需要有能夠嵌入百姓生活的工作經驗。基層工作性質的最大特點是經驗與實干的結合，有生活工作經驗、熟悉基層情況，能夠與當地群眾打成一片的信息收集能力和決策能力、狠抓落實的能力，作為基層管理者，對業務的了解和熟悉是基層干部具備敏銳危機意識的基礎，很多基層干部，學歷層次不高，文筆不行，但應對突發事件工作經驗豐富。不妨借鑒企業的師徒制，導師制，以薪資補貼的方式鼓勵每名土生土長的基層干部承擔傳幫帶的作用，配對指導年輕的基層干部。不斷補充和完善年輕基層干部應對危機和突發事件的實際能力，在變化的環境中提升他們適應不確定性環境和突發事件的甄別和組織指揮能力。因此，招聘中對基層崗位的招聘首先要進行政治立場的考核，黨員、優秀轉業軍人、有相關工作經驗者要放寬學歷和年齡限制，這可以拓寬基層干部優秀后備人才池的儲備。

（三）加強基層干部責任擔當意識和抗壓能力的培育和引導機制

自媒體時代，互聯網的社會性傳播速度和廣度極大加速，管理的不確定性增強，任何小事情都可能會引起社會性連鎖反應，特別是應對重大突發事件的難度在不斷變化，對于基層工作而言責任和壓力都比以往更大。因此，一是對基層干部的培育要強調擔當意識。不論情況如何變化，都要銘記公眾的利益至上、責任擔當是處理突發事件必須遵守的原則；二是要進行抗壓能力的培訓。請專業人員對基層干部進行定期集中的抗壓能力培訓。抗壓訓練要注重按照崗位分類進行，提高突發事件管理效率。三是加強基層突發事件案例庫建設。加快開展人工智能技術等技術開發在應急管理中的應用，注重對已有案例處置的歸納總結，分門別類建立具有本土特色的重大突發事件處理的案例庫，為基層領導干部的培訓提供文本資料。

綜上，精準培育和開發基層干部應對突發事件的專業化能力，同時從生活環境、晉升空間、薪酬待遇給予保障，讓基層干部輕裝前進、敢于擔責。進一步細化不同類型的基層干部應對突發事件的動態勝任能力指標，加強培訓和實戰演練，促進各級基層干部掌握突發事件應急管理的要領和方法技巧，在德能勤績的考核中加大對能力標準的考核比例，從而進一步提高基層干部隊伍的整體應對突發事件的能力。