認知偏差與行為選擇：地方政府參與平臺經濟反壟斷機制建設的治理邏輯

單凱 / 中共杭州市委黨校

一、引言

平臺經濟及其全球領先公司如谷歌、亞馬遜、阿里巴巴的影響力正超越地理概念，悄然地重塑著世界政治經濟活動空間1. Kenney Martin,Zysman John. The platform economy: restructuring the space of capitalist accumulation[J]. Cambridge Journal of Regions, Economy and Society,2020,13(1):。平臺經濟的快速發展強烈沖擊了受到嚴格監管的傳統基礎設施，并為社會提供了必要的服務——這意味著平臺經濟應被視為一種新的、功能強大得多的基礎設施類型2. Matthias Finger,Juan Montero. The Rise of the New Network Industries:Regulating Digital Platforms[M].Taylor and Francis:2020-11-09.。它一方面通過分享經濟模式允許他人使用未充分利用的資源并增加社會價值，另一方面它允許權力、財富和控制的高度集中，推動網絡資本實現利潤最大化3. Yifat Solel. If Uber were a Cooperative: A Democratically Biased Analysis of Platform Economy[J]. The Law & Ethics of Human Rights,2019,13(2):。于是，當市場“無形之手”開始被平臺經濟“數字之手”所取代，壟斷便如同打開了潘多拉的盒子，導致“平臺失靈”。越來越多人注意到，過去平臺經濟創造出的勞動力市場和工作條件與十九世紀的自由放任時代類似，全球市場建立有效監管框架的呼聲越來越高4. Brian Fabo,Jovana Karanovic,Katerina Dukova. In search of an adequate European policy response to the platform economy. Transfer: European Review of Labour and Research,2017,23(2):。其中，平臺經濟反壟斷機制建設是關鍵內容，它關系到經濟主權和經濟安全問題，是統籌安全與發展關系的應有之義。而由于各國各地平臺經濟發展階段各不相同，當地政府對參與平臺經濟反壟斷機制建設的認知與行為亦不相同。

二、相關文獻回顧

近年來，全球平臺經濟市場逐步進入到了強監管時代。尤其2020年以來各國法律規范出臺數量、反壟斷調查頻次、懲罰力度都創新高，阿里巴巴、臉書、谷歌、蘋果等平臺經濟巨頭無一例外。統計顯示，近三年來，歐美國家平臺經濟巨頭如谷歌、亞馬遜、臉書、蘋果等在全球范圍內遭遇100多起反壟斷調查及訴訟糾紛，國內的阿里巴巴、閱文集團、豐巢科技等也同樣面臨著反壟斷調查與行政處罰。相比起傳統市場壟斷行為的豐富研究成果，我們在數量有限的平臺經濟壟斷行為研究中依然形成了很多精彩的研究成果。相關研究為反壟斷立法及執法機構執法提供了理論參考。綜合國內外研究成果可見，強烈的現實需求推動平臺經濟反壟斷工作研究實現了四個方向的轉變：

（一）研究從聚焦平臺經濟不同于傳統市場的新型壟斷表現形式，開始往運用模型分析論證壟斷行為的應然性轉變。學者們發現，在壟斷協議、濫用市場支配地位、經營者集中等傳統壟斷行為之外，平臺經濟領域又出現過大數據殺熟等差別待遇（算法歧視）、“強制二選一”行為，數據保護、隱私侵犯、算法共謀等平臺經濟特有的新壟斷表現愈加受到社會關注。學者們還注意到，未來在推動平臺經濟與實體經濟相融合過程中可能會形成跨界壟斷等更加復雜隱蔽的壟斷行為。于是，在案例分析基礎上，開始有學者運用理論模型分析平臺經濟是否具有天然壟斷屬性，如喬岳、楊錫運用博弈論方法建構模型并定量分析“強制二選一”等具體行為后，發現社會總福利呈現出先上升后下降的趨勢5. 喬岳、楊錫：《平臺獨家交易妨礙公平競爭嗎？——以互聯網外賣平臺“二選一”為例》，載《山東大學學報（哲學社會科學版）》2021年第2期，第98-109頁。。陳永偉則在平臺市場支配地位的認定上，提出了兩種分析路徑，一種是采用更新的方法來界定相關市場，然后利用一些新的結構性指標來判斷平臺是否具有市場支配地位；另一種路徑是采用更為直接的指標來認定平臺的市場支配地位，以求得更為精準合理的指標效果6. 陳永偉：《平臺的市場支配地位認定：方法、流程和指標》，載北京大學法學院編：《經濟法研究》第2期，北京大學出版社2019年版，第197-216頁。。

（二）研究從聚焦平臺經濟快速發展給反壟斷工作帶來顛覆性挑戰，開始往探討應對壟斷行為的具體方法轉變。學者們認為，平臺經濟壟斷問題帶來的挑戰是重大的，全方位的。對優步、愛彼迎等平臺公司的商業運營模式研究表明，與傳統監管體系下的創新相比，平臺公司往往遵循一類反向創新的過程： 他們首先啟動自己的在線平臺，然后才申請政府許可7. Peter Pelzer,Koen Frenken,Wouter Boon. Institutional entrepreneurship in the platform economy: How Uber tried (and failed) to change the Dutch taxi law[J]. Environmental Innovation and Societal Transitions,2019,33:。而通過對優步在中國大陸、我國臺灣地區和中國香港的運營情況的比較研究則顯示，不同的監管體制和反壟斷傳統反過來又會推動平臺企業不斷進化出新的發展策略8. Chan Ngai Keung,Kwok Chi. Guerilla capitalism and the platform economy: Governing Uber in China, Taiwan, and Hong Kong[J]. Information, Communication & Society,2021,24(6):。熊鴻儒進而提出，面對來自數字平臺的挑戰，過去基于靜態、單向的傳統壟斷行為的分析框架和判斷標準難以適用數字時代動態、跨界的平臺經濟，面對界定相關市場難度大、市場支配地位認定難問題，應加快完善適合我國國情和平臺經濟發展訴求的反壟斷規制體系9. 熊鴻儒：《數字經濟時代反壟斷規制的主要挑戰與國際經驗》，載《經濟縱橫》2019年第7期，第83-92頁。。王先林、方翔同意平臺壟斷問題對反壟斷法的理論、制度和實踐帶來新的挑戰，但同時認為當前《反壟斷法》的基本分析框架仍未被徹底顛覆，其在互聯網領域仍然可以使用。他們進而提出要穩步推進數字經濟維度的《反壟斷法》修訂和配套規章制度指南的完善10. 王先林、方翔：《平臺經濟領域反壟斷的趨勢、挑戰與應對》，載《山東大學學報(哲學社會科學版)》2021第2期，第87-97頁。。還有唐艷、胡雨薇注意到美團等平臺型企業通過壟斷行為來提升核心競爭力的動機，提出在反壟斷新規的制約下，需要創新商業模式，彌補發展缺陷，接受新的挑戰者入駐行業帶來的威脅11. 唐艷、胡雨薇：《平臺經濟背景下美團互聯網商業模式創新及風險分析》，載《全國流通經濟》2020年第33期，第6-8頁。。

（三）研究從聚焦分析歐美等平臺經濟強國的反壟斷機制建設，開始往借鑒國外經驗建設本國機制轉變。平臺經濟強國美國、歐盟等是被重點研究對象。近年國內研究歐美國家平臺經濟反壟斷機制建設或者涉及國外企業反壟斷調查的研究文章呈現逐年增長態勢。在相關研究中，繆大軍梳理了市場壟斷定位濫用、不合理的價格政策、壟斷銷售等行為等國外平臺經濟反壟斷法律制度12. 繆大軍：《域外平臺經濟反壟斷法律制度》，載《人民法院報》2020年12月18日第008版。。王健、吳宗澤研究了美國《數字化市場競爭調查報告》，指出美國的相關經驗特別是明確反壟斷法基礎價值目標、完善反壟斷事前預防與監管措施、革新反壟斷事中事后規制方法、構建中小企業友好型市場環境等具有較大的借鑒價值13. 王健、吳宗澤：《反壟斷邁入新紀元——評美國眾議院司法委員會<數字化市場競爭調查報告>》，載《競爭政策研究》2020年第4期，第63-83頁。。也有學者們注意到不同國家平臺經濟發展階段不同，因此在選擇反壟斷機制上應該有所區別。即使在歐美等平臺經濟相對發達的國家，對待平臺經濟的態度也并不相同，從歡迎接受和適應監管調整，再到徹底拒絕法律禁令，不一而足14. Kathleen Thelen. Regulating Uber: The Politics of the Platform Economy in Europe and the United States. Perspectives on Politics,2018,16(4):。進而，劉猛、陳霞等學者提出，鑒于我國平臺經濟整體上處于大而不強階段，不宜照搬美國審慎規制策略或者歐盟的嚴格規制模式，而是要平衡規范與發展二元目標15. 劉猛、陳霞：《美歐規制大型科技企業不正當競爭行為舉措簡析》，載《財政科學》2021年第1期，第144-149頁。。同時，我們發現國外對中國平臺經濟反壟斷機制建設的研究相對較少，且主要集中在電子商務領域。這與中國平臺經濟在全球市場中的現實地位較為吻合。而我國電子商務領域監管體系建設呈現出一種多中心、參與式和協作式治理的新模式，同樣為其他國家和地區提供了寶貴經驗16. You Chuanman. Law and policy of platform economy in China. Computer Law & Security Review: The International Journal of Technology Law and Practice,2020,39:。

（四）研究從聚焦某類壟斷行為的具體反壟斷措施，開始往分析反壟斷機制建設參與主體的職能作用轉變。學者們認為，反壟斷機制的建設是一個系統性工程，參與主體包括各國反壟斷機構、平臺自身以及第三方力量。對于政府的作用發揮，學者們的研究重點主要集中在監管組織建設和反壟斷法律法規體系的加快完善上。喬博娟等人通過對近年國內互聯網金融領域反壟斷監管的研究，提出反壟斷法律法規的建設充分保障了反壟斷機構的功能發揮17. 喬博娟：《加強互聯網金融領域反壟斷監管》，載《學習時報》2021年2月3日第002版。。熊鴻儒提出面對平臺經濟數據、算法驅動型特性帶來的新挑戰，反壟斷機構要不斷創新執法思路，努力將大數據利用中的潛在負面影響降到最低18. 熊鴻儒：《我國數字經濟發展中的平臺壟斷及其治理策略》，載《改革》2019年第7期，第52-61頁。。楊東、劉通過對《關于平臺經濟的反壟斷指南（征求意見稿）》的解讀，提出要加快數字經濟時代反壟斷法的重構19. 楊東、劉煉箴：《數字經濟時代反壟斷法重構的有益嘗試——評<關于平臺經濟的反壟斷指南（征求意見稿）>》，載《中國信息安全》2020年第12期，第74-77頁。。對于平臺的自我規范，時建中、馬棟提出平臺具有參與市場競爭和市場管理者的雙重身份，當前采取反壟斷包容審慎原則并不意味著反壟斷執法機構放棄監管，相關部門要在需要監管的領域加強監管，必須要厘清平臺自治和政府監管的界限，對平臺失靈的地方進行合理有效地干預20. 時建中、馬棟：《雙重身份視角下平臺自治與反壟斷監管的界限》，載《競爭政策研究》2020年第4期，第41-53頁。。馮煦明則提出，如淘寶、攜程、滴滴等市場性企業是現代經濟中的“第三只手”，在資源配置和經濟運行中發揮著越來越重要的作用，未來市場經濟的健康運行需要市場、政府、平臺三方的協調配合21. 馮煦明：《平臺經濟發展進入新窗口期，反壟斷理論框架應與時俱進》，載《21世紀經濟報道》2020年12月21日第003版。。對于積極利用第三方力量，學者們還提出要著重發揮科研機構在立法調研中的積極作用。

回顧現有的研究文獻可以發現，目前國內對于平臺經濟的反壟斷研究主要集中在平臺經濟壟斷行為的判定、反壟斷法律保障、反壟斷機構建設以及平臺企業自治等領域，對于地方政府自身存在的壟斷行為以及地方政府在平臺經濟反壟斷機制建設中的作用發揮方面，依舊存在三個方面的研究不足：

1.對涉及平臺經濟的政府壟斷行為重視不夠。在我國計劃經濟向市場經濟轉型過程中，相關地方政府壟斷行為以及推動公平競爭審查機制建設的研究可謂汗牛充棟。而對于在平臺經濟中出現的地方政府行政壟斷行為，研究相對有限。如熊鴻儒注意到網約車市場的新情況：各地因為設置了過高的準入門檻，反而增加了少數平臺寡頭濫用市場支配地位以及采取不正當手段損害消費者權益的風險。他進而提出，政府不合理的行政干預會加劇平臺經濟的壟斷風險22. 熊鴻儒：《我國數字經濟發展中的平臺壟斷及其治理策略》，載《改革》2019年第7期，第52-61頁。。而除了行政機構本身作出具體政府壟斷行為外，以行政指令等方式推動受益經營者出現的行政壟斷行為同樣值得重視。李國海、彭詩程將行政壟斷經營者分為“掩飾型受益經營者”、“協作型受益經營者”、“服從型受益經營者”、“間接關聯型受益經營者”等，進而指出，相關受益經營者不僅不完全具備“合規審查”能力，也會陷入如不遵從行政主體命令或強制行為就會遭遇行政制裁的兩難困境。因此，給企業設置合理的“抗辯空間”不僅是必要的，也是急迫的23. 李國海、彭詩程：《制裁行政壟斷受益經營者:動因、范式與規則》，載《法學雜志》2019年第8期，第88-97頁。

2.沒有就地方政府在反壟斷機制建設中的積極作用展開深入分析。通過對近年“平臺經濟”、“反壟斷”、“互聯網平臺”、“地方政府”等關鍵詞的檢索，我們發現，對于地方政府在反壟斷機制建設中的具體作用研究，主要局限在各級反壟斷職能機構的作用發揮以及國家反壟斷機構與地方部門之間的監管分工方面：如孫方江研究了數據壟斷視角下金融業和互聯網平臺的共生發展問題，提出平臺經濟應突破地方監管半徑、服務屬性的范疇，應明確中央和地方金融監管分工，盡快明確相關風險處置職責歸屬24. 孫方江：《數據壟斷視角下金融業和互聯網平臺的共生發展問題研究》，載《西南金融》2021年第3期，第28-38頁。。對國外案例的經驗研究，也只有擁有地方立法權且平臺經濟相對發達的加利福尼亞州的反壟斷立法工作被提起。

3.忽視全球化市場格局中的地方平臺經濟發展不平衡的問題。學者們雖然注意到我國平臺經濟整體上處于大而不強階段，不宜直接照搬歐美國家的反壟斷機制建設經驗，但沒有針對我國不同地區平臺經濟發展的不平衡問題進行專題研究。而從各地實際情況來看，地方政府為了追求轄區利益的最大化以及官員政績最大化，會選擇與其他地方政府展開激烈的動態競爭。這種競爭一方面帶來各地經濟的騰飛，同時也產生了政府行為背離法治、地方保護主義橫行等問題25. 馬幸榮：《地方政府競爭的法律規制研究》，載《伊犁師范學院學報(社會科學版)》2020年第2期，第73-78頁。

以上三方面的研究不足為本文提供了新的研究空間。鑒于現有國家反壟斷體系滯后于平臺經濟發展且反壟斷機制建設具有強烈現實需求，以及平臺經濟領域的壟斷行為和傳統經濟領域的壟斷行為有共同之處又有新的表現形式的客觀存在，地方政府可以在平臺經濟反壟斷機制建設中起到積極作用。而基于各地平臺經濟發展不平衡的基礎條件，平臺經濟較為發達地區或許可以成為國家反壟斷機制建設新的突破口。下文試圖將地方政府的認知與行為、地方政府與平臺經濟的互動關系納入同一個理論框架，分析個中的治理邏輯，并通過實證研究為地方政府參與反壟斷機制建設提供理論貢獻。

三、理論框架建構：三類認知模式

在計劃經濟向市場經濟過渡期間，地方政府行為曾經是反壟斷問題理論研究的重點。隨著我國市場化程度越來越高，各地政府越發注意自身參與市場的行為邊界。特別在近些年，諸如設置行政壁壘等壟斷行為大為減少，而提供優質的政府服務助推當地經濟發展成了地方政府工作的重中之重。但不可忽視的是，在鼓勵地方平臺經濟發展或為某一更為深遠的社會發展目的而強化地方政府監管的同時，涉及平臺經濟的一些政府行為表現同樣值得注意。在此，我們將各地地方政府視為具有特定認知能力且能夠理性地運用“看得見手”的行為主體，考察其在推動當地平臺經濟發展時，能否清晰地預見自身行為和行為后果。這種地方政府的認知，主要表現為：發展認知、角色認知和行為認知。

1.發展認知：是否能夠正確認識到目前當地平臺經濟發展的多樣性和復雜性。在全球平臺經濟大競爭格局之下，各國各地平臺經濟發展并不平衡。為搶占世界平臺經濟產業高地，諸如美國、中國、歐盟等占據較大世界市場份額的強國依舊大力支持平臺經濟發展，同時更加警惕平臺經濟行業壟斷、數據保護等安全發展問題。就我國國內而言，則處于大市場監管趨嚴同時地方競爭發展的大格局。如廣東、上海、浙江等地平臺經濟相對發達，面臨的平臺經濟壟斷問題相對較多也較為復雜。而平臺經濟發展相對較慢的其他省份，同樣也出現過一些政府壟斷行為。正是平臺經濟發展不平衡導致各種壟斷行為出現點發多發易發的特點。因此，各地政府對當地處于不同發展階段的平臺經濟開展反壟斷機制建設時，工作側重點和工作內容應因地而異有所不同，需要明晰本地平臺經濟是否存在壟斷行為及其對當地社會經濟發展的深遠影響。以下問題需要被重點關注：如當地產業結構中平臺經濟比重占多少？平臺經濟是否在全國市場形成經營者集中等壟斷效應，又是否存在著壟斷豁免內容？當地龍頭企業（群）被反壟斷執法機構認定為壟斷行為后，對當地產業發展是否產生了一定負面影響，又如何進行科學評估？當地政府是否建立應急預案有序引導產業發展等。

[21] 費瑯輯注 耿升等譯，《阿拉伯波斯突厥人東方文獻輯注》[M]，北京：中華書局,1989年，P216.

2.角色認知：是否能夠正確認識到地方政府在反壟斷機制建設中的獨特作用。過去《反壟斷法》的實施以及公平競爭審查制度的建設，推動地方政府愈加重視自身在市場經濟中的行為邊界。然而，對于平臺經濟這一相對全新的市場，多地在秉承“讓市場成為決定性因素”的發展理念，或者是鼓勵發展，或者是較為放任發展，而沒有意識到自身“看得見的手”的積極作用。以下問題需要被重點關注：如地方政府在促進平臺經濟規范有序健康發展中應該扮演什么樣的角色，即地方政府的管理服務邊界問題？地方政府是否意識到自身在平臺經濟的反壟斷工作中的重要性，是否建立反壟斷自查監控機制？平臺經濟的核心資源在于“大數據”，地方政府是否可以擔負起“嚴管數據”的監督職責？地方各級政府和國家反壟斷機構的監管分工在哪，是否存在政出多門或者政策標準相互沖突問題，以及線上線下部門如何劃分職責和協同工作？平臺經濟企業大多是民營企業，投資成分復雜，那么在平臺經濟的反壟斷工作中，地方黨委應該引導兩新黨組織發揮怎么樣的作用？法律救濟是否及時有效，地方性法規體系建設是否適合當地平臺經濟發展需要等。

3.行為認知：是否能夠正確認識到從積極壟斷行為向消極壟斷行為的現代性轉變。過去，建立行政壁壘、濫用行政權力排除、限制競爭等主動壟斷行為或積極壟斷行為是政府壟斷行為的主要內容。而從網約車監管等平臺經濟領域暴露出的政府壟斷行為來看，傳統政府壟斷行為已出現新的變體。為推動當地平臺經濟發展，各地方政府習慣將地方經濟發展考量放在全國大市場的反壟斷監管之前，或者為保護某一公共利益而采取一些壟斷行為，盡管受益群體可能并不會給當地發展帶來直接收益。我們把這樣的政府壟斷行為稱為消極壟斷行為。其中，設置不合理或歧視性的市場準入條件是典型表現之一，盡管設置準入條件可能并不是為了推動市場競爭而僅僅在于保護當地居民其他利益。加之地方政府對平臺經濟發展的跟蹤服務能力相對不足，近年消極壟斷行為將呈現增長趨勢。因此，以下問題需被重點關注：需判定地方政府的哪些行為是主動性壟斷行為，即通過地方政府文件形式設置行政壁壘或者市場準入條件？哪些行為是被動性壟斷行為，即地方政府的服務政策直接推動平臺經濟形成市場壟斷（即使只是在地方局部市場）？鑒于行政壟斷行為的復雜性，進而需要分析當地政府組織制定涉及平臺經濟市場主體經濟活動的規章、規范性文件等行為時，是否按照國家有關規定進行公平競爭審查？當地政府是否存在著濫用行政權力排除、限制競爭？如已經存在，又該如何整改？是否已將數據內容監管列入公平競爭審查機制等。

整體上，在三類認知中，發展認知決定地方政府是否已經注意到平臺經濟壟斷問題與地方社會經濟發展的矛盾關系；角色認知則決定地方政府能否把握自身在平臺經濟發展中的角色定位；行為認知則決定地方政府將采取哪些具體政府行為。在發展認知、角色認知和行為認知的共同驅動下，地方政府助推當地平臺經濟形成不同的發展態勢，用四象限表述如下：

事實上，反壟斷機制的內容不僅僅是單向維度的政府監管，同時也包含政府主動引導內容。過去，一些地方政府習慣將“監管”和“引導”作為“零和博弈”的兩個范疇，或簡單混為一談，并常常在實際工作中出現“一放就亂，一抓就死”的發展困境。而“監管”和“引導”作為推動平臺經濟發展的兩個維度，也是反壟斷機制建設的兩塊基石。

當地方政府能夠較好地判斷當地平臺經濟的發展實際，強化政府引導規范企業行為，并能夠有效配合壟斷機構推進市場監管時，將有利于當地平臺經濟長遠發展，即象限一所展示的健康生長狀態，這也是地方政府在參與反壟斷機制建設時所希望達到的理想狀態。

當地方政府強化政府引導，但在市場監管中缺乏作為或是市場監管技術落后平臺經濟發展，那么平臺經濟將會受限生長，即象限二所展示。發展壓力主要來自國家反壟斷機關或者他國市場的反壟斷部門。一旦反壟斷調查啟動，無論地方政府還是當地平臺經濟發展，都面臨著較大的外部競爭壓力。尤其是當地政府的服務能力會受到來自市場的質疑。

當地方政府強于監管而弱于引導，那么其實施的政府行為將限制創新，約束平臺經濟生長，即象限三所展示。處于這個象限的地方政府，在面臨著本地平臺經濟壟斷行為時，往往會為了保護某一公共利益或純粹為了完成上級部門的行政命令，而采取各種具體政府行為限制企業發展。與壓力來自外界的“受限生長”象限相比，象限三“約束生長”的壓力主要來自地方政府自身。

當地方政府弱于引導同時監管滯后，那么將會導致平臺經濟野蠻成長，即象限四所展示。可以說，各國各地平臺經濟在發展初期均處于這個象限。在面對來自外部市場的直接競爭時，地方政府在把握“監管”和“引導”度上的籌劃反復，會導致當地平臺經濟在第二象限和第三象限之間徘徊。下文將通過對地方經驗的實證分析，來評估地方政府三種認知偏差推動反壟斷機制建設的治理邏輯，并提出平臺經濟如何向第一象限躍升的具體建議。

四、地方經驗分析：以杭州市Y區為例

杭州市Y區是全國平臺經濟最為發達的地區之一，具有較強的典型性。當地互聯網平臺、平臺經營者、平臺內經營者、平臺經濟相關經營者眾多，既有參與全球競爭的阿里巴巴，又有眾多營業額過億的包括搜索引擎、移動支付、電商平臺、社交網絡、其他交易模式等不同類型的中小互聯網平臺，并不斷出現新的市場競爭者，平臺經濟集聚效應凸顯。平臺經濟的高速發展，無論是對當地地方財政的直接貢獻，還是推動地方城市競爭力提升，抑或是解決就業問題貢獻巨大。

當地平臺經濟發展特點突出，具體表現在種類繁多，同時對單一平臺經濟依存度高，具有一定的國際市場競爭力，相對領先的互聯網金融、電商平臺也是近年平臺企業壟斷行為的高發區，且被調查處罰多次。下文以該地平臺經濟及地方政府的具體政府行為為實證分析對象，綜合判定當地政府的三種認知：

在發展認知上，受制于經濟發展與壟斷監管的價值取向困境，在落實包容審慎原則時選擇兩難。地方政府意識到，一方面，當地平臺經濟在過去較長時間監管相對寬松的發展階段，已經出現壟斷現象且已有被處罰案例；近年國內外反壟斷機構對當地平臺經濟企業作出的調查和處罰也確實影響到當地的發展環境，反壟斷機制建設是迫切的。另一方面，具體壟斷行為主要發生在電子商務、互聯網金融等個別領域而不是整個平臺經濟領域。其他類平臺經濟諸如直播經濟領域還處于完全競爭狀態，市場進入較為容易，并不容易產生某一平臺企業的獨家壟斷行為。同時，就當地平臺經濟總體發展而言，內部發展依舊不平衡，“一家獨大”問題較為突出，但沒有完全占據世界互聯網產業發展高地，正處于草根創業模式創新轉向國家隊、大企業引領的硬核科技創新階段；在平臺經濟的各個細分市場，均面臨著來自國內外和行業內外的直接競爭。從上下游產業鏈的建設來看，當地平臺經濟占據產業鏈頭部位置，但產業集中度不強且供應鏈企業大量分散在全國各地，平臺經濟與實體經濟、其他傳統經濟領域的融合發展存在偏差，產業整體抗風險能力有待提高。

在角色認知上，受制于監管基礎薄弱與政出多門的協同困境，在角色發揮上存在折扣效應。當地政府已注意到自身的角色擔當，尤其在2020年后進行了多維度的反壟斷機制建構。但就如何更好地發揮引導監管者的角色，當地依舊在探索之中，且和其他地方類似，監管手段和監管技術一定程度上也落后于平臺經濟發展速度，面對跨界壟斷、跨地域壟斷行為無從下手。現有垂直化、條塊化、屬地化的地方監管體制尚不適應現實需要，執法機構與主管部門協調配合問題突出；甚至在平臺經濟的范疇、平臺企業認定、市場行為判定等問題上，各級政府及監管機構還存在著一定認識偏差，這導致地方聯動引導、監管效果大打折扣。急缺專業監管人才，編制的縮緊和人才培養的周期性又加劇了這些問題。現有法規體系強執法弱規范引導，《反壟斷法》以及近年新定法規諸如《關于平臺經濟反壟斷指南》《網絡交易監督管理辦法》有待深入完善，具體落實效果有待檢驗；各地缺乏與當地平臺經濟發展階段相適應的反壟斷地方性法規配套，但《浙江省數字經濟促進條例》等地方性法規的制定是個積極突破。兩新黨組織在反壟斷工作中的角色發揮有待探索。

在行為認知上，受制于政府主動服務和消極壟斷的認定困境，在政策實施時存在模糊地帶。作為中國經濟最發達區域之一，當地市場化程度相對較高，從過去行政審批代辦到近年“最多跑一次”，十余年來當地政府將打造優質市場環境作為當地的核心競爭力之一。在這種行為認知下，當地通過限定購買、政府采購、市場準入等濫用行政權力排除、限制競爭的積極壟斷行為屈指可數，即使在諸如打造帶有試驗性質的未來社區以及近期系列數字化改革項目中，轄內阿里巴巴等平臺企業巨頭也并沒有獲得額外的優惠政策；還有在夢想小鎮這類特色小鎮建設中，也是由企業承擔建設主體，政府輔以優質服務。但地方政府組織制定涉及平臺經濟市場主體經濟活動的規章、規范性文件、優惠稅收政策等直接助推企業形成市場壟斷的問題同樣值得注意，尤其是在針對納稅大戶的“一企一議”、“一事一議”時。而在招商引資過程中，為推動地方形成產業集聚，特定規模企業的入駐會更受青睞，以至于客觀形成了一種企業準入標準。這些政府服務內容很容易與消極壟斷行為形成混淆。

從2020年開始，當地轄區內接受的數起反壟斷調查均由國家反壟斷機構發起，當地政府部門配合調查。這在一定程度上反映出當地平臺經濟反壟斷工作的相對滯后。但無論是當地政府還是平臺經濟企業自身，都已經注意到平臺經濟野蠻生長所帶來的高昂機會成本，阿里巴巴等企業的規范自查也不能完全替代政府引導的積極作用。雖然當地政府不存在積極壟斷行為，且消極壟斷行為還需要更為精準的判定和行為后果評估，但近期一系列的反壟斷機制建設和企業自我規范行為說明，當地從過去更多寄希望平臺規范自治逐步轉向政府主動監管和引導，同時企業的創新行為依舊受到保護和鼓勵。整體評價，當地平臺經濟的反壟斷機制建設已經由過去的第四象限進入到第二象限，并積極向第一象限挺進。

五、優化認知模式推進地方政府平臺經濟治理的建議

地方政府不能被動地等待國家反壟斷機構的調查配合要求，也不能完全寄托于企業自我規范。尤其對諸如杭州市Y區等平臺經濟相對發達地區來說，未來地方政府應積極優化發展認知以明確產業發展價值取向選擇，優化角色認知以把握平臺數據具有的部分公共物品屬性，優化行為認知落實依法行政要求聚焦精準施策內容推動數字治理服務，通過反壟斷機制“五治”建設推動平臺經濟向“健康生長”的第一象限躍升。

1.統籌經濟發展與監管規范的“政治”引領目標。將反壟斷機制建設列入各地數字經濟發展規劃，推動平臺經濟健康可持續發展。特別是平臺經濟相對發達地區要持續鞏固和擴大產業發展優勢，深化政府服務改革規范引導，打造各類創新主體公平競爭、百花齊放的營商環境。結合地區產業特點創新監管模式，審慎監管阿里巴巴等超大型平臺企業以及字節跳動等新興巨頭，給予其更大的發展空間，推動平臺創新力與國際競爭力提升；同時加強對中小企業創新與發展的保護，提升上下游產業鏈整體抗風險能力。注重發揮兩新黨組織的積極作用。

2.明晰政府監管與平臺自治的“共治”權力邊界。構建政府、平臺、社會多元協同治理體系，各治理主體不越位不缺位協同建設。推動政府審慎監管與行業監管、功能監管相結合，構建反壟斷合規的評價體系和激勵機制，增強平臺經濟自治的積極性和主動性，避免從松監管、不監管的極端走向過度監管的另一個極端。聚焦平臺企業兼具市場競爭者和市場管理者的二重性身份，將公共物品屬性較強的平臺數據內容列入監管重點，引導阿里巴巴等大型平臺企業、行業協會強化公共治理意識，積極開展內部市場規范自查，設置混業經營、風險交叉傳導的“電子圍欄”，承擔與其規模相匹配的社會責任，做真正的創新和更大的價值創造。

3.融合全國大局與地方實際的“法治”監管內容。優化地方性法規體系，將法治環境營造成平臺經濟市場競爭的核心競爭力之一。如浙江省和杭州市等較大的市可以借鑒臉書、谷歌總部所在地的美國加利福尼亞州經驗，圍繞《關于平臺經濟反壟斷指南》制定地方反壟斷工作補充條例等市場行為規范或執法指南，突出司法保護和救濟措施的及時性與有效性。推動執法機構與其他主管部門數字化治理條塊整合，組織相關部門、科研院校、企業開展前瞻性研究和執法調研，為全國性的反壟斷立法“現代化改革”提供新的立法經驗和釋法支持。對算法深度學習后產生的分類數據使用權屬判定等尚有爭議的法規模糊地帶，不作簡單“有罪推定”，而是更多將創新因素作為分析重點。

4.形成動態跟蹤和全程預警的“智治”閉環體系。積極探索規則標準制定，打造平臺經濟數字化治理的“地方方案”。建立產業數字化和數字產業化指標體系，對各行各業的數字化技術應用覆蓋面和應用進度進行長期監測。縣級以上政府成立反壟斷工作專班，由公共數據、標準化主管部門以及市場監管、經信、統計等組成，提升專業化水平，積極借助外部技術專家、第三方專業機構力量，加快熟悉大數據和算法運行模式，搭建數字政府反壟斷監控平臺，通過“爬取”平臺經濟公開經營數據進行日常監管，及時發出預警。加大與國內外執法機構合作，探索建立模擬立案調查機制，打造平臺經濟“數字特區”先行先試，建立個人數據規范采集、隱私保護地方標準。

5.建立政策評估和績效管理的“善治”行為導向。細分監管領域，將反壟斷工作成效作為評價產業發展政策的重要內容。每年發布平臺經濟競爭評估報告，密切關注平臺經濟的競爭動態，跟蹤研究國內外平臺經濟壟斷行為新形式新趨勢，提出產業發展決策建議。建立地方政府服務政策公平競爭審查機制，設定“非限制即允許”的前置條件，對新出臺的產業（企業）扶持政策尤其是“一事一議”政策進行事前反壟斷評估，出臺豁免執行內容及參照標準，保持監管的有效性和靈活性，確保市場的可進入性、可競爭性。定期對地方財政補助項目進行績效評估，警惕因財政補助導致要素配置效率下降問題。可引入第三方力量參與對特定平臺和特定項目的壟斷行為評估工作。

六、結語

當平臺經濟從經濟領域蔓延到社會治理領域時，其反壟斷建設不僅僅限于法律層面，也不能只涵蓋經濟發展領域，而是要從全球大市場的角度去分析反壟斷工作對地方社會經濟發展的獨特價值。對于地方政府來說，不僅要避免積極壟斷行為的出現，更要注意消極壟斷行為對市場和社會造成的深遠影響。

本文初步建構了“認知—行為”理論分析框架，提出在推動當地平臺經濟快速發展時，地方政府應主動承擔起引導者和監管者的積極角色，并用杭州市Y區這一有代表性的分析樣本進行了理論檢驗。但地方政府的三類認知分析還處于初步階段。未來，除了更多的地方樣本尤其是異質性案例將會被進行定量分析和比較研究之外，進入數字化改革時代的地方政府的“數字素養”分析、平臺經濟反壟斷指數建設將是新的研究重點。