新時代天津市工業園區綠色發展策略研究

高洋，郝吉明，田金平,2，盧琬瑩，臧娜，趙佳玲，陳呂軍,2＊

（1.清華大學環境學院，北京 100084；2.清華大學生態文明研究中心，北京 100084）

引言

天津是近代中國工業發祥地，工業化進程始于19世紀60 年代，許多標志著新中國工業發展水平的“第一件”產品誕生于天津[1]。改革開放后，特別是1984年，天津經濟技術開發區（以下簡稱“天津經開區”）開工建設，其經濟規模、外向型程度和綜合投資環境當時在全國首屈一指，樹立了天津制造、天津產品的新形象[2]。經過長期發展積淀，天津形成了基礎雄厚、門類齊全的工業體系。較長時間以來，全市工業增加值占國內生產總值（GDP）比重超過50%，經濟發展表現出工業立市的突出特征。

2015 年《京津冀協同發展規劃綱要》發布，天津定位為“全國先進制造研發基地”，以制造業為主的工業綠色發展既關系天津市經濟高質量發展，也關乎京津冀協同發展進程[3]。

工業園區是工業發展和區域經濟增長的重要空間載體[4]。天津工業園區建設在推動全市工業化進程和經濟增長的同時，較長一段時間內為全國工業園區發展發揮了重要帶頭作用[5]。天津擁有首批國家級經濟技術開發區和國家高新技術產業開發區，是我國工業園區建設的重要引領者和探索者[6-8]。然而，天津的園區在多年發展中也暴露出在高質量發展中面臨的一些共性問題[9]，給產業和城市發展帶來復合型挑戰。2017 年7 月，中央第一環境保護督察組在對天津市的督察反饋意見中指出，“工業園區（集聚區）圍城問題十分突出”。其后，天津市開展為期三年的園區圍城治理行動。截至2020 年，園區“圍城治理”工作告一段落，天津園區發展進入新時代。本研究在定量分析天津工業園區經濟環境發展績效的基礎上，重點結合天津園區整合措施識別新時代新起點天津工業園區綠色發展面臨的新挑戰，研究天津市工業園區綠色發展策略以支撐決策，同時對其他地區園區發展也具有積極啟發意義。

1 方法與數據

研究采用自上而下和自下而上結合的方法，通過分析京津冀協同發展以及天津市頂層設計政策，走訪天津市工信局、發展改革委、規劃與自然資源局、生態環境局、科技局、開發區協會等與園區發展直接相關的管理部門和部分工業園區，輔以文獻資料分析，重點開展以下研究：①天津市工業園區發展歷史及其對天津市工業經濟及社會發展作用評估；②園區“圍城治理”主要做法及成效分析；③采用環境—經濟比值法對市級（含）以上園區綠色發展績效開展定量評價；④在上述工作基礎上提出政策建議。

研究數據來源如下：①園區現場調研及前期研究積累；②園區“圍城治理”數據來自調研天津市工信局工業中小企業創新發展處；③市級（含）以上園區數據來自天津市開發區協會調研及天津市統計年鑒；④其他數據來自文獻補充。

2 天津工業園區發展成效與挑戰

2.1 天津工業園區發展沿革

從1984 年天津作為首批擴大開放城市權限的港口城市，到濱海新區成立并升級為國家級新區，再到京津冀協同發展戰略確立天津“全國先進制造研發基地”定位；天津市工業園區建設和全市工業乃至區域發展攜手向前，相互促進（圖1）。

圖1 天津市工業和園區發展時間軸

天津市通過升級園區基礎設施，完善軟硬件投資環境，實現了以園區聚集項目、以項目聚集產業、以產業帶動規模；工業園區成為全市工業和經濟發展主戰場。2020 年，市級（含）以上園區工業增加值占全市比重達到59%，地區生產總值占全市比重超過42%。園區在工業發展和經濟總量方面的貢獻持續加強。

研究分析了23 個市級（含）以上園區（其中，國家級10 個，市級13 個）經濟、資源能源消耗和污染物排放情況，發現23 個園區規上工業增加值占全市比重超過50%，是名副其實的天津市工業發展主戰場。與此同時，園區能源、水資源消耗占全市工業消耗總量的比例，以及COD、氨氮、二氧化硫和氮氧化物排放占全市工業排放總量的比例，基本均小于工業增加值的占比（圖2），即園區總體實現了更為集約和環境友好的發展。

圖2 天津市23個園區經濟產出、水資源能源消耗及污染物排放占全市工業比例（2017—2018年）

2.2 園區“圍城治理”關鍵行動和成效分析

2018 年《中國開發區審核公告目錄》[10]中天津市僅有33 個市級（含）以上級別園區。但經市政府調研摸排發現，全市共314 個工業園區；其中，10 個國家級，42 個市級，93 個區級，169 個區以下級。天津市工業園區數量很多，且89.5%的園區并未納入《中國開發區審核公告目錄》。這種情形無獨有偶，國內許多地區也存在類似情況。

在園區排查基礎上，天津市人民政府出臺《天津市工業園區（集聚區）圍城問題治理工作實施方案》（津政辦發〔2018〕16 號），并開展了為期三年的園區“圍城治理”。2018 年整合、撤銷取締60 個工業園區，2019 年整合、撤銷取締100 個工業園區，2020 年整合、撤銷取締86 個工業園區。截至2020 年底，除19個園區因市規劃調整被列為長期治理對象外，實際保留了49 個國家級、市級工業園區。這49 個園區通過委托代管、合作共建、“一區多園”模式將114 個市級以下工業園區進行整合。另有132 個園區被撤銷取締（包括實現“場清地平”“兩斷三清”以及轉型為物流園、農業園等非工業園區），整合措施及成果詳見圖3。保留的49 個園區的空間分布見圖4。治理后園區整體空間布局趨于合理：城6 區無工業園區；環城4 區共撤銷取締92 個園區，占全市撤銷園區總數的70%，保留22 個園區，占比45%。同時，全市對園區內“散亂污”企業開展治理，3857 個“散亂污”企業中關停2602 個，搬遷改造170 個，原址提升改造1085 個。

圖3 天津市工業園區“圍城治理”途徑和成果示意

圖4 天津市園區“圍城治理”后園區空間布局

2.3 新時代天津園區綠色發展主要挑戰

2.3.1 部分園區綠色發展基礎薄弱

通過園區走訪調研發現，天津市多數園區綠色發展理念仍停留在環保達標排放層面，部分被整合園區尚未完成園區規劃環評，園區污水集中處理等基礎設施不完善，尚難做到合規。就被保留的49 個園區而言，園區間經濟產出、資源能源績效和污染物排放強度等也差距較大，部分園區綠色發展基礎薄弱。

囿于數據可得性，對49 個園區中的21 個園區的GDP、能耗水耗強度和納入總量控制的4 種污染物排放強度進行定量評估。結果表明：第一，園區經濟水平相差較大（圖5）。總體而言，國家級園區經濟產出高于市級園區。2018 年，4 個國家級園區GDP 超500億元，僅1 個市級園區GDP 超400 億元，其余園區GDP 均未達到100 億元。部分經濟規模小的園區面臨嚴峻的生存挑戰，缺乏綠色發展產業基礎。

圖5 天津市21個市級（含）以上工業園區GDP（2018年）

第二，資源能源消耗強度方面，個別園區資源能源消耗強度很高，能耗強度最高的是平均水平的11倍，是強度最低的175 倍；水耗強度最大的是平均水平的9 倍，是最小的70 倍。總體來說，國家級園區能耗水耗強度整體低于市級園區，且優于全國國家級經開區平均水平。市級園區中個別園區能耗水耗強度雙高（圖6）。

圖6 天津市21個市級（含）以上工業園區能耗水耗強度（2018年）

第三，污染物排放強度方面（圖7），園區間水污染物排放強度相對較為平均，大氣污染物排放強度差異更大。國家級園區排放強度整體小于市級，也小于全國國家級經開區平均值。與資源能源消耗強度特征類似，個別市級園區污染物排放強度明顯高于其他園區，且差異較大，單位工業增加值COD、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量最大值分別是最小值的897、639、4286、687 倍，是平均值的7.7、9.2、12.7、13.5 倍。這些經濟產出低、資源能源消耗強度高、污染物排放強度高的園區是未來天津市提高園區整體綠色發展水平要重點關注的對象。

圖7 天津市21個市級（含）以上工業園區污染物排放強度（2018年）

2.3.2 園區綠色發展驅動力減弱

經調研發現，綠色發展基礎薄弱的“尾部園區”存在產業基礎、管理體制、技術等多方面制約因素，僅靠園區自身難以突破，因此以先進園區帶動的“一區多園”模式不僅是此次園區“圍城治理”的一項措施，更是提升園區整體發展水平的重要策略。該模式在天津已有先例可循，天津經開區發展水平和綜合實力在國家級園區中一度保持領先，自1997 年起曾連續15 年位列商務部公布的國家級經開區綜合排名第一，通過推廣復制其在土地開發模式、招商引資、基礎設施建設及環境保護等方面一系列的成功經驗，已經形成了“一區十一園”的布局。

然而，近年來天津經開區的發展優勢減弱（表1）。特別是高質量發展的重要驅動力——科技創新方面，天津市對全部園區發揮重要引領帶動的兩個國家級園區，天津經開區和天津濱海高新技術產業開發區都有待進一步提升。

表1 天津頭部園區近年在國家級園區中排名情況

2.3.3 保留園區與被整合園區協同發展路徑不清晰

以工業園區為載體的工業化有效帶動了區域發展，但這個過程中付出了較大環境代價，因此園區也在從多個角度不斷探索綠色轉型[11-14]，實現更新迭代。針對園區發展水平參差不齊的問題，2003 年中國政府第一次開始對開發區進行撤并整頓[15]。2017 年國務院辦公廳印發《關于促進開發區改革和創新發展的若干意見》（國辦發〔2017〕7 號），各省（區、市）隨后陸續出臺開發區改革指導意見，部分省份出臺了開發區整合方案。

園區整合是天津市工業園區發展承上啟下的工作，解決了工業園區長期發展的存量問題，也帶來了新的挑戰。第一，盡管114 個被整合的園區名稱消失，但其物理空間仍然存在。加上保留的49 個和長期治理的19 個，原314 個園區中目前仍有58%作為工業發展的空間載體或平臺而保留。此外，撤銷取締的園區中38%物理空間也依舊存在，只是主導產業不再是工業。因此，在以行政手段為主的“陣痛式”園區治理后，尚存的產業發展載體不該因名稱取締而被忽略，它們仍是全市園區提高綠色發展水平的重要部分。

第二，園區整合后，對保留的49 個園區而言，整合進的新園區在增加其發展空間的同時給管理機制帶來挑戰，如空間碎片化、績效評價、管理機構和人員安排等實踐中一系列的復雜問題。對被整合的園區而言，初衷是由高水平園區帶動實現跨越式發展，提高原有綠色發展水平。然而兩類園區發展水平差異較大，加上空間間隔，如何復制先進園區的成功經驗、在較短時間縮短既有差距，需要綜合考慮人員、行政區域、利益分配、管理標準、治理能力等現實因素。

第三，雖然整合后園區布局和城市發展空間得到優化，但需要圍繞綠色發展目標進一步考慮產業體系布局。對于分散在16 個區的49 個園區和130 個片區需要一盤棋考慮，構成園區間有機整體，有效促進先進制造業集群建設，避免同質化競爭。

園區“圍城治理”表面上是園區數量整合，其本質是資源的有效整合。在園區自發實現由少到多的發展后，試圖通過園區整合實現由多到強的進化。然而，天津市的園區整合工作在全國屬于先行者，整合后的發展無太多先例可循，需要進一步摸索。

3 天津工業園區綠色發展策略

3.1 立足功能定位，大力提升以工業園區為載體的現代產業體系能級

“一基地三區”的功能定位明確了天津的城市功能和任務分工。未來，天津要重點圍繞科技創新生態營造和能力提升來增強技術底蘊和創新資源匯聚，實現傳統產業升級和新興產業體系能級躍遷。同時，天津園區發展歷史和成效表明園區有很大潛力繼續成為天津現代產業體系構建的有力支撐。

因此，在現代產業體系構建進程中，天津園區應以主動融入京津冀發展為己任，根據各園區主導產業的產業鏈各環節需要以及產業鏈現代化水平提升需求，創新項目布局，突破園區物理邊界和管理邊界，形成園區間產業協同發展有機整體。同時，各園區要重點考慮制造與研發結合，產業鏈與創新鏈融合，建立政產學研用金協同創新體系，加速科技創新資源及高端創新要素向園區流動，激發園區科技創新動能。

3.2 加強體制機制創新，推動整合后園區整體性跨越發展

立足園區整合后的新問題，加強全市園區發展的系統觀全局觀，以體制機制創新為園區整合后的發展提供保障。對于按“委托代管”“合作共建”模式把保留片區整合到保留的國家級、市級園區的，要確保落實“統一運營管理、統一招商引資、統一規劃建設”的“三統一”政策，推動整合園區管理體制的有機融合。同時，強化頂層設計，建議設立市級層面推動工業園區綠色發展組織機構，成立工業園區綠色發展委員會，負責統籌協調各園區綠色發展相關工作。

切實掌握整合后全部園區的綠色發展水平，對保留的49 個工業園區和130 個片區開展針對性績效評價，并探索動態評價方法，完善考核機制，定期發布天津市工業園區綠色發展報告。在此基礎上，以土地、能源、水資源的節約集約利用和減污降碳為導向完善激勵機制，分區分類對各園區綠色發展制定跨越式發展策略。

3.3 深化工業園區生態化發展，實施一體化綠色低碳轉型

對于單個園區而言，推進園區污水集中處理設施建設、工業固廢運轉和處理處置系統建設、能源基礎設施效能提升、園區能源系統和污染治理系統的整體優化等不僅降低企業發展成本，更有望成為解決園區環境問題、提高園區發展績效、夯實園區綠色發展的重要載體和硬件基礎。

推動園區數字化轉型，加強對園區內企業用水用能特點、廢物排放特征、特征污染物排放等基本信息的掌握，對園區物質能量代謝及生態環境影響開展實時動態評估分析，以數據驅動管理精細化，實現園區工業系統、能源系統、生態環境系統全覆蓋，從全生命周期視角建設園區。

積極響應國家政策，深入推進綠色產品、綠色供應鏈管理、綠色工廠、綠色園區的建設和管理。完善重點企業和園區資源能源消耗、污染物排放和碳排放總量、強度雙控制度，支持有條件的園區有序實施碳達峰，并逐步帶動其他各級園區提升資源能源利用效率，提高全要素生產率。

4 結論與展望

2019 年習近平總書記在天津考察時指出：“實體經濟是大國的根基，經濟不能脫實向虛。要扭住實體經濟不放。”“十四五”是天津推動高質量發展、實現“一基地三區”定位的關鍵時期。天津工業發展歷史悠久，數往知來，工業園區應在天津市工業及整個社會經濟發展中發揮更重要的引領和帶頭作用，并持續影響全國園區發展。園區“圍城治理”工作承上啟下，已開啟天津工業園區發展新篇章。對此，本文提出以“三統一”政策推動整合園區管理體制的有機融合并擴展園區評價覆蓋范圍，從而分區分類制定園區跨越式發展策略，開啟園區整合后的綠色發展探索。此外，通過立足“一基地三區”的城市功能定位，加強園區科技創新和制造業協作，提升園區科技驅動力，同時以個體綠色發展帶動園區整體發展水平提升，從而使園區在天津綠色低碳循環現代產業體系建設中發揮更大作用，同時也可對全國其他省份工業園區提高綠色發展水平提供參考。