“十四五”時期中國應對氣候變化的區域行動：規劃、問題與對策

李廣宇，周長波，翟明洋，王曉萌，王幸智，劉曉宇

（生態環境部環境發展中心，北京 100029）

引言

氣候變化是全人類面臨的嚴峻挑戰。中國積極應對氣候變化，制定和實施了一系列戰略、措施與行動[1]。“十二五”以來，我國持續完善應對氣候變化政策，構建了相對成熟、符合中國國情的完整體系，氣候治理能力顯著提高[2-6]。近幾年，國內外應對氣候變化形勢正在發生重大變化，給國家應對氣候變化工作帶來新的機遇和挑戰。《國務院機構改革方案》將應對氣候變化和減排職能從發展改革部門劃轉至生態環境部門，促進應對氣候變化與環境治理、生態保護修復等協同增效成為生態環境部門的重要任務。2020年，中國正式對外宣布2030 年前碳達峰、2060 年前碳中和目標，國家開始以更大力度全面推進應對氣候變化工作[7]。《關于統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作的指導意見》明確要求，將應對氣候變化目標任務全面融入生態環境保護規劃[8]。國家應對氣候變化戰略需要通過地方規劃等政策措施具體實施，而不同地區自然氣候條件、產業結構、社會經濟發展水平等差異較大，地方規劃的實施和銜接狀況一定程度上決定或影響國家氣候治理的整體水平。已有研究多關注國家應對氣候變化政策整體進展及在不同領域的布局情況[3,4,9-11]，少數案例分析了特定地區的政策措施[12-14]，但缺少從區域視角對全國各地區應對氣候變化政策的系統研究。

各省（自治區、直轄市）在落實國家應對氣候變化目標任務中具有承上啟下的作用，其應對氣候變化工作的有效開展是國家應對氣候變化戰略實施和目標實現的重要保證。從歷史發展看，各地區積極推動應對氣候變化工作，立足實際探索了適宜本地的特色路徑和做法，但也存在地方對國家政策選擇性執行等問題[3,15]。各地區“十四五”生態環境規劃是地方生態環境部門履行應對氣候變化職責的重要依據，明確了地方應對氣候變化工作的主要方向，提出了應對氣候變化工作的規劃要點與重點舉措。研究分析省級規劃內容，準確、全面掌握地方工作動態，識別地方應對氣候變化工作問題與短板，有助于推動區域治理政策完善、銜接與協同。本文探索構建了應對氣候變化政策分析框架，基于我國已正式發布的28 個省級行政區（未包含山西、西藏、貴州以及香港、澳門和臺灣）“十四五”生態環境規劃，對各地區應對氣候變化政策進行梳理分析，總結了各地區應對氣候變化工作的重點舉措，分析了規劃存在的主要問題，并從工作重點、政策機制、試點統籌和宣傳引導等方面提出了對策建議，以期為構建央地協調整合的應對氣候變化政策體系、完善地方應對氣候變化制度措施提供科學參考。

1 地方應對氣候變化工作的分析框架

國家應對氣候變化規劃將減緩、適應、試點示范、制度建設等列為重點任務[16,17]，但目前規劃分析方法學仍不成熟。研究參考國家應對氣候變化規劃框架內容和公共政策評估理論方法[17,18]，對應對氣候變化相關規劃內容的目標、舉措、保障制度及試點策略等內容進行系統綜合分析，目標是通過分析掌握地方對國家規劃的縱向執行情況及不同地區間規劃的橫向銜接狀況，判斷規劃目標的可達性，評估減緩氣候變化行動和適應氣候變化行動的效能和不足，明確保障規劃實施的政策制度，總結試點示范經驗做法，從而為國家和地方完善氣候變化政策提供科學依據。地方應對氣候變化工作的規劃分析大體包括6 個方面內容。

第一，分析規劃目標，研判地區目標的可達性。基于各地區規劃設定的發展目標與指標，比較地區指標與國家目標責任考核指標之間的差別，衡量地區對國家政策的執行和落實力度。

第二，針對控制溫室氣體排放的行業領域開展分析，確定不同地區減緩氣候變化的具體舉措。明確能源、工業、建筑、交通等不同領域減排的規劃任務，掌握生態碳匯，碳捕集、利用與封存技術等負碳技術的應用示范情況。

第三，對不同地區、不同領域進行分區分類分析，歸納不同地區適應氣候變化的特色做法。通過區域比較，確定不同區域的政策制定、執行與銜接情況，分析政策措施的適用性、針對性和有效性。

第四，針對實現規劃目標所需的政策制度進行分析，包括落實國家政策情況、地方設計或實施的政策措施、市場機制等內容，弄清政策目標、實施對象和預期效能。

第五，梳理總結地方規劃試點示范的做法，分析地方規劃試點示范的類型、內容和范圍，探討區域性、行業性試點示范的經驗模式，掌握其布局及代表性、典型性和可復制性等情況。第六，從國家層面構建應對氣候變化政策體系出發，統籌行政指導、政策工具和市場機制、試點示范和宣傳等方面，提出指導各地區調整與優化應對氣候變化政策的策略。

2 各地方推進應對氣候變化工作的重點舉措

我國“十三五”時期建立了能源消耗總量和強度雙控（以下簡稱“能耗雙控”）的目標分解落實考核機制，各地區需要根據國家下達的任務明確年度工作目標并層層分解落實。“十四五”時期，我國在能耗雙控目標約束基礎上，將碳排放列為約束性發展指標，全面展開應對氣候變化工作[4,19]。省級行政區是落實能耗雙控目標的重要單元[20]，各省份除積極落實國家目標要求外，還自主設定了更高發展目標，在加大溫室氣體排放控制力度、開展適應氣候變化行動、發揮行政手段和市場機制作用以及開展試點示范等方面推出了大量舉措。

2.1 設置應對氣候變化專章并設定降碳量化目標

多數省份將應對氣候變化內容列入了生態環境規劃并獨立成章，顯示了對應對氣候變化工作的重視。在規劃目標上，《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標綱要》要求“十四五”時期單位國內生產總值（GDP）能源消耗（以下簡稱“能耗”）和單位GDP 二氧化碳排放削減量分別降低13.5%和8%[21]。多個地區設定了較全國約束性減排目標更高的減排目標。

單位GDP 能耗和單位GDP 二氧化碳排放分別是衡量經濟對能源依賴程度、經濟同碳排放量之間關系的重要指標。部分地區在單位GDP 能耗和二氧化碳排放削減量等約束性指標方面設定了高于“十四五”時期全國指標值，如海南設定單位GDP 二氧化碳排放削減量高于國家下達指標5%，內蒙古、遼寧、江蘇、河南等設定的單位GDP 能耗下降指標高于全國指標值，表明這些地區落實國家要求力度較大，正在努力降低經濟發展對能源的依賴。

碳排放量、非化石能源占能源消費總量比重等是我國應對氣候變化國際承諾的重要指標。多個地區自主設定了碳排放總量、可再生能源消費比重等發展目標。例如，天津探索實行碳排放、污染排放的強度和總量雙評雙控，北京、江蘇、湖南、寧夏等實施碳排放強度和總量雙控，北京設定了碳排放總量較峰值下降10%以上、可再生能源消費比重14%左右的約束性指標。非化石能源占能源消費總量比重指非化石能源消費總量占能源消費總量的比重，是體現區域能源結構低碳轉型的關鍵指標。在這個方面，四川、甘肅分別提出達到42%和30%的預期性指標值，內蒙古、遼寧、浙江、江西、山東、河南、寧夏、新疆等設定的目標值較“十三五”時期增加4%～8.8%，表明這些地區將不斷改善能源結構，促進能源轉型升級。

2.2 強化溫室氣體排放控制和發展碳匯

我國碳排放的主要來源是電力行業（48%）、工業（36%）、交通（8%）和建筑（5%）等領域[22]。由于各地區規劃中關于控制工業碳排的內容論述較少，以及工業過程的復雜性且均依賴于產業結構、共性關鍵技術等原因[23]，本研究未對工業領域溫室氣體排放控制情況進行展開，僅重點分析了能源、交通、建筑和生態碳匯等領域情況。各地區采取積極措施，加大溫室氣體排放控制力度，重點舉措包括積極推動調整能源結構優化，加快建筑領域、交通領域等綠色低碳發展，持續提升生態碳匯能力等。

（1）在能源領域，加強可再生能源開發與能源結構調整。四川、甘肅、青海等清潔能源豐富地區，提出建設國家清潔能源示范省（區、市），打造清潔能源基地和國家清潔能源產業高地等。內蒙古、吉林、上海、江蘇、浙江、江西、湖南、廣東、寧夏等提出煤炭消費比重量化目標。

（2）在建筑領域，出臺綠色建筑發展目標和政策措施。河北、遼寧、吉林、江蘇、江西、廣東、寧夏提出城鎮新建建筑中綠色建筑面積占比基本達到100%。上海、福建、山東、河南、海南、四川等提出加快推動裝配式建筑發展。

（3）在交通領域，推動交通結構調整及大力發展新能源汽車。天津、河北、內蒙古、吉林、山東、河南、廣東、新疆等提出優化交通運輸結構，推動大宗貨物運輸“公轉鐵”“公轉水”。北京、天津、河北、內蒙古、黑龍江、上海、江蘇、福建、山東、河南、廣東、四川、陜西等提出了新能源汽車保有量或占比具體要求。

（4）在生態保護修復領域，積極發展碳匯。發展農林、草原的減排增匯和海洋碳匯（即藍碳）等是工業減排的補充，在應對氣候變化方面具有極大價值[24]。北京、黑龍江、河南、四川等提出了具體碳匯增量目標，內蒙古、遼寧、浙江、湖北、安徽等提出生態修復、造林綠化等碳增匯舉措；青海提出建設基于衛星觀測的碳源（匯）核算平臺。河北、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、廣東、廣西、海南等沿海省份將提升海洋碳匯能力作為增加碳匯的重要領域，海南提出將海口市打造成全國乃至全球具有影響力的藍碳示范區。

2.3 規劃具有區域特色的適應氣候變化行動

氣候變化對我國的負面影響已在農業、水資源、海岸帶等區域和交通等多個領域呈現，適應氣候變化政策的制定和實施是確保國家和地方適應目標得以有效落實的重要保證[25,26]。城市地區、沿海地區、自然環境脆弱區及災害多發區和易發區等歷來是各地適應和減緩氣候變化影響的關鍵區域[10,12]。

各地重點針對城市、生態脆弱區和重大工程區等制定了適應氣候變化措施。北京、天津、浙江、廣東等城市化程度高的地區要求提高城市適應氣候變化能力，推進海綿城市建設、氣候韌性城市建設等；河南等要求提升城鄉極端天氣氣候事件監測預警、防災減災綜合評估和風險管控能力。河北、內蒙古、四川、青海、寧夏等提出加強生態脆弱區、氣候敏感區和重大工程區等地區氣候變化影響觀測和評估。青海提出建設國家適應氣候變化示范基地。沿海地區作為氣候變化的高風險和高脆弱區，注重海洋生態系統應對氣候變化能力建設。河北、江蘇、浙江、廣西、海南等提出提升海洋生態系統應對氣候變化能力；海南提出探索建設覆蓋全島的氣候變化影響評估系統，打造適應氣候變化海岸線。

2.4 統籌發揮立法、行政和市場機制作用

我國在應對氣候變化領域尚存國家法律空白，需要制定專門法律為應對氣候變化提供法律支撐[27]。而構建實施應對氣候變化與生態環境保護協同政策，是統籌推進應對氣候變化與生態環境保護的根本支撐[28]。多地已開始重視采取應對氣候變化的政策和法律行動[29]，探索將碳排放納入環境治理體系，積極參加全國碳市場，建立本地碳市場和碳普惠平臺。

（1）在地方立法和行政規制方面，各地區推動立法、完善應對氣候變化體制機制。上海提出將應對氣候變化納入長三角區域生態環境保護協作機制。浙江積極推動應對氣候變化立法。江西要求開展不同氣候情景下江西省氣候變化影響評估。同時，積極將碳排放管理納入源頭治理、評價考核和生態環境保護督察：在源頭治理方面，碳排放影響評價被納入環境影響評價體系，河北、遼寧、福建、江西、山東、四川、青海、寧夏等提出將應對氣候變化要求納入“三線一單”（生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上限和生態環境準入清單）生態環境分區管控體系；河北、遼寧、江蘇、湖南、四川等探索將碳排放納入重點行業排污許可管理內容。

（2）在評價考核方面，探索開展綠色低碳發展評價。在評價體系構建方面，天津提出逐步建立減污降碳綜合評價考核體系，廣東推動粵港澳大灣區制定綠色低碳發展評價指標體系并定期評價；在生態環境保護督察方面，天津、內蒙古、河南等把碳達峰、碳中和目標任務落實情況納入地方生態環境保護督察；在企業監管方面，吉林、黑龍江、福建、山東、河南等提出落實推動企業碳排放信息披露等相關制度；浙江探索建立企業碳賬戶核算體系，實現一企一檔、精準管理。

（3）在市場機制方面，多地提出積極參與全國碳市場和建設區域特色碳市場。河北、江蘇、浙江、福建、湖北、湖南、海南等均提出積極參與全國碳市場交易。在交易中心建設方面，北京正在承建國家溫室氣體自愿減排交易中心，黑龍江、廣東、海南、四川分別提出建設碳匯交易中心、粵港澳大灣區碳市場體系、國際碳排放交易場所、西部碳排放權交易中心等。在地區碳交易市場方面，北京、天津正推進完善本市碳交易市場，上海探索推進長三角區域碳排放權交易，海南提出打造跨境氣候投融資窗口，遼寧提出探索碳匯權益交易試點。此外，發達地區率先開展構建碳普惠機制。浙江上線了全國首個省級碳普惠應用平臺。北京創新碳普惠等機制，在綠色出行、節電等領域推廣碳普惠，助力實現了冬奧會和冬殘奧會碳中和目標。上海推進碳普惠市場與碳排放權交易市場相互銜接、相互促進。廣東探索建立碳普惠機制聯盟，聯合港澳開展碳標簽互認機制研究與應用示范。江西、河南、湖北、四川等提出構建區域碳普惠機制、開展碳普惠試點等。

2.5 實施試點示范和重大工程

多個省份積極開展了低碳發展探索，積累了寶貴的實踐經驗[15]。進入“十四五”時期，各地區在原有試點示范基礎上，積極申報開展氣候投融資試點，并自主探索開展不同尺度、不同類型的試點示范和重大工程。

（1）在落實國家層面試點示范方面，開展低碳城市、氣候適應型城市等國家試點建設及爭取氣候投融資國家試點建設等。河北、浙江、陜西等積極推動爭取氣候投融資國家試點建設。不同地區積極開展低碳城市、低碳園區、低碳社區試點示范，如北京、浙江提出開展縣（市、區）、鄉鎮（街道）、村（社區）等多層級“零碳”示范體系建設，重慶提出建成綠色低碳發展示范城市、全國低碳發展先導示范區，湖北提出發揮武漢市在低碳發展領域的領頭羊作用，天津、四川提出開展減污降碳協同增效試點建設。

（2）在城市和園區層面，探索創建“雙達”（碳達峰和空氣質量達標）典范城市、碳中和示范區等。河北、黑龍江、河南、湖北、湖南、廣東、海南、青海、寧夏等探索創建“雙達”典范城市。天津、河北、浙江、山東、湖北、湖南、廣東、青海等提出打造碳中和示范區。北京推進落實了冬奧會和冬殘奧會碳中和實踐。福建支持三明市探索建設凈零碳排放城市。

（3）在重大工程方面，工業發達地區規劃建設“零碳”排放示范工程或示范區。內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、上海、江蘇、山東、湖北、湖南、廣西、海南、重慶、四川、青海、寧夏等提出建設近零排放重大示范工程或試點。青海提出打造零碳產業園和零碳電力系統。江蘇、浙江、福建、山東、湖北、廣東、海南、甘肅、新疆等重工業化特征明顯的地區，積極推動煤電、鋼鐵、建材、石化等行業建設碳捕集、封存與利用示范工程。

3 各地區推進應對氣候變化工作面臨的問題和挑戰

應對氣候變化作為一項長期性、全球性挑戰，決定各地區應對氣候變化工作難以一蹴而就。在推進應對氣候變化工作中，由于地區發展不均衡、應對氣候變化能力參差不齊，各地區也面臨各種現實困難和挑戰。在碳達峰、碳中和目標下，必須正視應對氣候變化工作中的問題和挑戰，協同推動應對氣候變化和高質量發展等多重目標實現。

3.1 部分地區設定的綠色低碳發展目標有冒進風險

部分地區綠色低碳發展目標值偏高、實現難度大。少數省份“十三五”能耗強度降低目標未達成，其短期內能源、產業結構調整空間有限，同時面臨保持經濟平穩運行的壓力，設定的“十四五”能耗強度等指標恐怕難以實現。個別省份發展風電、太陽能、水電、核電等清潔能源條件有限，依靠自身實現非化石能源消費比重目標難度大且路徑不明。

3.2 各地區控制溫室氣體排放多面臨結構性矛盾

各地區綠色低碳轉型普遍面臨能源結構、產業結構等問題，且短期內工業化和城鎮化建設仍將給控制溫室氣體排放帶來挑戰。

（1）在能源利用方面，各地區普遍存在碳排放總量大、強度高，低碳轉型難度大等問題。如內蒙古作為重要能源和戰略資源基地，碳排放總量大、強度居高不下，2020 年較2015 年還上升2.0%。2015 年以來，遼寧省高耗能產業能源消費比重逐年增加，單位GDP 能耗和二氧化碳排放削減量均未完成時序目標。對于發達地區，深圳市2020年萬元GDP能耗僅為0.17噸標準煤，與發達國家水平相當[30]，同期北京萬元GDP 能耗達到0.21 噸標準煤，為深圳的1.2 倍，與國際先進水平相比仍有明顯差距；上海能源消費總量由2016 年1.12 億噸標準煤持續升至2019 年1.17 億噸標準煤，雖然2020 年下降到1.11 億噸標準煤[31]，但進一步壓減煤炭消耗總量的難度加大。同時非化石能源占比提高難度大，如廣西、重慶等地在規劃中提出，水力、風電、光伏發電資源稟賦有限，能源結構繼續優化難度大。四川在規劃中指出清潔能源資源稟賦優勢明顯，但風、光、水等清潔能源的供給能力和輸送利用規模有待提高。

（2）在能源、產業和交通結構方面，多個地區面臨能源結構偏煤、產業結構偏重、交通運輸結構偏公路等共性問題。天津、河北、遼寧、黑龍江、江蘇、山東、河南、湖北、湖南、陜西、甘肅、寧夏等地在規劃中指出，地區以重化工為主的產業結構、以煤炭為主的能源結構、以公路運輸為主的交通結構短期內難以發生根本改變。

（3）在工業化、城鎮化建設方面，工業化城鎮化快速發展、高耗能重大項目增加等將增加碳排放。地方上馬“兩高”項目的情況依然存在，如廣西“十四五”能耗強度下降目標為13.5%，能源消費量為1170 萬噸標準煤，各地市擬于“十四五”投產達產的“兩高”項目新增能耗大幅超出“十四五”全自治區新增用能空間①參見《廣西壯族自治區發展和改革委員會關于堅決遏制高耗能高排放項目盲目建設的通知》（桂發改環資〔2021〕240 號）。；《內蒙古自治區“十四五”生態環境保護規劃》指出，全區“煤炭消費比重仍高達82%，遠高于全國57.5%的平均水平，單位GDP 能耗約為全國平均水平的3.19 倍”，且“高耗能重大項目建設仍會增加”；《青海省“十四五”生態環境保護規劃》明確，“工業排放下降潛力有限，交通運輸排放和大型基建項目排放呈增長趨勢”；《廣東省生態環境保護“十四五”規劃》指出“全省能源消費總量剛性增長需求仍然存在”“廣東沿海重大鋼鐵石化項目陸續落地，新增污染排放仍居高位”；這些地區工業開發將不可避免地新增大量碳排放。同時，我國經濟社會發展還處在工業化、城鎮化中后期，工業化和城鎮化發展將增加能耗和碳排放。

3.3 部分地區應對氣候變化缺少方案措施或針對性不強

多數規劃明確了適應氣候變化的任務，要求提高重要領域和重點區域的氣候適應水平、加強氣候風險綜合評估及風險應對能力等，但具體方案措施多數是描述性的，未結合突出本地實際，也缺乏可量化、可考核的目標指標，政策制定的針對性和有效性有待提高，存在應對氣候變化政策趨同、跟地方實際情況結合不緊密等問題。個別地區僅在規劃目標中提出應對氣候變化，文本中沒有制定適應氣候變化的具體內容和舉措，工作流于表面，存在“將應對氣候變化目標任務全面融入生態環境保護規劃”落實不夠到位、缺乏適應氣候變化的方案舉措等問題。

3.4 應對氣候變化的政策手段、市場機制等仍有待完善

現階段各地方綠色低碳發展的考核評價有待展開，全國碳市場、碳普惠機制等建設仍處于初級階段，在約束和激勵碳減排中發揮的作用相對有限。在綠色低碳發展政績導向下，各地均在大力推動經濟社會發展由傳統模式向綠色低碳全面轉型。“十四五”生態環境規劃中單位GDP 能耗降低和單位GDP 碳排放降低等綠色生態指標難以全面反映綠色低碳發展成效，科學有效的考核評價指標體系仍有待建立。

建設全國碳市場是利用市場機制控制和減少溫室氣體排放的一項重大制度創新。目前全國碳市場僅覆蓋了發電行業，企業碳減排意愿和碳資產管理意識相對薄弱，市場機制在倒逼企業節能減碳方面尚未充分發揮作用[32]。與碳市場主要是針對規模以上的大型企業或排放集中的重點行業不同，碳普惠機制一般以城市為區域范圍，是主要面向公眾、小微企業碳減排的激勵機制，但僅部分地區建立碳普惠機制促進公眾、小微企業等消費端碳減排；我國2021 年城市化率達64.72%，碳普惠機制以城市為載體，對促進全社會生產生活方式綠色轉型具有重要意義，但目前碳普惠機制僅在少數地區進行了示范應用，尚未得到推廣普及。

3.5 各地區規劃的試點示范和工程等缺乏統籌規劃

各地區開展了大量試點示范和工程，總結了一些先進工作經驗和做法，但在國家層面缺乏有效統籌，且對已有各類試點示范和工程的示范效應缺乏系統綜合評估[15,33]。當前各類應對氣候變化試點示范名稱、類型繁多，除國家層面提出的各類試點示范，各地區規劃開展碳中和示范區、碳達峰先行區、碳達峰試點園區、“零碳”城鎮、“零碳”園區、低碳海島及生態碳匯工程試點等，試點示范的對象、目標、范圍和舉措等不盡相同，僅部分地區提出了具體建設目標和任務。同時，各地區經濟發展水平、產業結構、資源稟賦和生態環境狀況分異顯著，國家層面對不同地區各類型試點建設缺乏統籌銜接和宏觀指導，存在盲目建設、重復建設、資源浪費等風險，如河北、黑龍江、山東、河南、湖北、湖南、廣東、海南、四川、青海、寧夏等均提出創建碳達峰和空氣質量達標“雙達”典范城市，不同類型城市能源結構、產業結構、運輸結構不同，需要針對性制定改善空氣質量以及實現二氧化碳減排的協同政策措施，但各地區均缺少城市選擇標準、試點方案、建設路徑等方面的規劃方案，若沒有國家層面基于城市基礎條件、技術路徑、成本效益等的綜合評估和總體設計，恐難以實現對不同類型城市的科學布局和全面覆蓋，影響試點示范成效。由于區域發展不平衡，各地區試點示范和工程建設在政策、技術、組織機制上沒有統一標準，不同試點示范和工程的建設成效、經驗做法缺乏系統評估和總結，難以為其他地區提供直接可參考、可操作的經驗。需要針對區域、行業和領域特點，研究構建適用于不同類型試點示范和工程的評估體系。

4 對策建議

地方層面的工作是落實國家應對氣候變化戰略的關鍵環節，發揮著不可替代的重要作用。統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作，必須從國家層面加強規劃銜接，形成國家和地方應對氣候變化工作合力。在總結梳理各地區應對氣候變化重點舉措及分析其面臨的問題基礎上，從國家層面整合協同入手，提出優化地方應對氣候變化規劃行動的建議策略。建議主要基于四方面考慮：一是從國家層面應對氣候變化的宏觀戰略考慮，發揮協調功能，推動地方執行國家應對氣候變化政策，并對不符合國家要求的地方行動糾偏[34]；二是從基礎制度建設角度，考察應對氣候變化的政策工具、市場機制的銜接與協調，發揮行政約束性和市場導向性的協同作用；三是著眼區域之間的差異性，從提高地方試點的覆蓋面和布局科學性、提煉可推廣試點模式及避免資源和資金浪費等方面，提出提升地方規劃試點效能的策略[35]；四是從加強政策宣傳的維度，擴大政策影響范圍，凝聚多方參與合力，提升規劃執行效果。

4.1 加強對各地區應對氣候變化工作的宏觀指導

應對氣候變化是一項系統性的工作，需充分把握各地區自然稟賦和發展水平的不均衡，推動各地區充分認識應對氣候變化工作的重要性，把應對氣候變化與生態環境保護相關工作一體謀劃、一體推進。在控制溫室氣體排放方面，靠前做好風電、太陽能、水電等能源重大工程、重大項目開發的生態環境保護監管和指導，服務能源綠色低碳轉型；持續做好“兩高”項目生態環境監督管理，落實國家關于遏制“兩高”項目盲目發展的相關部署，充分發揮“三線一單”、規劃環評的源頭管控作用，堅決遏制“兩高”項目盲目發展；推進“兩高”行業減污降碳協同控制，以生態環境高水平保護推動經濟社會高質量發展。同時，推動各地區充分認識綠色低碳發展轉型的長期性、系統性，克服層層加碼的冒進傾向，以減污降碳協同增效為核心，結合本地實際做好規劃目標設定和實施。在適應氣候變化方面，充分認識氣候變化及其影響、經濟社會發展水平具有顯著的區域差異性，以落實《國家適應氣候變化戰略2035》為抓手，系統推進地方應對氣候變化相關工作。堅持全國“一盤棋”，應從生態環境和經濟社會兩方面綜合考慮應對氣候變化工作：一是結合國家重大區域發展戰略，統籌銜接各省份應對氣候變化政策；二是考慮區域產業技術水平差異，結合行業、領域特點出臺應對氣候變化相關政策，規避各自為政導致行業“劣幣驅逐良幣”現象。

4.2 持續完善應對氣候變化的政策工具和市場機制

當前地方應對氣候變化的體制機制尚不成熟，需要持續完善應對氣候變化的制度體系，健全市場機制。在政策工具方面，面向減污、降碳目標，建立覆蓋經濟—社會—環境的綠色低碳發展考核評價指標體系和評價方法，選擇典型地區開展試點評估；基于對全國或地區綠色低碳發展狀況的科學評估，掌握全國或地區綠色低碳發展成效與問題，為制定實施科學精準的政策措施提供科學支撐。在市場機制方面，加快全國碳排放權交易市場建設，完善碳市場制度、標準、能力等條件建設，為碳市場正常運行提供制度支持和條件保障；盡早將更多高排放行業納入碳市場，擴大全國碳市場行業覆蓋范圍，提升碳市場的活躍度，推動碳市場有效發揮對于實現“雙碳”目標的支撐作用；加強地區碳市場與全國碳市場的有機銜接；加快構建可復制、可推廣的碳普惠模式，加快碳普惠機制成功經驗的應用推廣，發揮碳普惠對全國碳市場機制的重要補充作用。

4.3 加強對各類試點示范和重大工程的統籌規劃、經驗總結和成效推廣

為發揮試點示范和重大工程的示范引領作用，需要加強不同類型的試點示范和重大工程的規范管理和科學評估，對先進做法和典型經驗進行規范化、標準化的總結和梳理，更好地發揮標桿輻射和帶動作用。一方面，加強各類型應對氣候變化試點示范的統籌和規范管理，按照試點目標和任務，加強統籌規劃與系統布局，按照城市—社區—園區等尺度開展綠色低碳發展示范，支持典型區域探索各具特色的綠色低碳發展模式；出臺應對氣候變化相關試點示范的管理辦法和考核機制等，引導試點示范發揮先行先試的帶動作用，避免試點示范的同質化，防范試點亂象。另一方面，加強對地方試點示范和重大工程的效果跟蹤評估，把地方開展的試點示范和重大工程進行梳理歸類，定期對試點示范和重大工程開展情況進行評估，及時總結好經驗、好做法，進行應用推廣，發揮好試點示范和重大工程在推動區域、行業綠色低碳發展及應對氣候變化的先行示范效能。

4.4 強化對綠色低碳生產生活方式的宣傳引導

應對氣候變化工作需要全社會共同努力，需要做好應對氣候變化宣教工作，營造良好社會氛圍。開展應對氣候變化相關政策制度、法律法規等的宣貫工作，組織面向政府部門、重點行業企業等多層面的應對氣候變化能力建設培訓，系統提升應對氣候變化業務水平。加大應對氣候變化和綠色低碳發展典型示范、先進經驗等宣傳報道，適時曝光負面典型，打造應對氣候變化經驗交流平臺。加大應對氣候變化與綠色低碳發展宣傳報道力度，在全國低碳日、六五環境日等時間節點，組織主題宣傳活動，向社會公眾普及氣候變化知識，營造綠色低碳良好氛圍，引導和動員社會各界踐行綠色低碳的生活方式，推動綠色低碳生活成為新風尚。