碳達峰碳中和目標下可再生能源產業財稅金融支持政策研究

劉雙柳，陳鵬，程亮，徐順青，高軍，焦闊

（生態環境部環境規劃院環境保護投資績效管理中心，北京 100012）

引言

2020 年9 月，國家主席習近平向國際社會做出中國CO2排放2030 年前達峰、2060 年前中和的莊嚴承諾。能源作為經濟社會發展的重要物質基礎，也是碳排放的主要來源，在保障能源安全的前提下，推動能源結構調整、實施可再生能源替代是實現“雙碳”目標的必然要求。2021 年9 月，中共中央、國務院印發《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，提出加快構建清潔低碳安全高效能源體系，嚴格控制化石能源消費，積極發展非化石能源[1]。2021 年10 月，國務院印發《2030 年前碳達峰行動方案》（國發〔2021〕23 號），能源綠色低碳轉型行動作為碳達峰十大行動之一，對大力發展可再生能源也提出了具體要求[2]。為了促進可再生能源產業發展，國家實施了一系列財稅宏觀調控政策，取得了積極成效，截至2020 年底，我國可再生能源發電裝機容量占全部電力裝機的42.4%[3]。與此同時，現有政策執行中也存在一些問題和制約，亟待進一步優化調整，探索出更適合我國國情的可再生能源產業財稅政策體系，助力碳達峰碳中和。在對可再生能源產業財稅政策梳理的基礎上，本文對存在的問題進行了識別，提出了相應的建議，以期為有關部門決策提供參考。

1 財稅政策實施情況

1.1 財政補貼

（1）產業設備補貼。2008 年，國家對滿足支持條件的企業首50 臺風能發電機組按600 元/kW 的標準進行補貼，整機制造企業與關鍵零部件制造企業各占50%，各關鍵零部件制造企業補貼金額按成本占比確定[4]。該政策的出臺吸引了大量社會資本投向風能發電產業設備制造業，對降低風能發電機組造價成本發揮了重要作用。

（2）項目投資補貼。以太陽能發電為例，2009 年實施的“金太陽示范工程”是我國首次對太陽能發電產業實施大范圍補貼，裝機容量大于50 kW 的太陽能光電建設項目補助標準為20 元/W。同年，并網光伏發電項目的補貼政策出臺，偏遠地區獨立光伏發電系統按總投資額的70%補助，其他地區按光伏發電系統和配套輸配電工程總投資額的50%補助，對光伏發電產業關鍵技術產業化和基礎能力建設項目通過貸款貼息予以支持[5]。

（3）消費補貼。為鼓勵清潔能源產品消費，提高清潔能源產品市場占有率，2012 年，國家對太陽能熱水器消費提供財政補貼[6]。地方政府也采用補貼的方式推動當地清潔能源產品消費。

（4）風電、光伏發電補貼。我國分別從2009 年、2013 年開始對風電和光伏發電實施標桿上網電價政策，按照電量進行補貼。十余年來，隨著風電和光伏發電規?；l展、技術基本成熟、商業化模式基本完善及成本競爭力提升，風電和光伏發電補貼機制已向市場化機制轉變，國家補貼逐步退坡[7]。2020 年中央財政風電、光伏發電補貼額分別為29.6 億元、21.6 億元，較上年分別減少12.7 億元、9.2 億元。受國家政策指引，各地陸續推進陸上風電平價上網，目前還在實施的光伏發電補貼也所剩不多。

（5）生物質發電補貼。針對生物質發電的補貼政策包括價格補貼、項目補貼、稅收優惠等，其中價格補貼政策最多，自2006 年起就提出按發電量進行補貼。在實施價格補貼的同時，通過逐步弱化補貼力度推動生物質發電的市場化進程，價格補貼標準也從固定價格補貼標準調整為根據浮動的電網企業收購價格、燃煤發電上網基準價格和部門預算補助進行計算[8]?！蛾P于促進非水可再生能源發電健康發展的若干意見》（財建〔2020〕4 號）及其有關事項的補充通知明確提出，生物質發電項目自并網起滿15 年不再享受中央財政補貼。

1.2 稅收優惠

（1）增值稅優惠。對納稅人銷售自產的利用風力生產的電力產品，實行增值稅即征即退50%的政策[9]；納稅人銷售自產的利用餐廚垃圾、禽畜糞便等農林剩余物生產的電力，享受增值稅100%即征即退政策[10]。

（2）企業所得稅優惠。對屬于《公共基礎設施項目企業所得稅優惠目錄》的可再生能源項目，享受企業所得稅“三免三減半”政策，符合條件的可再生能源發電企業均可依法享受上述稅收優惠政策[11]。

1.3 市場機制引導

（1）實行配額制。國家發改委聯合國家能源局印發《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》（發改能源〔2019〕807 號），提出建立可再生能源電力消納保障機制。為提高可再生能源消納水平，設立消納責任權重指標進行約束。同時，借助消納保障機制優化可再生能源配置，打破省域間壁壘，促進跨省域交易，提高受端省份可再生能源消納意愿。2021 年5 月，兩部委再次聯合印發《關于2021 年可再生能源電力消納責任權重及有關事項的通知》（發改能源〔2021〕704 號）[12]，提出建立健全可再生能源電力消納保障機制，核心是確定各省級區域可再生能源電量在電力消費中的占比目標，即“可再生能源電力消納責任權重”。

（2）綠色證書交易。2017 年2 月，我國出臺綠證自愿認購交易政策，2017 年7 月啟動綠證自愿認購交易。截至2020 年11 月9 日，我國綠證核發總量達2753.2 萬個，其中，風電占86.0%，光伏發電占14.0%。從地域分布看，風電項目涉及24 個省份，光伏發電項目涉及19 個省份。從綠證交易形式和交易量來看，綠證掛牌總量達629.0 萬個，實際交易3.9 萬個，僅占核發總量的0.14%、掛牌總量的0.62%[13]。交易金額不到1000 萬元，遠遠小于可再生能源補貼資金缺口。

（3）碳市場交易。2011 年10 月，國家發展改革委批準7 省（區、市）開展碳排放權交易試點工作，試點地區自2013 年起陸續開始交易，之后市場建設穩步推進。碳市場主要為配額交易和國家核證自愿減排量（CCER）項目交易，以碳配額交易為主，項目交易為輔，試點碳市場允許CCER 抵消的比例大多在5%～10%。自2021 年2 月起，全國碳排放權交易市場及其系統正式投入運行，采用CCER 形式抵消的碳排放配額不超過5%?？稍偕茉雌髽I溫室氣體減排效果明顯，可成為CCER 的主要提供方，額外獲取減排量收益，促進能源低碳轉型。

2 存在的問題

2.1 棄風棄光現象影響財政資金使用效益

雖然近年來棄風棄光率有所下降，但問題依然存在。造成棄風棄光的原因是多方面的，包括布局不合理，發電與負荷的空間不匹配，很多風能資源豐富的地區距離大規模電力需求中心較遠；受技術和基礎設施影響，如可再生能源發電不平穩、一定程度上“靠天吃飯”以及配套電網規劃建設滯后等。風電消納難的問題主要集中在西北地區，2020 年，新疆、甘肅、內蒙古三省區棄風率仍超5%，棄風電量合計106.1 億kW·h，占全國棄風電量的63.9%。光伏發電量消納難也主要出現在西北地區，2020 年，西藏、青海、新疆三省區棄光率分別為25.4%、8.0%、4.6%，棄光/電量，非光量合計26.4 億kW·h，占全國的50.2%[14]。

2.2 可再生能源電價補貼不到位

由于可再生能源電價附加入不敷出，存在較大缺口，部分可再生能源發電企業未能及時獲得補貼。為彌補資金缺口，國家發展改革委多次調整可再生能源發展基金征收標準，2006 年7 月至2015 年12 月先后6 次的電價調整中，可再生能源電價附加征收標準從0.001 元/（kW·h）提高到0.019 元/（kW·h），但補貼不到位問題依然存在。究其原因，包括：2016 年以后電價附加征收標準未及時調整，資金來源不足導致缺口逐步擴大；電價附加未依法嚴格征收，對自備電廠、地方電網用電長期未征或少征；一些地方規模管理失控，本地區裝機規模已遠超國家規劃確定的數量；價格調整滯后于成本下降速度，使得價格和成本嚴重背離，刺激一些地方不顧現實情況，盲目核準、搶裝機、搶上網等問題突出，造成行業無序發展、過度投資。

2.3 財稅優惠政策形式相對單一

從稅收優惠看，可再生能源稅收優惠政策主要為減稅和免稅，加速折舊、稅收抵免等政策較為缺乏，手段應用的局限性一定程度上導致稅收調節作用發揮不充分；優惠政策分布于所得稅、增值稅等稅種中，呈現碎片化，缺乏系統性，企業受益不均，執行效果大打折扣。從財政補貼看，中央和地方大規模的財政補貼支持力度，極大地促進了光伏發電、風電、生物質能發電等的推廣應用，補貼標準和方式不斷優化。但政策設計與執行過程中仍存在一些問題，如政策工具選擇單一、缺乏系統性，以財政補貼為主，低息貸款等政策工具利用不多，過重的財政負擔導致補貼資金滯后、拖欠等。

2.4 優惠政策執行的配套機制不足

財政監督機制不完善，生物質能等領域財政補貼政策執行過程中出現騙補現象，導致不同程度的資金浪費，影響政策執行效果。補貼政策設計與地方重點戰略規劃有效銜接不足，為獲取補助，地方項目集中上馬，盲目投資、重復建設問題突出，也造成財政補貼支出時間軸分布不均衡，加重補貼資金滯后、拖欠現象[15]。政策間的配套協同有待進一步銜接優化，如可再生能源電價補貼資金來自可再生能源電價附加收入，但電價附加收入又難以覆蓋補貼需求，存在較大的補貼缺口。

3 政策優化建議

3.1 建立完善可再生能源電力消納保障機制

為促進可再生能源消納，美國、歐盟等發達國家和地區大力支持可再生能源發電配套設施建設，對于蓄電儲能技術研發等予以經費保障。我國可借鑒發達國家經驗，一方面加大對智能電網的財政補貼力度，增強調峰力度，實現可再生能源發電量順利并網，進而解決由于消納不足產生的棄風棄光現象；另一方面加大對儲能蓄電技術的財政支持力度，在電力需求低峰期存儲電量，高峰期釋放電量，提高可再生能源發電量消納力度。

3.2 多種渠道解決可再生能源補貼缺口問題

鼓勵金融機構結合可再生能源項目實際和現金流情況給予貸款展期、續貸或者調整還款進度和還款期限，保證企業現金流。創新綠色金融產品，對已納入財政補貼清單的可再生能源項目發放補貼確權貸款。以企業備案的貸款合同等材料為依據，向企業核發綠證，通過綠證交易的方式減輕企業利息負擔，分擔利息壓力。做好可再生能源電價附加資金的應收盡收，適當提高收費標準，以此擴大財政補貼收入來源和收入規模。優化補貼資金管理，對自愿轉為平價的項目企業優先發放補貼資金，同時鼓勵對自愿轉為平價的項目和企業繼續加大信貸支持。

3.3 進一步完善稅收優惠政策

發達國家在支持可再生能源產業方面也出臺了一些財稅支持政策。例如，美國針對企業和個人均實施所得稅優惠，稅收優惠抵免包括生產稅、投資稅及個人可再生能源稅抵免等；居民購買太陽能設備支出的30%可用于抵繳個人所得稅；還出臺了固定資產加速折舊政策。又如，法國允許個人可再生能源發電裝置支出的50%用于抵扣個人所得稅。再如，意大利規定納稅人安裝家用可再生能源發電或供暖系統的財產稅以低于0.4%的稅率征收[16]。建議我國進一步加強可再生能源產業稅收優惠統籌，綜合采用研發費用加計扣除、投資抵免等所得稅優惠，降低增值稅稅率，采取進口關稅減免和出口退稅優惠等多種方式。加大可再生能源領域技術研發補貼力度，提高貸款擔保、財政貼息等非直接資金補助手段的應用比例和范圍，對前期資金投入巨大的可再生能源企業適當延長貼息期限。出臺相關抵扣標準，對于消費者購買的可再生能源產品予以所得稅專項扣除優惠。

3.4 適時優化調整財政支持政策

財政出臺補貼政策前需事前開展全面論證，充分考慮各級財政財力，合理劃分支出責任，降低試錯成本。從財政補貼介入環節來看，若運營階段無財政補貼則難以為繼，且可預見的較長時期內狀況難以顯著改善，則該領域政策推行前應審慎考慮。對于建設投資的補貼，也應充分與國家或地方有關發展規劃相銜接，控制補貼項目數量和規模，避免項目盲目上馬，導致行業產能過剩，造成財政資金浪費，不能充分發揮使用效益。對新技術領域的補貼，建議以技術研究取得階段性成果后的事后獎勵為主，向具有應用優勢和成本優勢、市場競爭力強的技術路徑傾斜。研究將基于“3060”目標的考核標準納入行業補貼政策的審核體系中。同時，有必要針對資金使用效果進行階段性評估，以避免發生騙補現象。

3.5 與其他政策協同發揮作用

加強碳排放權交易與配額制、綠證交易制度的銜接。推進可再生能源發電企業參與碳市場交易，探索基于綠色證書的碳市場抵消機制。以CCER 的方式抵消重點減排企業碳排放量，在大幅降低減排企業履約成本的同時，可有效促進可再生能源發電等環境效益明顯、碳減排效果突出的項目發展。綠色證書具有綠電屬性標識，能準確衡量二氧化碳減排量，可與碳排放權交易制度有效銜接。電力行業作為我國碳排放大戶，其碳排放量占全國碳排放總量的50%左右，電力行業的碳減排成效對于碳達峰碳中和目標有重要意義。應充分考慮碳市場對電源結構調整的影響，合理確定可再生能源電力配額制指標，發揮政策協同作用，促進化解可再生能源發電、上網和市場消納過程中面臨的問題。