公眾個體如何參與環境治理？
——路徑選擇及優化策略

武照亮

（中國人民大學環境學院，北京 100872）

引言

國家治理體系和治理能力現代化是我國新時期一項重大戰略任務，環境治理是國家治理的重要內容之一，環境治理現代化的落后勢必會影響國家治理體系的完備性、規范性和有效性[1]。黨的十九大明確提出構建“以政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系”，打造共建共治共享的社會治理格局；為貫徹落實黨的十九大部署，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，進一步明確堅持多方共治的基本原則，積極推動全社會共同參與環境治理。

然而長期以來，我國形成了以政府命令控制型和市場經濟激勵型為主的環境管理體制，常常出現政府和市場失靈問題，迫切需要新的調節機制維持社會經濟持續發展，迫切需要動員其他社會主體開展環境保護，發揮如環境信息公開、環境宣傳教育、環境公眾參與等方式和機制的作用，推動環境多元共治[2]。公眾個體是環境治理的重要社會型主體之一，近年來我國公眾個體環境保護、綠色發展意識不斷提升，公眾參與逐步得到認可，但整體來說其在環境治理中仍處于邊緣地位及象征性參與階段，其中缺乏參與路徑與信息、對政府依賴性較強、參與形式單一、配套支撐措施不完善等是造成公眾參與程度偏低的重要原因[3-5]。此外，現有對治理理論的研究更多從宏觀視角進行規范性討論，缺乏微觀層面的行動和過程研究，不利于治理理論的本土化發展和現代環境治理體系的構建[6,7]。因此公眾個體應如何參與環境治理，如何優化參與模式及促進治理理論在微觀層面的應用是急需解決的問題，對豐富治理理論及提升公眾參與效果具有重要理論價值和現實意義。

1 基本概念與理論基礎

1.1 基本概念

1.1.1 公眾與公眾參與

《奧胡斯公約》對公眾的定義是“一個或多個自然人或法人，以及按照國家立法或實踐組成的協會、組織或團體”，強調公眾不僅指個人，也包括各利益結合體[8]。同樣，在我國公共治理領域，公眾是一個法律概念，不等于公民、居民、群眾等，而是一切以解決公共事務、維護公共利益為目的的特定群體組織，包括公民、專家學者、社會組織、居民等主體[9]。對分散性生態環境問題，廣大公眾個體是關鍵社會主體，因此本文立足于狹義范疇，主要探討個體公民（或居民）如何參與環境治理。

公眾參與狹義上指公民參與政治生活，即投票選舉產生政府機構及官員，是民主政治的體現；廣義上指公眾參與自己關心或涉及自身利益的公共事務并推動決策的行動過程[10]。國內學者俞可平[11]認為公眾參與更傾向于公共參與，是公眾通過某些方式和活動，參與公共事務決策的社會活動。蔡定劍[12]認為公眾參與是一個過程的互動，是公眾通過政府或其他機構參與公共事務，促進公共決策的互動過程。因此，公眾參與是以公眾為主體，主動、合法參與公共事務的過程，經歷了從參與政治選舉、影響政府決策到參與一切公共事務的發展歷程。公眾參與環境治理亦指廣義的公眾參與，是公眾參與環境及由環境問題引發的其他社會問題的一系列活動。

1.1.2 治理與環境治理

“治理”（governance）一詞在古希臘西方哲學中早有論述，但基于全球治理環境下的公共治理概念起源于1989 年世界銀行報告《南撒哈拉非洲：從危機走向可持續增長》中的“治理危機”（crisis in governance）一詞[6]。1992 年，聯合國成立全球治理委員會，并創辦《全球治理》雜志，“治理”的概念迅速成為政治學、社會學、經濟學、公共管理學等學科的討論熱點。全球治理委員會認為治理是公共部門和私人部門通過協調彼此之間的沖突和利益最終采取合作行動的過程，治理的基礎是協調，核心是主體間的持續互動。國內學者俞可平[13]對“治理與善治”“社會治理”等開展了深入研究，認為治理是在各種制度關系中引導和規范公眾行為、維持社會秩序以最大限度維護公共利益。何曾科[14]認為，治理的結構是多中心的，公民社會應在治理結構中發揮重要作用。

環境問題的復雜性、綜合性及高風險性促使我國由傳統的環境管理體制向更加開放、動態的環境治理模式轉變。當前，環境社會治理理念在環境保護中得到重視，成為與環境政府管制和環境市場調節相輔相成的環境治理工具，即通過社會多元力量、采用全方位手段開展環境保護，強調治理手段和治理方式的多元化。環境治理中不僅關注環境本身的治理問題，也在于預防和化解由環境問題引起的其他社會風險[15]。

1.2 理論基礎

1.2.1 環境權理論

20 世紀60 年代工業文明后期出現的全球環境危機和由此興起的環境保護運動促進了環境權的萌芽，人們逐漸意識到，人人享有清潔、健康和充裕的環境資源是一項如生命權、健康權一般的基本人權。此后，各種國際性文件如《國際人權法案》《斯德哥爾摩人類環境宣言》《里約宣言》等將環境權納入其中[16]。國際法認為環境權是當代和后代成員享有的有利于其生活和福祉的合格環境的基本權利，需充分考慮環境狀態、人與環境的互動關系及人類對自然資源的依賴[17]。國內學者孫佑海建議將環境權寫入憲法，認為環境權是公民享有在無害于其健康的環境中生存的權利，如清潔空氣權、水權、土地權、海洋權等[18]。環境權提升了社會公眾對爭取和維護自身權利的認知，是參與環境治理的基本理論。

1.2.2 治理理論

治理理論是公眾參與環境治理最直接的理論基礎，其強調的多主體互動、合作和協調的理論內涵被普遍接受，推動了公眾等社會力量參與的不斷發展。作為對政府和市場的重要補充，治理理論沖擊了傳統的管理理念，被視為重新認識政府和社會及解決現實問題的一種新的分析框架[19]。關于治理理論，學術界呈現出社會中心論、政府主導論和網絡參與論三種主要觀點[20]。社會中心論肯定了社會力量的作用和沒有政府情況下實現治理的可能，形成“公民社會”的理論導向；政府主導論是“國家中心主義”視角下維持政府“管制”的理念，是對政府自身的革新，是形成“元治理”理論的導向；網絡參與論試圖基于網絡結構整合社會和政府力量，形成“多元治理”的理論導向，且與當代主流學界對治理理論的界定一致，被認為是治理理論的最終走向。

2 文獻回顧

國外公眾參與理念和實踐經歷了較長時間，已成為環境治理體制中一個不可忽視的特點。Chess 等評估了公眾個體通過研討會、公眾會議和社區咨詢委員會參與環境治理的效果[21]。此外，較多文獻表明公眾參與形式多樣，環境教育、信息傳播、咨詢或審查委員會、非正式的小型聚會、社區組織說明會、發放宣傳手冊、公眾聽證會和意見書等是參與環境治理的重要途徑[22-24]。政府部門、非政府組織、基層社區等發揮了重要的組織作用，成為公眾個體參與環境治理的重要路徑。如美國新澤西州紐瓦克市前市長Cory Booker 通過設立可持續發展辦公室來負責監督環境問題，實現公眾和管理者之間信息共享；居民可通過熱線電話舉報任何危害環境的行為，同時社區代表可監督環境政策實施情況，并就環境問題向市長和委員會提出建議[25]。

相比國外，我國公眾參與環境治理的研究和實踐開始較晚，對社會主體的角色研究不充分，對公眾個體應通過哪些路徑參與沒有系統梳理。侯金綿[26]、郭進等[27]肯定了公眾參與在環境治理體系中的作用，強調政府應創新治理模式，落實信息公開制度、強化聽證制度及完善地方立法以提高公眾環保意識，同時應推動環保社會組織發揮應有的作用。林怡菲以垃圾分類為例，指出應從國家、社會、公民自身三個維度提升公眾參與水平[28]。秦輝[29]指出，在我國農村環境治理中應推動基層群眾自治體系創建、發展基層環保社會組織及制定獎懲制度激發群眾自身主動性等路徑推動公眾參與。鐘悅文[30]、李政大等[31]肯定了網絡參與的積極作用，指出在網絡時代下，互聯網已成為公眾表達思想、傳播理念、訴求意愿的新路徑，具有較強的互動性和自愿性，尤其對吸引年輕人參與具有較大優勢。此外，也有學者從其他視角分析了公眾參與的不同路徑。如趙振涵[32]將公眾參與路徑分為政治路徑、法律路徑和社會路徑，其中政治路徑包括人民代表大會制度、環境信訪、環境聽證會和環境影響評價制度；法律路徑包括環境公益訴訟及環境仲裁；社會路徑包括環保社會組織、輿論監督及網絡參與。涂正革等[33]從公眾參與的內容出發，探討了公眾參與的權利路徑（知情權、決策參與權、訴訟監督權）、項目路徑（公共產品基礎設施建設、公益性污染處理設施建設及私人企業項目建設）及階段路徑（項目審批階段、施工階段及運營階段）。

3 公眾個體參與環境治理的路徑分析

目前，我國公眾參與正處于逐步培育和發展階段，尚未形成系統的公眾參與路徑及有效地參與模式。本文從治理理論的三種研究觀點和社會治理主體視角出發，探求公眾個體參與環境治理的不同路徑。治理理論的研究觀點經歷了“社會中心—政府主導—網絡參與”的連續變遷，我國多數學者和政策制定者對治理理論的認知主要集中在“網絡參與”這一框架下。該框架一方面吸納了“社會中心論”的部分觀點，將公眾個體等社會主體視為環境治理的新力量；另一方面承認了政府在環境治理體系中制定規則和協調行動的重要作用，因此政府和社會是實現參與環境治理、構建參與網絡的主要場域。在公眾可接觸范圍內，我國環境社會治理主體主要包括社會組織、社區、網絡媒體及個人和家庭等[34]。基于此，公眾個體參與環境治理主要通過政府和社會兩個維度實現，其中社會維度依托社會組織、社區、網絡媒體及自身四種力量，進而形成行政力量主導型公眾參與、第三部門力量主導型公眾參與、基層自治力量主導型公眾參與、傳播和宣傳力量主導型公眾參與，以及自身力量主導型公眾參與五種路徑。

3.1 行政力量主導型公眾參與

環境治理體系中，政府作為行政力量具有不可推卸的組織和協調責任，一方面需要制定、實施法律法規及相關政策并進行環境監管；另一方面需要尊重和保障公眾環境知情權、表達權和監督權，積極引導和規范社會主體參與環境治理。在政府主導下，公眾參與的主要表現形式有：①法律和制度化途徑，以憲法、一般法及環境法律法規為載體，在公共政策制定及公共事務處理中奠定公眾參與環境治理的基本框架，形成參與形式和方法的基本規范；②參與官方或半官方的政策咨詢機構表達意見和建議，促進政策制定和實施；③通過聽證會、民意調查、信訪、信息公開、政策公示及座談會等促進公眾與政府的互動與信息交流。

行政力量主導型公眾參與是公眾個體參與的重要路徑，在公共事務治理中占有重要地位。政府公共決策事關每個人的利益，因此在涉及公共利益的決策制定中要聽取并采納公眾的合理需求和建議，通過政府與公眾溝通和合作，最大限度保障公共利益；同時政府需及時反饋公眾意見落實情況，保障公眾權利，提高公眾參與程度。其中，公眾和政府的互相信任和合作是實現“善治”的關鍵，對公眾而言，只有政府善于聆聽和虛心接受才能把其意見轉化成現實成果，否則無法達到參與決策制定并產生影響的效果；對政府而言，只有尊重民意，才能得到公眾支持，否則將容易激化社會矛盾，引發社會風險。

3.2 第三部門力量主導型公眾參與

社會組織（也稱第三部門）是社會治理的重要主體，在環境治理中發揮著不可或缺的作用，是公眾參與的主要路徑之一。由于公眾個體的分散性、無序性和低水平特征給其參與環境治理帶來較大挑戰，社會組織提供了一個有秩序的、可以反映公眾利益訴求的平臺。

一般來說，環保社會組織都有其關注的某個或多個領域（如水污染、青年教育、空氣污染等），但以社會組織為主導力量的公眾參與則更多針對某些特定問題而采取一定的參與范式，尤其在引導和動員公眾參與環境治理、開展環境宣傳教育中具有較大優勢，主要表現形式有：①及時獲取、解讀和宣傳政府文件，厘清環境發展形勢和環保政策走向；②借助網絡媒體倡導并組織開展各類環保公益活動，推動公眾生活方式和環境習慣的變化；③成為政府和公眾之間協調溝通的橋梁，把政府政策傳達給民眾，把民眾意愿反饋給政府，尤其在公眾遭受環境危害時，社會組織能夠及時提供服務，成為公眾維權的屏障；④引導公眾監督企業環境行為，如開展舉報、隨手拍等活動。

第三部門力量主導型公眾參與是協調社會沖突，幫助公眾維護權益的路徑之一，關鍵問題在于合理培育和引導社會組織，鼓勵公眾參與社會組織活動，并通過專業性較強的社會組織影響公共事務和決策，同時要防范由此引起的社會風險，如輿情風險，避免造成更大的社會矛盾。

3.3 基層自治力量主導型公眾參與

中國國情下的社區是國家權力延及基層的基礎單位，基層自治指社區居民通過自我管理、自我發展的方式參與公共事務、影響公共決策。同時，社區也是居民社會生活的主要場所，公眾個體對周圍環境狀況具有切身體驗，對環境治理最具發言權。相比農村社區，城市社區具有更加復雜的經濟結構、人口結構、生活方式和社會關系，需要更嚴格的社會制度和約束規則；而農村社區中的文化因素（如風俗習慣、道德倫理、宗教信仰等）在維系社區治理中發揮著更重要的作用。總體來說，社區中多主體互動并產生影響的可能性更大，更有利于發現其他居民的環境行為，降低治理成本，促進集體行動的達成。由此，社區主導型公眾參與具有強大的群眾基礎和較高的可操作性。

社區居民參與環境治理最直接的方式是通過家庭及自身行為促進環境保護，對城市居民來說，垃圾分類、節水節電、綠色消費、綠色出行、參加環保宣傳活動、保護小區綠地及水域等是常見的環境治理行為；對農村居民來說，除日常生活注重環保外，更重要的是農業生產綠色化，如減少農藥、化肥使用，更換使用有機肥，畜禽糞便處理后排放或資源化利用等。此外，在居民共同參與下社區可作為一個整體開展環境治理，如建設生態社區、綠色社區等；負責周邊環境的巡查、監督和舉報工作；積極利用社區教育資源（如信息公告欄、環保宣傳手冊等）開展環境宣傳和教育，引導和培育環保行為；與政府或非政府組織等定期聯合舉辦公益活動，提高環境保護影響力等。

基層自治力量主導型公眾參與具有更大的直接性，關鍵在于基于居民需求，充分調動參與積極性和自主性，同時建立完善的參與機制，使社區成為連接政府、社會組織及公眾個人和家庭的關鍵結點。

3.4 傳播和宣傳力量主導型公眾參與

網絡技術的發展使得人們突破時間、地點限制，第一時間獲取海量信息。網絡已成為公眾表達利益訴求、反映個人觀點的重要路徑。網絡主導下公眾參與的主要表現形式有：①微博，各地生態環境部門相繼開通微博平臺，公眾端可通過文字、圖片、視頻等分享觀點并向政府傳達建議，政府端可識別和跟蹤民眾關心的環境問題；②網絡虛擬社群，如官方網站，這類網站政治色彩濃厚，管理較為嚴格；商業類網站，如網易、新浪等，這類網站公眾關注度較大，流動性強；特定話題討論平臺，如百度貼吧，相關論壇，豆瓣網等，這類網站多主體互動性較強，對某些話題的討論較為深刻；③通信平臺，各地政府相繼建立微信平臺、微信公眾號等，成為資訊獲取、信息傳播、民意反饋的重要途徑。

網絡主導下的公眾參與具有較強的目的性、互動性和自愿性，降低了公眾參與環境治理的門檻，使每個人都可成為自媒體源，都能平等地表達觀點，通過自下而上的傳播方式，形成立體化的傳播范式。例如，在新媒體影響下，“隨手拍”成為一種流行而有效的環境監督方式，當民眾發現身邊的環境問題（如環境污染、環境群體性事件等）時通過網絡平臺以圖文形式發布，進而短時間內引起廣泛關注和討論，促進環境問題盡快處理。如果沒有網絡宣傳和傳播力量的推動，很多環境問題難以形成全國性甚至全球性的公共問題，也很難及時得到解決。

傳播和宣傳力量主導型公眾參與的關鍵是推動新媒體及網絡信息傳播的健康與良性發展，既看到網絡在促進公眾參與及信息公開等方面的重要作用，也要注意因其開放性而導致的高風險，如參與者良莠不齊、容易導致虛假信息傳播、某些群體易被不法分子利用而形成網絡輿情風險，造成更大的社會危害。

3.5 自身力量主導型公眾參與

公眾參與環境治理除依托政府、社會組織、社區、網絡媒體等主體或平臺外，更多時候依靠自身力量踐行環境治理理念，其不因法律法規的強制、社會組織和社區的號召而存在，可能受到公眾自身行為習慣、文化、道德或教育等無形因素的影響而發生，如公眾自身的宣傳教育行為、日常生活的節約行為、綠色消費行為等。目前自身力量主導的公眾參與行為多發生在個體及家庭層面，因此行為分散且效果難以衡量，且可能因受到社會大環境的沖擊而使個人行為得不到應有的重視。但很多環境治理問題更需從源頭和自身做起，如垃圾分類、節水節電、綠色出行等，因此個體路徑也許是最基本的參與方式。只有從個體層面做好環境保護，其他路徑的參與行為才會有更好的發展基礎，因此公眾參與環境治理個體路徑需要大力提倡和重視。

4 公眾個體參與環境治理的優化策略

公眾個體參與環境治理是環境治理現代化建設的必然取向，理論上可通過政府、社會等不同路徑表達意見及參與決策，實際上由于我國環保社會組織、社區及公眾個體等社會力量發育不足，缺乏成熟的社會基礎，其參與環境治理主要體現在以投訴、信訪為主要形式的行政力量主導層面。因此，需從宏觀層面進一步完善環境治理體系，尤其應重視環境社會治理體系的構建，從微觀層面明確各主體關系及相關權利和職責，同時需加強探討公眾個體參與的優化模式以提升參與積極性和有效性。

4.1 宏觀視角

4.1.1 完善環境公共治理體系

環境公共治理體系（圖1）包含政府、市場及其他社會主體，是對傳統環境政府管制和市場調節的升級，各主體間具有平等的法律地位，既具有獨立性又具有交融性，在環境治理中既需要發揮各主體的獨特作用，如政府管制政策的制定和實施，市場（企業）自身的環境保護活動等，又需要加強合作，實現多主體參與，包括①政府與社會主體、②市場與社會主體及③政府、市場與社會主體的共治（圖1）。當前需要構建和完善環境公共治理體系，突出環境社會治理的重要意義，使環境管理者意識到多主體參與環境治理的必要性，逐步明確各主體地位、角色、權利和職責。

圖1 環境公共治理體系

4.1.2 明確環境社會治理構架及主體關系

基于本文分析視角，提出環境社會治理構架（圖2），主要包含公眾（個體和家庭）、政府、社會組織、社區和媒體網絡，其中以公眾為中心，政府為主要推動力量，發揮組織和協調功能，其他主體根據自身特點和獨特優勢進行相互促進和補充。該框架包含兩部分內容，一是公眾參與視角下，公眾通過自身行為及政府、社會組織、社區和網絡路徑參與環境治理的內部網絡；二是其他主體相互聯系、動態影響的外部網絡，政府負責相關政策制定、實施及溝通作用；社會組織具有獨特的判斷力和行動力，便于組織群眾參與環境保護；社區具有較大的覆蓋面，能夠直接、快速地傳遞信息、發動群眾參與環境治理；網絡媒體的開放性和互動性既為公眾參與提供了有效路徑，又為連接其他主體、促進信息傳播發揮了重要紐帶作用。實踐中需建立各主體的平等對話機制，及時了解彼此需求，彌補不足，外部網絡主體間的有效聯系將會促進內部網絡的完善，同樣內部網絡將對外部網絡產生刺激，推動外部網絡的提升和各主體角色定位，在各方主體的互動中，將不斷完善公眾參與環境治理的體制機制。

圖2 環境社會治理構架及主體關系

4.2 微觀視角

4.2.1 政府

為推動政府在環境公共治理體系和環境社會治理框架運行中發揮積極引導和規范作用，建議：①完善法律法規和相關工作制度，明晰不同主體的責任與義務邊界，促進公眾參與程序、范圍、渠道等的精細化管理。②完善信息公開及監督考評機制，除繼續規范政府網站、微博及微信平臺外，也需要加強與其他主體溝通、合作，推動環境信息進社區、機關單位、家庭、學校等，進而形成環境治理的全社會參與、支持和監督局面。③促進公眾參與，保障公眾環境權益，完善政府路徑中的參與渠道，鼓勵參與問卷調查、網上征求意見、座談會、聽證會和研討會，建立“事前咨詢—過程參與—事后評價”的參與機制。

4.2.2 社會組織

為推動環保社會組織在環境宣傳與教育及環境問題監督工作中發揮重要參與和引領作用，建議：①提升專業化水平，科學制定參與環境治理的方案和計劃，促進與政府、社區及公眾的對話，拓寬參與方式和途徑。②完善參與路徑，保證信息互通，通過社區、網絡等推動公眾和社會組織建立聯系，鼓勵公眾參與環境宣傳教育，參與監督政府和企業環境行為，參與和組織環境社會調查、環保捐款、利益相關者圓桌對話等。

4.2.3 社區

為推動社區在協調多方利益、促進集體行動中發揮直接優勢作用，建議：①加強能力建設，在實踐中創新環境治理機制和手段，提高自治能力。②促進多主體互動，尋求政府政策支持，如資金補助、人才引進等；積極與社會組織合作，共同舉辦環境治理活動，互相學習和吸取經驗；有效整合區域環境治理與個人環境行為的關系，結合社區具體環境治理活動（如垃圾分類、廚余垃圾堆肥等），引導居民參與環境治理，促進其對政府政策的理解和對社會組織活動的接納；采用網絡等多渠道宣傳環境治理理念，全方位提高各主體能動性。③基于社區居民行為方式和利益趨同的特點，拓寬參與渠道，借助社區宣傳欄、微信公眾號、社區聯絡員、黨員干部、社區志愿者等的積極作用建立常態化環境治理行動，如生態社區建設、環境友好家庭評選等，盡可能提高活動的親民性和有效性。

4.2.4 網絡

為推動網絡在宣傳與傳播環境信息及表達公眾訴求中發揮多層面技術平臺作用，建議：①政府、社會組織及社區等積極發揮網絡平臺作用促進主體間信息交流與合作。②保持網絡平臺一定的獨立性，使其成為公眾參與的重要路徑之一，無論是環保網站、政府網站、企事業單位網站，還是微信、微博平臺都需設立公眾參與窗口，加強與公眾互動。例如，推動公眾與工作人員、專家學者的對話，及時解決公眾困惑；以文字、圖片、視頻等形式科普最新研究成果，提升公眾專業素質；打造便利、順暢的網絡綠色通道，保證公眾及時獲取環境信息、表達意見并采取環境治理行動。③設立輿情監測系統，了解公眾需求的同時，需要規范網絡平臺建設和運營，避免不正當言論或信息造成民眾恐慌，引起不必要的輿情風險。

4.2.5 公眾

為推動公眾個體提高參與環境治理的認知、意愿、能力與程度，發揮自主、自愿參與的主人翁作用，建議：①發揮其他四條路徑的作用，不斷提升對相關環境問題的分析和決策能力，對公共決策程序的理解及環境影響評價能力，對環境輿情的判斷與辨別能力等。②關注不同公眾個體的特征，如年齡、宗教信仰、受教育程度等背景信息，針對不同人群設置差異化參與途徑和形式，如環境知識幫扶、退休人員環境治理分隊、家庭環境保護教育、學生志愿者等，充分發揮公眾個體及家庭優勢，使每個人都成為環境保護的參與者和行動者。

4.3 優化參與模式

考慮到五種參與路徑中社區和網絡的獨特優勢，本文提出以社區及網絡為依托、連接其他主體的線下及線上結合的賦權型公眾個體參與環境治理模式（圖3），即以居民社區和網絡為載體，公眾個體可根據自身特征選擇適當的參與方式，以進一步優化參與路徑，提升參與效果。其中，社區作為我國基層社會治理單元和居民生活的主要場所，既聯系著“個人和家庭”這個基本細胞，又聯系著“國家”這個權利體系，具有連接政府、社會組織及社區居民的直接優勢。網絡媒體的開放性、匿名性、同步性及互動性等特征，為特定人群（尤其是青年人群或宅族群體）參與環境治理提供了便利，使得眾多參與程序得以簡化。該參與模式整合了五種參與路徑，更利于激發公眾個體的認同感并發揮其主動性。

圖3 賦權型公眾個體參與環境治理模式

線下社區參與路徑：①政府可通過社區傳達相關政策并進行意見咨詢，社區可集中收集居民建議和觀點并反饋給政府，提高公眾參與的便捷性；②社會組織可與社區合作舉辦活動，增強公眾在環境信息收集、環境問題識別、評估與舉報及促進政府和社會對話等方面的參與強度，提升公眾參與的有效性；③社區可根據居民參與情況及環境治理需求，組織系列活動，如社區熱線和專欄、專題講座、社區志愿和黨員服務團體、社區環境友好家庭評選活動等，拓寬公眾參與范圍。需要注意的是：①保證社區信息公開透明，加大政府工作人員、社會組織人員、社區組織成員及居民的信息溝通，定期舉辦座談會、討論會等，多方主體就環境治理及有效參與等達成一致目標；②加大居民、社會組織成員及媒體等的外部監督作用，盡力保證以社區為依托的公眾參與具有可行性、有效性；③盡可能設計有針對性和特色的環境治理活動，需綜合考慮區域特征（包括外界環境、文化習俗等）及居民特征（性別、年齡、受教育水平等）差異，提升環境治理活動的創新性。

線上網絡參與路徑中：①確立通過網絡參與環境治理的合法性，一是承認公眾通過網絡路徑表達的意見和觀點在環境治理決策的參考范圍內，二是保證公眾參與在法律允許范圍內進行，規避惡意參與和由此引發的社會風險；②形成長期有效的網絡參與平臺，在多主體協商下，設立專門的微信公眾號或網站平臺，政府、社會組織及社區可共同發布宣傳信息及相關實踐活動信息，居民可反饋意見，逐步培養網絡路徑下的公眾參與主體；③營造網絡參與的文化氛圍，形成系列欄目，設計不同專題（科普類、調查類、反饋類、學習類、答題類等）、通過不同形式（推文、視頻、圖片、音頻等）達到宣傳及推動參與的作用。需要注意的是：①保證政府、社會組織及社區等主體信息公開的及時性、全面性及準確性；②加強互相監督，避免多主體沖突，規避輿情風險；③加強線上參與的實質性與有效性，既要充分利用網絡傳播信息的便捷性，也要逐漸提升公眾意見表達的實質性，需設置專門人員監測、統計和分析公眾觀點，及時捕捉公眾需求和期望。

5 結論與展望

“治理”是解釋人與環境互動中出現不同結果的另一個重要因素，一個良好的治理體系對推進環境可持續發展具有重要意義。我國自20 世紀90 年代引入治理的概念和理論后，其逐步成為學術界和政府體制改革中的熱點話題。但我國公眾個體參與滯后、參與效果不理想、缺乏參與路徑等現實問題阻礙了環境治理體系和治理能力現代化建設進程，也引發了學者對治理理論的適應性思考。公眾個體是環境治理體系中最微觀也最重要的社會主體，其可以通過政府和社會兩個維度參與環境治理，形成行政力量主導型公眾參與，第三部門力量主導型公眾參與，基層自治力量主導型公眾參與，傳播和宣傳力量主導型公眾參與，以及自身力量主導型公眾參與五種路徑。然而，在“強政府—弱社會”的背景下，我國社會組織、社區等社會力量發育不完善、缺乏獨立性和自主性，且公眾個體未完全成長為獨立的行為主體，難以形成多維度、全方位的參與路徑。因此在明確各主體責任和義務邊界的同時，應重視環境社會治理，構建完善的環境公共治理體系。現階段，為激發公眾個體的認同感并提高主動性，建議集中發揮社區和網絡優勢，嘗試構建以社區和網絡為依托、連接其他主體的線下及線上結合的賦權型參與模式。

本文聚焦于公眾個體參與環境治理的理論與實踐，探究其參與路徑，對推進公眾參與和治理理論發展具有一定借鑒意義。未來應進一步加強公眾參與和治理理論的精細化及定量化研究，如公眾參與行為與效果評估，治理網絡形成的可能性等，進而為治理理論的有效落地、環境治理體系的良性運行提供堅實基礎。