關于地方推進現代環境治理體系實踐進展的述評

和夏冰，殷培紅，王卓玥，楊生光，張蒙

（生態環境部環境與經濟政策研究中心，北京 100029）

引言

構建現代環境治理體系，是完善生態文明制度體系、推動國家治理體系和治理能力現代化的重要內容[1]。習近平總書記在全國生態環境保護大會上強調，要加快建立健全以治理體系和治理能力現代化為保障的生態文明制度體系，確保到2035 年，生態環境領域國家治理體系和治理能力現代化基本實現，美麗中國建設目標基本實現；到21 世紀中葉，生態環境領域國家治理體系和治理能力現代化全面實現，建成美麗中國[2]。黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》對“堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生”作出了系統部署[3]，為推進環境治理體系和治理能力現代化提供了基本遵循，為生態文明建設和生態環境保護指明了方向[4]。2020 年3 月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于構建現代環境治理體系的指導意見》（以下簡稱《意見》），并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹落實[5]。

《意見》印發后，各地結合實際，相繼制定實施意見，采取相應措施，細化落實目標任務。本文主要從落實《意見》的角度，一是比較各地出臺的實施意見文本與《意見》的差異，二是通過實地調研座談和資料整理，跟蹤各地實踐案例，總結推進現代環境治理體系的地方實踐，發現需要關注的問題，提出相關建議。

1 各地實施意見的基本框架比較

基于信息公開情況統計，截至2021 年6 月，已有22 個省份公開了實施意見全文。各地出臺的實施意見基本涵蓋了《意見》提出的領導責任體系、企業責任體系、全民行動體系、監管體系、市場體系、信用體系、法規政策體系等七大體系。其中，貴州、遼寧、河南、青海、黑龍江、福建、重慶、新疆、江西、新疆生產建設兵團、云南、湖南、內蒙古等13個省份的實施意見的體系框架與《意見》保持一致。

各地對于現代環境治理體系基本框架和邏輯結構的理解存在差異，關注的重點領域有所不同，部分省份結合地方實際突破了《意見》的七大體系。其中，吉林、江蘇、浙江、廣西增加了治理能力支撐體系，浙江、四川、廣西、北京增加了風險防控體系，山東、天津增加了科技創新體系，上海、北京增加了區域協作體系，浙江還增加了政府服務體系，天津將信用體系并入到市場體系中。

此外，各地對具體任務在現代環境治理體系中的歸類也與《意見》存在差異。比如，《意見》將強化監測能力建設納入監管體系，吉林、浙江將其納入治理能力支撐體系；《意見》將加強財稅支撐納入法律政策體系，浙江、廣西將其納入治理能力支撐體系，天津將其納入市場體系；《意見》將完善法規標準納入法律政策體系，北京將其納入監管體系。

2 地方實踐的特色路徑

比較各地實施意見文本和實踐案例發現，地方在推動企業落實主體責任、優化政府監管服務、規范市場化建設、協同推進區域共建共保、激活基層治理效能、增強科學精準治理能力等六個方面，探索形成了一些富有特色的實踐經驗。

2.1 規范企業環保行為，推動企業落實環境治理主體責任

健全環境治理企業責任體系，其核心在于激發市場主體履行生態環境保護主體責任的內生動力，不斷改善當前企業和生態環境部門在環境治理責任承擔方面的錯位狀態。通過過去幾年不斷強化監督，加強執法力度，企業的環保意識普遍提高，對“環保標準是什么”“環保工作具體怎么做”“要做到什么效果”等方面的需求明顯提升。

針對這種情況，上海市生態環境部門強化環境公共服務意識，分批制定了飲食服務、生物制藥、石油化工、集成電路、鋼鐵等行業的環保守則，使企事業單位和社會組織及時準確掌握生態環保領域相關法律、法規、標準和技術規范，明確環境管理要求，并幫助指導企業落實主體責任。成都青白江區開展企業環保標準化建設，從13 個大項33 個小項明確工業企業環保管理工作細則，將企業需要履行的環保管理規范和管理標準編輯成表，發放到企業手中，指導企業對標整改。

2.2 優化政府生態環境監管服務，助力企業持續健康發展

推動現代監管體系建設的過程就是廓清政府與市場的關系，明確政府職能、改進政府行為和提高市場效率的過程[6]。有效的環境監管是環境治理的基礎，優化政府監管方式有助于健全企業責任體系。

行政審批是政府的一項重要職能，也是政府監管的重要手段。政府主動“靠前”服務企業，可以降低企業辦事的制度性成本。以上海金山區為例，企業和個人可以直接至金山區生態環境局行政審批部門辦理窗口，或者登入本區一網通平臺的提前服務網上辦理功能區域申請相關行政審批提前服務，得到的行政審批提前服務指導意見書可以作為正式申請相關行政審批時予以參考的指導性意見，不具有行政強制力。

創新環評審批機制，提升企業投資項目審批效率，是優化政府監管方式的重要舉措。浙江進行“規劃環評+環境標準”改革試點，對省級特色小鎮和省級以上各類開發區、產業集聚區等特定區域，加強規劃環評宏觀管理，制定空間準入標準、污染物排放標準、環境質量管控標準及行業準入標準等項目準入環境標準，編制環評審批負面清單，加強規劃環評與項目環評聯動[7]。在改革區域內，新建項目落地減少80%的環評審批事項，減少60%的申報材料，壓縮50%以上辦事流程，為企業減少50%以上的環評費用[8]。

2.3 規范環境治理市場化建設，優化企業營商環境

規范開放市場、創新治理模式，有利于激發市場活力。第三方機構為企業、園區等提供污染治理服務的方式逐漸興起。為加快形成公開透明、規范有序的環境治理市場環境，護航企業發展經營，上海出臺《第三方環保服務規范》（DB31/T 1179—2019），規定了第三方環保服務的適用范圍、服務單位基本要求、服務內容與要求、服務成效評價、合同簽訂要求等事項。在此基礎上，松江區針對各個行業不同特點和管理要求，出臺了環評類、排污許可類、自助驗收類第三方服務機構管理實施細則。

積極探索運用綠色金融和綠色保險等經濟手段，可以解決企業研發綠色產品、實施綠色技術改造融資與降低治污成本等實際問題。上海通過部分龍頭企業的帶動，幫助中小供應商進行銀行擔保，或者由生態環境部門進行擔保，向銀行推薦環境績效表現較好的供應商，解決中小供應商環保改造融資難融資貴的問題。浙江在重污染高風險行業和園區推行環境污染責任保險，企業在購買環境污染責任保險后，保險公司會為企業聘請第三方公司（即“環保管家”）為其在污染防治方面提供全方位服務。“環保管家”通過常態化走訪發現并告知企業存在的問題，并同步提交至生態環境部門備案。企業可立即采取相關措施，避免環境事故的發生。

2.4 協同推進區域生態共建、環境共保，服務國家重大區域發展戰略

為了適應環境問題的復雜性、整體性、跨領域性和跨界性，環境治理需要構建橫向協作、上下聯動和區域協同的網絡式環境治理體系，以提高環境治理的整體效能。相對于區域協同治理的體制進展而言，區域治理的法治體系建設取得明顯進展。

在協同立法上，截至2021 年底，全國已完成至少9 個協同立法項目。京津冀三地分別發布《機動車和非道路移動機械排放污染防治條例》，于2020 年5月1 日起同步實施，在核心條款、基本標準、關鍵舉措方面保持一致。例如，三地共同建立京津冀機動車超標排放信息共享平臺，建立新車抽檢抽查協同機制，共同實行非道路移動機械使用登記管理制度等[9-11]。2021 年，漳州、泉州、廈門、龍巖四市，滬蘇浙皖三省一市，云貴川三省，川渝兩地，山東膠東五市，先后出臺區域協同治理的政策法規或啟動相關項目。

在司法協作上，四川瀘州中院、宜賓中院，重慶一、二、三、五中院共同簽署框架協議，建立環境司法日常聯絡、環資案件訴訟服務、環資案件調研交流、環資案件執行合作、“司法+行政”生態環境資源協同治理、環資人才共享、環資信息互通、環境司法聯合宣傳等8 項成渝地區跨區域環境司法協作機制，形成環境資源司法訴訟服務“同城標準”、執法辦案“同城效應”[12]。遼寧、青海、福建、江西、湖南、寧夏、甘肅等省份已開展或啟動環境資源案件跨區域集中管轄。

2.5 豐富基層社會治理手段，激活地方環境治理新效能

一些地方在黨建引領、人大監督、公眾參與新機制等方面，進行了積極探索，夯實基層社會治理基礎。

上海漕涇鎮將黨建與鄉村社會治理、人居環境整治等重點工作相結合，實施鄉村“程序、責任、制度、考核”四張清單工作模式，深化了基于制度的信任，村民自治進入良性循環。為全力打贏垃圾分類攻堅戰，護塘村黨總支以網格為單位，通過定崗、定責、定考核，明確各自責任塊區、責任事項等，通過黨員先鋒作用帶動一個埭、一個片的村民，使村民們養成了垃圾分類的好習慣。

杭州富陽區在區轄24 個鄉鎮（街道）開展生態環境質量報告制度，并建立了配套制度。各鄉鎮（街道）人大聽取環保專題報告，開展問題質詢和滿意度測評，將生態環保責任下移，落實到鄉鎮（街道）黨委和政府身上。廣東省人大環資委制定了《關于在茅洲河、練江流域建立省、市、區（市）、鎮（街）四級人大聯動監督機制的工作方案》，開展四級人大聯動監督。

廣州上線城市碳普惠平臺，通過獎勵碳幣（碳幣可兌換商品），激勵公眾綠色出行、節水節電等低碳行為。在成都“碳惠天府”微信小程序中，步行、使用共享單車、燃油車自愿停駛、駕駛新能源汽車等行為可獲取相應的低碳積分，積分可用于兌換騎行卡、話費抵用券等服務和商品。

2.6 科技賦能生態環境智慧監管，增強科學精準的環境治理能力

人工智能、區塊鏈、云計算、物聯網、5G 等技術的發展及應用，為環境治理創造了更多的應用場景。成都打通數據“孤島”，強化多源、異構和海量數據融合，收集環境質量、固定源、移動源、環境管理、外部數據等5 大類38 小類數據資源，接入共享氣象、經信、住建、交通、工商等10 余個部門的40 余個類別數據134 億余條，打造共享大數據庫，并建立聯席會議制度，及時研究解決工作中出現的新問題，及時更新共享數據。同時，成都充分借助信息網絡技術和手機終端App，形成了市級系統指揮派遣，區級平臺分發交辦，部門、街道和網格員處置反饋的環境監管工作閉環。

上海揚塵在線監測在2020 年升級為100 個固定監測點和20 輛公交車、110 輛出租車搭載移動監測設備共同組成的環境空氣質量“點線融合”移動監測系統，實現對環境空氣質量的移動監測，彌補固定點監測盲區。車輛每5 秒鐘上傳一次監測數據，包括PM2.5、PM10、NO、NO2、CO 及輔助指標等數據，由系統自動對數據進行分析和評價[13]。一旦判定監測點位數據已臨近標準限值或出現超標情況，系統會自行提示報警，推送到管理人員手機中。同時將對揚塵污染“嫌疑犯”采集證據，以備后續監管和溯源應用。

3 地方實踐存在的問題

為了適應環境問題利益主體和行為主體的普遍性、廣泛性特點，有效解決生產過程，特別是消費過程的環境問題，尤其需要政府、企業、社會組織和公眾共同參與。通過不斷完善政府管理、市場機制和社會治理三大機制，協同推進三大治理主體形成合力，改變政府和生態環境部門單打獨斗的局面，形成多方共治的治理結構，這是實現環境治理現代化的基本特征和根本要求。

但是在調研中發現，由于各地對現代環境治理體系內涵和基本特征的理解，以及推進環境管理向環境治理轉型的重要作用的認識存在差異，《意見》中七大體系建設的實踐推進程度不均衡，政府、企業、社會組織和公眾三大治理主體的力量結構失衡狀態改善不明顯，突出體現為“三多三少”：政府責任體系和生態環境監管體系建設較多，企業環境責任體系建設很少；環境治理市場體系建設方面，關注政府和社會資本合作（PPP）方式完善，規范第三方環境服務、落實“放管服”多，充分運用市場自身的運行調節機制來推動環境治理市場化建設的案例還很少；推進社會治理體系方面，介紹各種宣傳活動和網格員機制多，踐行綠色生活的全民行動體系制度化機制化建設成果少。出現這些問題的主要原因有以下幾個方面：

（1）資本市場引導企業綠色發展、主動履行環境責任的內生動力不足。當前，綠色在金融體系中的滲透率約為4%，市場占有率將會增加[14]。綠色金融市場已完成規模趕超，具備制度引領的基礎和條件。然而，綠色金融標準體系缺乏統一性，激勵約束機制還難以有效彌補綠色金融收益低、風險大等初期弱勢，且激勵機制的力度和覆蓋范圍還不夠。綠色金融產品和市場體系不夠豐富，創新綠色金融產品供給不足，碳排放交易市場金融化程度偏低，碳減排任務目標的設定對企業減排成本效益考慮不足，未能充分引導資金和技術投向低碳環保領域。生態產品價值實現路徑仍處于探索階段，生態環境價值核定由政府主導，未與市場機制接軌，相關市場定價機制還不健全。

（2）依托社會力量開展環境治理的能力較弱。各社會主體參與環境治理的途徑有限，參與方式單一，良性互動機制尚未形成，影響相對比較弱。生態環境部門借社會力量開展環境治理的能力較弱，缺乏制度化、規范化的動員組織流程，無法形成社會參與環境治理的合力。雖然目前已有行業協同制定并實施行業自律公約來規范全行業持續健康發展，但參與政府制修訂標準政策、幫助企業制訂員工環境保護教育培訓計劃、協助開展培訓等情況較少，橋梁紐帶作用沒有充分發揮。

此外，越往基層下沉，地方的關注重點越聚焦在提升依法科學精準的環境治理能力上，加強基層環境治理能力也是基層工作人員的迫切希望。

4 對策建議

基于上述情況，為了協調推進現代環境治理體系建設，補短板、強弱項，優化環境治理結構，本文提出如下建議：

（1）針對環境治理薄弱環節加強指導幫扶。加強現代環境治理體系科學內涵、基本特征與治理理論的研究和宣貫培訓，幫助地方干部提高理論認識水平和實踐能力。盡快建立現代環境治理體系的評價體系，明確建設標準，發揮評價體系和標準的導向作用，確保《意見》重點任務及時落地見效，防止執行偏差。

（2）充分發揮資本市場的先導作用。以綠色產品標準和環保信用評價制度為基礎，激發企業主動履行環境治理責任的內生動力，完善綠色債券及綠色資產證券化產品的配套政策，建立綠色信貸服務體系和評級體系，強化金融支持綠色產業發展。推進綠色標準開發，配套鼓勵綠色產品生產和消費經濟政策，擴大綠色產業需求。

（3）深化社會參與機制改革。借力基層群團改革深化基層治理，充分發揮行業協會、商會在規范環境治理中的橋梁紐帶作用。建立社會組織孵化基地，加快培養與現代化社會治理結構相適應的公益性、互助性、樞紐性社會組織，拓寬社區群眾參與社會治理的渠道。加強歸口部門對社會力量開展環境治理的規范化管理，提高社會力量參與環境治理的有效性。

（4）多措并舉夯實基層環境治理能力。在推進環境行政執法權限和力量向基層延伸和下沉的同時，將環境技術和培訓同步向基層下沉和流動。通過科技賦能基層的方式，將大數據“觸角”伸向基層“神經末梢”，加強基層發現問題的精準性。健全生態環境系統基層培訓體系，解決現有分級培訓質量逐級遞減的問題；選派優秀后備干部到基層任職，幫助解決基層環境治理的實際問題。