鄉村治理中村規民約的完善與發展

王 為

吉首大學，湖南 吉首 416000

一、村規民約的發展歷程

我國自古就重視鄉村治理問題，根據相關文獻記載，村規民約最早產生于宋朝；明清時期由于儒家思想逐漸受到統治者的推崇，村規民約通過不斷推行、完善與發展[1]；到了近代中國不斷向西方學習先進的技術、制度、思想等，出現了思想的交流碰撞，中國的鄉村治理開始由傳統的“人治”逐漸轉向了帶有“民主”色彩的自治來實現。

從20世紀90年代至今，最初探索村規民約的村莊——浙江H村，村民會議結合實際情況，聚焦村民需求、聽取群眾意見，將村內突出問題通過制度的形式統一規范，受到了村民們的一致認可與遵循。

伴隨著城市化進程加快，對于新時代鄉村該怎么樣去發展，給鄉村的治理同時帶來了機遇與挑戰。新時代，村規民約被賦予了新時代的內涵，應該適應新時代下鄉村治理與鄉村建設的需求，從而推動我國鄉村治理制度的完善與發展，為推進我國鄉村現代化建設做出重要貢獻。

二、當前的村規民約存在的不足

當前在我國鄉村治理過程中，村規民約在制定和實施方面存在著許多不足，村規民約的價值和功能得不到充分發揮，甚至流于形式。

（一）村規民約的現實問題

1．城市化進程，打破了鄉村相對封閉的狀態

在我國古代的鄉村社會，土地把村民約束在特定的區域，加之交通不便，所以人口流動很少，與外界相對隔離，所以就導致鄉村社會是一個相對封閉的狀態，確保了村規民約對于全體村民的約束。

改革開放之后，市場的活力逐漸被激發，并隨著我國的城市化進程推進，更多的就業崗位、更豐厚的勞動報酬吸引了大量的農村青壯年涌入城市，使得人口流動頻繁，村規民約的約束逐漸地被削弱。

2．村規民約沒有與時俱進，嚴重脫離了實際

我國的村莊數量多且分布廣泛，就更加亟需根據本村的實際情況來制定、完善本村的村規民約，形成有特色的村規民約。因此村規民約的各項規定應當在國家法律法規約束的前提下進行適時調整，但是我國當前存在一部分的村規民約歷史久遠，無法適應時代、法律與政策的變化。隨著時間的推移，我國相關的法律、政策等都已經大幅度調整，如若按照舊的村規民約來處理村內事務問題，則將引發村內矛盾，不利于鄉村社會秩序的維護與鄉村建設的開展，因此要注重對村規民約的修改、調整[2]。

（二）村規民約的制定問題

1．村規民約與法律的沖突

村規民約是村民自我管理、自我監督、參與鄉村建設的一種社會動員方式。村規民約與法律對比之下，村規民約沒有國家法律的強制力，村規民約只是法律的補充。部分地區的村規民約還存在著：參與招投標的必須為本村的村民；違反了村里的相關規定，罰款若干等等條款。類似于這種條款的制定，存在著村規民約與法律的沖突，存在著一定的法律風險。

2．村規民約的隨意性

村民會議召集全體村民，聽取村民意見，吸收鄉村傳統優秀的習俗。有的鄉村對于村規民約的制定變成了形式主義，把國家的政策、政府相關文件直接照搬照抄進村規民約，沒有進行靈活適用，導致村規民約的執行效果大打折扣。有的鄉村的村規民約既沒有吸收鄉村傳統的優秀習俗，也沒有把村民召集在一起集思廣益制定村規民約，這樣制定的村規民約在執行的過程中，得不到村民的認可和遵守。有的村規民約甚至沒有在法律的框架內進行制定就產生了，然而上級政府對此現象也是放任的狀態，這就導致滋生了很多違法性村規民約的內容[3]。

3．村規民約的制定，知情度和參與度不足

目前農村“空巢”問題嚴重，由于青壯年外出務工，村里面留下來的僅僅只有孤寡老人和年幼的孩子，村里召開村民會議，難以達到法定參與會議的人數要求[4]。村規民約的實際制定，成為少部分人的權利——村委會，而村內老人的文化程度不高，很多村規民約的內容也沒有進行細致的講解，沒有充分了解村內實際，召集全村走個過場，舉手表決，就制定了所謂的“村規民約”。對于在外務工的村民，由于沒及時通知他們關于村規民約的制定內容，務工在外的村民處于一種不知情的狀態，導致村民的知情度和參與度嚴重不足。

（三）村規民約的執行與監督問題

1．從執行效果來看，執行力不佳

當前的村規民約內容越來越復雜、繁多，雖然創新了村規民約的形式，例如采取“三字經”等新穎表現形式在村民中更好進行村規民約的普及，但是過度強調新的形式，會導致村規民約變得越來越冗長，有的甚至于幾百條，這樣是不利于村民進行記憶和理解的，從而導致在村規民約的實際執行過程中，既無法對村民起到實際的約束效果，也不能使村規民約引導村民參與鄉村治理。

2．從監督的主體來看，欠缺有效監督主體

首先，村民是村規民約的制定主體，也是最主要的監督主體。一些地區的村規民約制定，全過程都沒有村民的參與，而是村委會自行制定出來，不經過法定程序就成為村規民約。村民沒有參與村規民約的制定過程，宣傳力度不夠導致村民對村規民約的了解程度不夠，監督也無從談起。

其次，一些地方政府認為村規民約的制定屬于村民自治的范圍，政府沒有進行監督的權力，造成了基層政府不作為、難作為。鄉鎮政府對村規民約的備案審查不嚴格，導致村規民約的其中一些內容與法律相抵觸，沒有及時進行修改。

最后，司法機關的監督也是村規民約的監督主體，司法是社會公正的最后一道防線。法院也有權對相應的村規民約進行附帶性審查。但是當前關于司法機關監督村規民約相關法律尚未健全，村規民約如果不進行司法審查，很有可能會濫用“權力”，侵犯村民的合法權益。司法機關對于村規民約的審查，沒有專門的審查部門，配套監督機構缺失。

三、完善村規民約，促進鄉村治理

（一）“三治融合”融入村規民約

在鄉村振興戰略背景下，現有的村規民約已經不能完全適應鄉村治理現代化的要求，應以自治、法治、德治來推動村規民約進一步煥發活力，更好推動鄉村治理現代化，從而達到鄉村真正意義上的“振興”。

村民是村規民約的制定主體，要充分發揮“自治”，提高村民對于村規民約的積極性。要大力發展村內集體經濟，為村規民約的制定提供物質保障，使鄉村能留住“人才”。遵守法定程序，提供程序上的保障，要運用現代信息技術來為鄉村治理提供技術上的保障，并以創新形式來制定村規民約，及時通知村民，并采用“微信群、騰訊會議”等現代信息技術來確保村民的知情權和激發村民參與的熱情。讓“自治”充分在村規民約中體現。

村規民約作為法律的補充，調整村民的行為規范的準則，應該踐行“法治”。在當前鄉村振興的戰略背景下，村規民約應該依法依規治村；村委會應該積極“作為”，對于村民反映的有關村規民約等問題，應該及時進行答疑和解決。依法及時進行村務公開，制定了村規民約，必須要公示。對于村規民約有違反法律的相關內容，應該及時進行修改，確保村規民約是在法治的框架內，同時結合本村的實際情況探索特色法治的村規民約。

村規民約是村民自治的章程，相對于法律來說，村規民約沒有法律的強制力保障，一般而言，村規民約以引導為主，懲罰為輔，村規民約要不斷地發展和創新，這樣才能進一步激發鄉村治理的活力，村規民約融入了“德治”，符合了時代和村民的要求和期待，推動鄉村治理上一個新的臺階。對于優秀的習俗，村規民約應該進一步吸收。新時代的村規民約對于傳統的習俗，就要取其精華，去其糟粕，這樣才能讓村規民約真正體現“德治”[5]。融合方式如圖1所示。

圖1 “三治”融合村規民約示意圖

（二）嚴格把關村規民約的制定

村民是制定村規民約的重要主體，通過開展法治宣傳活動，逐漸地增強村民的法律意識，提升村民對于法律的了解，讓村民在制定村規民約時，不違反法律法規，不能讓村規民約超越法律法規，使得村規民約去規避“法律風險”。

（三）健全村規民約的監督機制

在制定村規民約的過程中，必須要以法律為準繩，不和相關法律法規相抵觸，保證程序與內容的合理性和合法性，做到村規民約的程序和內容，結合時代發展和本村實際情況，做到“于法有據”。

建立健全村規民約的監督機制，對于村規民約的全過程和各方面進行監督[6]。加強村民代表大會的監督，不能對村規民約只是進行形式上的監督，而是需要對村規民約中存在的問題，及時進行修改；鄉鎮政府對于村規民約的審查不僅僅是形式主義，而是履行自己的職能，對村規民約進行全面審查。司法機關也應該積極對村規民約內容進行審查，并且提供村規民約違反法律規定侵犯村民的合法權益的救濟途徑。同時要積極鼓勵村民對村規民約進行監督，自覺遵守村規民約。

四、村規民約對于鄉村治理的價值意義

在鄉村治理中，村民是主體，要充分調動村民的積極性，發揮村規民約獨特的價值，推動鄉村法治建設，弘揚鄉村優秀的傳統文化，形成一種良好的法治氛圍，凝聚鄉村振興的合力，從而推動鄉村經濟的快速發展。

（一）村規民約的文化傳承是鄉村治理的基石

絕大多數的村規民約的制定會受到農村傳統文化的影響，我國幅員遼闊，不同的區域傳統文化各不相同，所以也導致各地區的村規民約有所差異。對于傳統文化，我們要“取其精華，去其糟粕”，立足于各地區的實際情況，把具有地區性代表的優秀傳統文化，融入到各地的村規民約中。在鄉村振興這個大背景下，要更加注重“推陳出新、革故鼎新”，激發鄉村治理的活力。

（二）村規民約有利于完善我國法治體系，促進鄉村治理

村規民約是法律的補充，鄉村治理一方面要依靠村規民約，另一方面也要依靠法律、法規。村規民約能夠最大程度化解鄉村糾紛，應該高度重視和發揮村規民約的重要作用——定紛止爭。每個地域的傳統文化不同，“十里不同俗”的現象普遍存在，但是我國的法律法規不可能涉及所有的行為規范，村規民約以法律為準繩，與當地的鄉村傳統文化相結合，填補了國家對鄉村治理的漏洞，對于完善我國法治體系，促進鄉村治理有著重大的意義。

五、結論

在我國全面推進依法治國的進程中，要想完善我國鄉村現代化治理體系，必須高度重視村規民約對鄉村管理的引導作用。村規民約包含著鄉村傳統的優秀文化，不僅能夠增強村民的文化自信和文化認同感，而且對于完善我國法治體系、促進鄉村治理具有重大的意義。新時代的村規民約應當結合本村實際情況，符合時代要求，跟上時代步伐，通過“自治”“法治”“德治”三治融合的方式不斷完善村規民約[7]，推動鄉村“法治化”“現代化”治理。