百年黨史視域中的紀檢監察機關領導體制改革＊

許天翔

提 要：百年來，黨中央根據管黨治黨特別是黨風廉政建設和反腐敗斗爭形勢和任務的變化，不斷與時俱進推進紀檢監察領導體制改革，為全面從嚴治黨特別是黨風廉政建設和反腐敗斗爭向縱深發展、向基層延伸，從而為偉大自我革命引領偉大社會革命提供了體制機制保證。紀檢監察機關領導體制可以分為三種“理想類型”——屬地領導、垂直領導與雙重領導，其中雙重領導又可以進一步分為以屬地為主的雙重領導和以垂直為主的雙重領導。各種領導體制面臨的治理成本、負荷不一，并形塑出不同的監督執紀模式和效果，紀檢監察機關的角色定位和功能作用也會隨之不同。而堅持黨的全面領導、建立并不斷充實監督專責機關的力量、充分發揮中央與地方“兩個積極性”、科學認識并處理好黨的紀律檢查與國家監察之間的辯證統一關系、始終圍繞黨和國家工作中心是百年來紀檢監察機關領導體制改革所取得的寶貴經驗。

習近平總書記在慶祝中國共產黨成立100周年大會上發表重要講話時莊嚴宣告：“我們黨歷經千錘百煉而朝氣蓬勃，一個很重要的原因就是我們始終堅持黨要管黨、全面從嚴治黨，不斷應對好自身在各個歷史時期面臨的風險考驗，確保我們黨在世界形勢深刻變化的歷史進程中始終走在時代前列，在應對國內外各種風險挑戰的歷史進程中始終成為全國人民的主心骨！”紀檢監察機關作為行使黨內監督、國家監察職能的專責機關，構成了全面從嚴治黨的重要一環，對于完善黨和國家監督體系、推動中國特色社會主義制度優勢轉化為治理效能具有重要作用。黨的十九屆三中、四中全會對堅持和完善黨的全面領導制度、推進紀檢監察體制改革做出了戰略部署。紀檢監察體制主要包括紀檢監察機關的領導體制、職能職責、監督范圍、權限程序、自我監督等方面的機制制度，其中起決定性作用就是領導體制。回顧紀檢監察機關領導體制不斷改革完善的歷史過程，總結其中的寶貴經驗，對于推動新時代黨的建設新的偉大工程和全面從嚴治黨向基層延伸、向縱深發展，從而以偉大自我革命引領偉大社會革命具有重要意義。

一、百年來紀檢監察機關領導體制改革的歷程

（一）新民主主義革命時期黨對紀檢監察機關領導體制的探索

新民主主義革命時期，我們黨依據馬克思列寧主義建黨原則，積極開展紀檢監察機關領導體制的探索。迫于當時戰爭頻仍的國內外環境，這一時期紀檢監察機關興廢不定，其組織、職責、權限以及領導體制都經歷了較大變化。除了誕生之初采用了平行模式之外，大多數時期無論是黨的紀律檢查機關還是行政監察機關都是同級黨委、政府下的一個部門，實行屬地領導，但上級紀檢監察機關被賦予了一定的指導權。為新中國成立后紀檢監察領導體制的進一步改革完善奠定了基礎。

1.對紀律檢查機關領導體制的探索

1921年，黨的一大召開宣告了中國共產黨的誕生。黨的一大通過的綱領規定，在全黨建立統一的組織和嚴格的紀律，地方組織必須接受中央的監督和指導。這一時期，中國共產黨已經敏銳地意識到監督執紀的重要性，隨著革命形勢的發展和黨員隊伍的不斷壯大，設立黨內監督專責機關的條件逐漸成熟。1927年，黨的五大選舉產生的中央監察委員會，是黨的歷史上第一個中央紀律檢查機關。黨中央及省監委由全國代表大會及省代表大會選舉產生；中央及省委不得取消中央及省監委的決議；但中央及省監委之決議，必須得中央及省委同意，方能生效與執行；遇中央或省監委與中央或省委意見不同時，則移交至中央或省監委與中央或省委聯席會議，如聯席會議再不能解決時，則移交省及全國代表大會或移交于高級監委解決之。這種領導體制受列寧晚年黨內監督思想的強烈影響，使監委與同級黨委之間處于平行的權力關系，兩者共同對黨的權力機關——黨代會負責。大革命失敗后，由于黨的組織受到嚴重破壞，大量監委委員被捕、被殺害，這一構想尚未得到充分實踐就不得不做出轉變。黨的八七會議決定每一黨部委員會之下，現時須即組織審查委員會（各省委就是監查委員會），開展黨員審查。1928年7月，黨的六大黨章將五大黨章中“監察委員會”一章正式改為“審查委員會”，中央及省縣市審查委員會分別由黨的全國大會、省縣市代表大會選舉，但職責僅限于“監督各級黨部之財政、會計及各機關之工作”。1933年8月，黨中央決定在黨的中央監委未正式成立前特設立中央黨務委員會，各省縣監察委員會則由本級黨代會選舉產生。“中央黨務委員會及省縣監察委員會在其職權內進行工作時，得指揮下級監察委員會、黨務委員會或黨員執行一定的職務”，從而首次對黨內監督機關上下級關系做出明確規定。1938年，黨的六屆六中全會通過的《關于各級黨委暫行組織機構的決定》中規定：“由各中央局決定，在區黨委之下，得設監察委員會”，“監察委員會的決定，一般須經過當地黨委會之批準，上級監察委員會有權改變或取消下級監察委員會之決定”。1945年，黨的七大將六大黨章中“審查委員會”一章改為“黨的監督機關”，并規定：中央監委由中央全會選舉，地方各級監委則由同級黨委全會選舉并由上級組織批準；各級監委在同級黨委指導下進行工作。這是黨章首次對黨的紀檢機關與同級黨委間的關系作出明確規定，初步確立了同級黨委的單一領導體制。但由于機構的臨時性和革命戰爭等原因的影響，黨的監委并沒有建立。

2.對行政監察機關領導體制的探索

新民主主義革命時期，中國共產黨在革命根據地政權建設中十分注重行政監察工作。黨領導創建的中華蘇維埃共和國從中央執行委員會到區執行委員會以及城市蘇維埃均設立了工農檢察機關，受各該級執行委員會及其主席團的指揮，同時受他上級工農檢察機關的命令；工農檢察人民委員由中央執委會選任，各級工農檢察部長及科長由各該級政府執行委員會或城市蘇維埃主席團選任，同時報告上級政府工農檢察部備案。此外，《中華蘇維埃共和國地方蘇維埃暫行組織法（草案）》中還規定，省、縣、區、市各級工農檢察委員會，應與中國共產黨省、縣、區、市各級監察委員會在一個機關內辦公，取得密切的聯系。從而首次提出了紀檢監察機關合署辦公的構想。抗日戰爭時期，中國共產黨領導下的根據地政權性質，由蘇維埃政權轉變為抗日民主政權，沿用了國民政府的議會監察制度。但邊區政府在下轄的每個行政分區設立行政督察專員公署，作為邊區政府的代表機關，依據其命令與指示，統一領導督查該分區所轄各縣政務及邊區政府駐在分區的附屬機關。解放戰爭時期，華北人民監察院設在華北行政大區一級，大區下的各級政府不設監察院，監察工作統一由華北人民監察院負責，并由其根據工作需要派出工作組到各地巡視。

（二）社會主義革命和建設時期黨對紀檢監察機關領導體制的變遷

新中國成立后，紀檢監察機關開始全面履行其職責，真正發揮其應有作用，為創造社會主義革命和建設的偉大成就作出了自己的貢獻。其間，上級紀檢機關的垂直領導雖然一度出現強化趨勢，但由于時間過于短暫，沒有得到充分實踐，尚未從根本上改變同級黨委領導為主的性質。不過，上級紀檢機關始終能夠通過決定審核、工作檢查、聽取下級監委反映情況和報告、請示等途徑保有一定的“糾偏”的權力，從而為改革開放后雙重領導體制的正式形成奠定了基礎。

1.紀律檢查領導體制的變遷

1949年11月，中央政治局決定成立中央和各級黨的紀律檢查委員會，中央紀委在中央政治局領導下工作；中央局、分局、省委、區黨委、市委、地委、縣委的紀委，由各該級黨委提出名單，經上兩級黨委批準后，在各該黨委會指導之下進行工作；上級黨的紀律檢查委員會，有權改變或取消下級黨的紀律檢查委員會的決定。新中國成立之初，雖然各級紀委仍是同級黨委的一個工作部門，直接在后者的領導下工作，但由于上級紀委有了一定的指導權，其領導體制已經開始突破了單一的屬地領導，開始加強垂直領導，向雙重領導進行探索。

1955年，黨的全國代表會議決定，成立黨的中央和地方各級監察委員會，代替中央地方各級黨的紀律檢查委員會，以加強黨的紀律，加強對各種違法亂紀現象的斗爭。與紀委相比，黨的監委在產生方式、領導體制方面有了較大變化，職權進一步擴大。各級監委由本級黨代會選舉并由上一級黨委批準，在同級黨委的指導下進行工作，下級監委在上級監委的領導下工作。監委垂直領導的趨勢大幅強化：中央監委得以經常檢查和處理各地方黨的組織，在必要時直接檢查處理各地方黨的組織所屬黨員有關違反黨章、黨紀和國家法律、法令的案件，并領導地方監委的工作；上級監委擁有對下級監委的決定復核權、報告審議權和工作檢查權，必要時上級監委有權直接處理本應由下級黨委處理的黨委委員違紀違法行為。

1956年，黨的八大著重提出了黨的建設問題，強調堅持民主集中制和集體領導制度，系統總結了建黨以來央地關系和上下級關系成果、經驗和問題。隨著央地職權劃分的重大調整，屬地領導出現加強態勢。八大黨章重新將同級黨委與監委的關系由指導關系變為領導關系，各級監委的產生方式也由黨代會選舉變為同級黨委全會選舉，上級監委仍具有對下級監委的工作檢查權、決定批準—變更權，下級監委應向上級監委報告工作和黨員違紀情況。盡管如此，八大黨章將黨的監委從七大黨章規定中必要時才成立的臨時性機構，升格為必須設立的經常性機構。

1962年，黨的八屆十中全會通過《關于加強黨的監察機關的決定》，采取了同時加強屬地領導和垂直領導的方式，一方面要求各級黨委必須加強對同級監委的領導，定期討論監察工作；另一方面又規定各級監委和全體監察工作人員都必須及時向同級黨委和上級監委反映情況（有權不通過同級黨委，向上級黨委、監委直至中央直接反映情況），都必須經常地向同級黨委和上級監委報告和請示工作。此外，由于監察部撤銷后，其派出機構則改為黨的中央監委派出機構，全會還決定中央監委可以向國務院所屬各部門派駐監察組，監察組由中央監委直接領導。因此，從新中國成立后到“文化大革命”期間被取消前，黨的紀律檢查機關就已經出現了從屬地領導向雙重領導轉變的過程，其間甚至一度以垂直領導為主。

2.行政監察領導體制的變遷

新中國成立后，各級人民政府設立行政監察機關，以監督各級國家行政機關及其公職人員，是否正確履行其職責。1949年11月，中央人民政府政務院人民監察委員會正式成立。地方層面建立了四級行政監察機關，各大行政區、省、專員公署、縣人民政府設人民監察委員會，負責該轄區監察工作，接受該級人民政府領導，并接受上級監委指導。省監委向專員公署的派出機構，亦受省監委和專員公署的雙重領導。中央國家機關層面，政務院財經委員會所屬的七個國家業務部門、省級以上政府財經機關和國營財經企業部門設立的監察室，受本機關、部門首長及上級機關監察室的雙重領導，并受其主管機關的同級人民監察委員會指導。其下屬二級單位的監察分室則受本單位、本部門行政首長和監察室的雙重領導，在監察業務上還受所在地同級監委的指導。

行政監察系統建立后，一度也曾出現垂直領導強化的趨勢。1954年，大行政區和縣一級的監察機構撤銷，監察部決定由專署或省的監察機關向重點縣（市）派遣的監察組，受各該監察機關的垂直領導，必要時可委托所在縣人民委員會指導。1955年，國務院常務會議批準，監察部在國務院所屬財經部門設立的內部監察室升格為國家監察局，受監察部和所在部門的雙重領導，必要時經國務院批準可改為監察部直接領導；而由國家監察局向各部所屬單位派出的機構和人員，則改為垂直領導。這種調整使其實行了近似于省部以下的垂直領導的體制，但垂直領導強化的趨勢并未持續多久。

黨的八大對央地關系和上下級關系的調整，同樣對行政監察機關產生了持久的影響。1957年，行政監察機構組織結構和領導體制再次調整，加強了各級政府對監察權的領導。縣級行政監察機關得到恢復，省、專署派駐縣的監察機構仍可保留，但由垂直領導改為雙重領導；省級行政監察機關由雙重領導變為以屬地為主的雙重領導，內部監察機關仍實行雙重領導。中央和地方各財經部門及其所屬企事業單位國家監察局，降格為各部門、單位的內部監察機構，直接受該主管部門或單位的領導，上級監察機關僅予以業務上的指導。1959年，國務院決定撤銷監察部，對行政監察機關領導體制的探索也隨之暫告停止。

（三）改革開放初期至黨的十八大前紀檢監察機關領導體制的變遷

1.黨的紀律檢查機關的恢復和雙重領導的確立

黨的十一大決定恢復黨的紀律檢查制度、重建黨的紀律檢查機關。各級紀委由同級黨委選舉產生，在同級黨委的領導下工作。黨的十一屆三中全會把全黨工作重點，從以階級斗爭為中心轉移到社會主義現代化建設上來的同時，選舉產生了中央紀律檢查委員會。到20世紀80年代初，各級紀檢系統基本得到恢復。1980年2月，黨中央決定將省級（含）以下紀委的領導體制，由同級黨委單一領導調整為同級黨委和上級紀委的雙重領導，而以同級黨委領導為主；紀委的產生方式也由同級黨委全會選舉產生轉變為本級黨代會選舉產生；紀委主要領導干部的任免，要征求上級黨委紀委的意見。此時，黨的紀檢機關實行“以屬地為主的雙重領導”，并從同級黨委的工作部門升格為一級地方組織的領導機關之一。

黨的十二大通過的黨章對紀律檢查機關的產生方式、領導體制等方面作出新的規定，明確地方各級紀委在同級黨委和上級紀委的雙重領導下進行工作。同時，各級黨代會增加了“聽取和審查同級紀律檢查委員的報告”和“選舉同級黨的紀律檢查委員會”的兩項職權。中央紀委根據工作需要可向中央一級黨和國家機關派駐紀檢組或紀檢委員。駐紀檢組、黨組紀檢組（紀委）受中央紀委和所在部門黨組（黨委）的雙重領導；副局級以上干部由中央紀委商所在部門黨組提出人選，各派駐紀檢組的人員均列入駐在機關編制，其政治和生活待遇，由駐在機關按規定安排。由此，紀律檢查機關雙重領導體制正式確立。

不過，由于紀委主要領導干部的提名、考察，立案檢查的批準和財政供給等均由屬地負責，實踐中同級黨委往往成為更強勢的領導方。具體而言，地方各級紀委書記、副書記的任免、調動、獎懲需要征得上一級紀委的同意。但其人選是由同級黨委進行初始提名、考察，這使得同級黨委對其具有較強的人事控制權。同時，地方紀委要把處理特別重要或復雜的案件中的問題和處理的結果，同時向同級黨委和上級紀委報告。各級紀委雖然能夠對同級黨委委員違紀行為進行初步核實，但同級黨委具有對黨委委員違紀行為是否進行立案檢查的批準權，針對同級黨委常委違紀行為的立案檢查，也是經報同級黨委后，再報上級紀委批準。此外，地方各級紀委開展活動的經費也依賴于屬地財政供給。尤其是在恢復重建之初，各級紀委特別是基層紀委的辦公經費、辦公用房、車輛甚至宿舍普遍較為困難，需要同級黨委和財政部門給予保障。

2.行政監察機關的恢復和雙重領導的確立

1986年12月，六屆全國人大常委會第十八次會議決定恢復行政監察體制。監察部和地方各級行政監察機關隨之陸續恢復設立。監察部在國務院的領導下主管全國監察工作，地方各級行政監察機關受所在人民政府和上級行政監察機關的雙重領導，其主要領導干部的任免，必須征求上級監察機關的意見。1988年5月，國務院同意監察部在中央國家機關中派出監察局和監察專員辦公室，受監察部和所在單位雙重領導，監察業務以監察部領導為主，其干部任免經共同協商后由監察部任免，行政經費由國務院機關事務管理局直接撥付駐在部門。

1990年12月，國務院常務會議通過并發布施行《中華人民共和國行政監察條例》在重申行政監察機關實行雙重領導的同時，補充了“監察業務受上級監察機關領導”“派出監察機構或人員根據派出它的機關的要求履職”等規定。同時，明確地方各級監察機關的正、副職領導人員的任免、調動，應當分別在提請本級人大常委會或人民政府決定之前，征得上一級監察機關的同意；派出機構負責人或派出監察人員由派出它的機關任免、調動，但應當事先征求駐在地區或者部門、單位的意見。《行政監察條例》以及后來的《行政監察法》，明確賦予了上級監察機關可以采取提級管轄的方式，辦理下一級（必要時也可以為所轄各級）監察機關管轄范圍內的監察事項，并對下級之間所產生的管轄范圍爭議進行指定管轄的權力。這使得實行雙重領導的行政監察機關，在業務上具有較強的垂直領導色彩，在一定程度上能夠突破分級屬地管轄的局限，更好發揮監察效能。

為集中監督力量、更好發揮監督效能，同時避免職能的交叉、重復，精簡機構和人員，中央紀委與國務院監察部于1993年開始合署辦公。此后，黨的紀律檢查機關與國家行政監察機關實行一套工作機構、兩塊牌子，同時履行黨的紀律檢查和行政監察兩項職能的合署辦公體制。

20世紀90年代以來，隨著黨風廉政建設和反腐敗形勢和任務的變化，黨中央在保持雙重領導體制的既定框架下，從領導干部選任、紀檢監察權行使、派駐機構統管等多方面加強了垂直領導的程度，保證紀檢監察機關履職所必需的相對獨立性和權威性。習近平總書記曾總結道：“總的來說，這種雙重領導體制自黨的十二大確立以來發揮了積極作用，是基本符合黨情國情的。同時，實踐中也出現了一些不適應、不協調問題，特別是查辦腐敗案件時受到的牽制比較多……這種現象很不正常，必須有所改變。”

（四）黨的十八大以來紀檢監察機關領導體制改革

黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代，對推進黨的紀律檢查體制和國家監察體制改革提出新的要求。以習近平同志為核心的黨中央堅定不移、一以貫之全面從嚴治黨，一刻不停推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭，堅持和完善黨和國家監督體系，強化對權力運行的制約和監督，以全面深化改革為抓手，健全黨中央對紀檢監察工作的領導體制，推動紀檢監察機關雙重領導體制具體化、程序化、制度化，加強紀檢監察垂直領導。使全面依法治國和全面從嚴治黨有機統一，黨內監督和國家機關監督、黨的紀律檢查和國家監察貫通融合，黨風廉政建設和反腐敗斗爭取得壓倒性勝利，推動新時代全面從嚴治黨取得歷史性、開創性成就。

1.實行“兩個為主”

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“各級紀委要履行協助黨委加強黨風廉政建設和組織協調反腐敗工作的職責，加強對同級黨委特別是常委會成員的監督”，“推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導。查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告。各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”。黨的十九大修改黨章后，各級紀委對違紀的同級黨委委員進行立案檢查需要向同級黨委和上級紀委報告；同級黨委常委有違紀行為不再是報告同級黨委后再報上級紀委批準，而是直接報告上級紀委，由其進行初核并經上級黨委批準后立案審查。盡管財政供給仍屬地負責，但隨著“兩個為主”的實行，各級紀檢監察機關領導干部的選任、案件調查權的上收，增強了其相對獨立性和權威性，加強了黨對黨風廉政建和反腐敗斗爭的統一領導。

2.構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體系

以習近平同志為核心的黨中央在深化黨的紀律檢查體制改革的同時，將國家監察體制改革作為事關全局的重大政治體制改革、作為健全黨和國家監督體系、推進國家治理體系和治理能力現代化的重大決策部署。

黨的十九大提出構建集中統一、權威高效的國家監察體系。黨的十九屆三中全會作出深化黨和國家機構改革的決定，并將組建國家監委列為《深化黨中央機構改革方案》的第一條。十三屆全國人大一次會議表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》和《中華人民共和國監察法》，把黨對國家監察體制改革的主張以國家法律的形式固定下來。監察體制改革后，監察委員會整合了原行政監察部門、預防腐敗機構、檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等相關職責“解決了過去監察范圍過窄、反腐敗力量分散、紀法銜接不暢等問題，優化了反腐敗資源配置，實現了黨內監督和國家監察、依規治黨和依法治國有機統一”。監察委員會依法履行監督、調查、處置職責，擁有談話、訊問、搜查、留置等調查權限，實現了對所有行使公權力的公職人員的監察全覆蓋，徹底消除了權力監督的“死角”。

新的國家監察機關在產生方式、領導干部選任、職權履行、監察管轄等方面都體現了雙重領導具體化、程序化、制度化，強化垂直領導的特征。在機構產生方式上，國家監委由全國人大產生，對全國人大及其常委會負責，并接受其監督；地方各級監委由本級人大產生，對本級人大及其常委會和上一級監委負責，并接受其監督。在干部選任方面，各級監委主任由本級人大選舉，副主任、委員由監委主任提請本級人大常委會任免。在監督執法工作方面，上級監委可以按程序糾正或要求下級監委糾正其作出的錯誤或者不當決定，并依法統一調用所轄各級監察機關的監察人員辦理監察事項；下級監委則必須執行上級監委的決定，線索處置、案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上一級監察委員會報告。更為重要的是，國家監察機關在行政監察部門所擁有的提級管轄和管轄爭議解決方式的基礎上，又賦予了上級監察機關進行“指定管轄”、下級監察機關“報請提級管轄”的權力。這兩種權力都是上下級監察機關之間領導與被領導關系的重要體現。

國家監察體制改革后，紀委監委繼續實行合署辦公，實行一套工作機構、兩個機關名稱，同時履行黨的紀律檢查和國家監察兩項職責。中央紀委常委會履行紀檢監察兩項職能，對紀檢監察工作實行統一領導，對黨中央全面負責。地方各級紀委監委通過接受紀委常委會領導的方式，直接接受同級黨委的領導和監督，在同級黨委和上級紀委監委的雙重領導下工作。

3.深化派駐機構領導體制改革、實現派駐全覆蓋

深化派駐機構改革是以習近平同志為核心的黨中央作出的又一項重大決策部署。通過干部統一管理、派駐范圍的全覆蓋和預算單列等方式，紀檢監察機關也加強了對派駐機構的領導，增強了派駐機構的權威性和有效性，使其聚焦監督執紀主責主業，既加強對駐在部門本級機關和直屬單位的監督、督促駐黨組（黨委）切實履行主體責任，又加強對駐在部門機關紀委和直屬單位、省級垂管單位紀檢工作的業務指導，更好地發揮“派”的權威和“駐”的優勢。

首先，明確了派駐紀檢監察組是中央紀委國家監委的重要組成部分，由中央紀委國家監委直接領導、統一管理，建立中央紀委常委會統一領導、中央紀委國家監委統一管理，中央紀委副書記（常委）、國家監委副主任（委員）分管，相關職能部門分工負責、協調配合的派駐工作領導體制。

其次，加強了對派駐機構干部的統一管理，紀檢組組長不分管駐在部門其他業務工作，其人選由中央紀委會同中央組織部提名、考察；中央紀委加強對派駐機構信訪舉報、問題線索處置、查辦案件等業務的管理；派駐機構的后勤保障雖然繼續由駐在部門負責，但工作經費在駐在部門預算中單列。

最后，實現了派駐監督全覆蓋。黨的十八大前，中央紀委監察部只在52家中央一級黨和國家機關單位中設置了派駐機構，其余尚未設置派駐機構，此外也沒有向黨的工作部門、人大機關、政協機關進行派駐。2015年3月根據中央規定，中央紀委首次向中央辦公廳、中央組織部、中央宣傳部、中央統戰部、全國人大機關、國務院辦公廳、全國政協機關等7家中央和國家機關派駐紀檢組。同年11月，經黨中央同意，中央紀委共設置47家派駐機構，采用單獨派駐與綜合派駐兩種方式，對139家中央一級黨和國家機關實現派駐紀檢機構全覆蓋。監察體制改革后，中央紀委國家監委設置46家派駐紀檢監察組，對129家中央一級黨和國家機關進行統一的派駐監督。同時，又依法賦予監察權，使其既依照黨章和其他黨內法規履行監督執紀問責職責，又依照憲法和監察法履行監督調查處置職責，實現監察全覆蓋。

二、紀檢監察機關領導體制的類型學分析

從紀檢監察領導體制改革的百年歷程中可知，監督機關領導體制涉及四對權力主體之間的關系，即各級紀檢監察機關與同級黨委政府間的關系、上級紀檢監察機關與下級紀檢監察機關之間的關系、紀檢監察機關與其派駐機構間關系的選擇與調整。紀檢監察機關“由誰領導，對誰負責”是其領導體制的主要內容。百年來，紀檢監察機關領導體制幾經變遷，成為加強權力監督、完善反腐倡廉建設的關鍵。

紀檢監察機關實行屬地領導、垂直領導或雙重領導，會形成截然不同的監督執紀模式和效果，紀檢監察機關的角色定位和功能作用也會隨之不同。特定的領導體制背后也存在與其相配套的制度安排來維系。紀檢監察系統三種重要權力——干部人事任用、案件查辦的領導和財政預算供給既是判斷地方監督機關以何者領導為主的重要標志，又是維系這種領導體制的三種制度支柱。人事權本身是上級權威的體現，而案件查辦權則是監督機關的核心職能，財政撥款是監督機關和監督權賴以行使的物質基礎。這三種權力歸屬、劃分往往成為判斷監督機關領導體制以何者為主的關鍵。以此為標準，我們可以將百年來，監督機關領導體制劃分為三大“理想類型”——屬地領導、垂直領導與雙重領導體制。

（一）屬地領導體制

在屬地領導體制下，權力監督與執紀執法屬于央地共同事權，其具體分工為：中央政府是負責制定統一的黨紀國法，作出重大決策部署，但其監督專責機關只負責對中管干部開展監督執紀；地方各級黨委在其管轄范圍內承擔管黨治黨政治責任，支持同級監督機關開展工作，選優配強干部隊伍，同樣對本級管理的干部開展監督執紀。監督機關實行屬地領導是基于分級管理的屬地負責制的邏輯延伸，最大限度降低了中央直接承擔的治理成本和治理負荷。但其風險在于，央地之間客觀上存在目標差異、信息不對稱和各種委托—代理任務的沖突性，且由于各級監督機關的領導干部任免、案件查辦和財政供給均由屬地負責，導致后者擁有高度的自由裁量權，使監督執紀的力度、范圍又往往以地方中心任務和主政官員的施政需要為轉移，一旦任何一級地方或部門出于自身利益最大化的考量采取合謀變通或選擇性執行策略，極容易使同級監督處于“不敢管”“不能管”“不愿管”的境地，長此以往導致管黨治黨“寬松軟”現象，各級“中間段”就會變為“中梗阻”。為此，必須自上而下層層傳導壓力、級級落實責任，形成全黨動手一起抓的格局，堅決防止和克服地方和部門保護主義。

（二）垂直領導體制

在垂直領導體制下，權力監督和執紀執法完全成為中央事權。中央監督機關接受中央政府領導，各級監督機關作為中央監督機關在各地的分支機構接受后者的直接領導，其人、財、事也由中央或上級機關負責。垂直領導且高度獨立的監督機關直接對各級領導干部和所有公職人員開展監督執紀。

這種體制的最大優勢在于，第一，中央政府能夠通過高度垂直的“條條”系統迅速傳導壓力，提高直接控制官僚的能力，從而防范地方政府的代理風險特別是廉政風險。第二，增強各級監督機關的獨立性和權威性，使其能夠借助中央和上級的“政治勢能”有效開展同級監督，特別是破除案件查辦方面的干擾和阻力，防止和克服“地方保護主義”。第三，更符合紀法統一性的原則，能夠在更大程度上統一權力監督和執紀執法標準和力度，壓縮地方自由裁量權的空間。第四，加強監督機關垂直領導對于調整集權—分權程度、平衡央地關系也具有重要意義。不過，垂直領導也并非克服屬地領導弊端的“靈丹妙藥”。首先，顯而易見的是由于各級監督機關的人、財、事均由中央政府直接負責，導致中央政府面臨極其高昂的治理成本與治理負荷。其次，地方組織管黨治黨的責任將受到分解和削弱，也不符合黨的組織原則。最后，實行垂直領導、封閉運行的“條條”系統同樣存在“做對激勵”的難題，且“條塊”之間同樣存在形成“共謀”的可能性，面臨“誰來監督監督者”的難題。此外，屬地政府雖然無法輕易介入高度垂直管理的系統，但后者亦很少介入地方政治，這種“條塊”相對隔絕的狀態不利于保證監督執紀的精準性和有效性。

（三）雙重領導體制

在黨的百年歷史中，監督專責機關實行純粹的屬地領導或垂直領導的時期多較為短暫，更多時期實行雙重領導。在雙重領導下，地方各級監督機關在同級黨委和上級紀檢監察機關共同領導下開展工作，既執行屬地的指令又履行本系統的職責。監督機關的兩個領導方級別相同，其人、事、財三種控制權也被分別配置于條塊之間。雙重領導兼具了屬地領導和垂直領導的特色和優勢，使中央政府的重大決策部署能夠通過“條”“塊”兩種路徑自上而下層層傳遞，在一定程度上解決了單一的屬地領導或垂直領導所面臨的問題，維持了條塊之間權力平衡。

但由于條塊關系無外乎處于“塊強條弱”和“條強塊弱”兩種狀態，加之“條塊矛盾”的存在，雙重領導趨于向“以屬地為主的雙重領導”或“以垂直為主的雙重領導”進一步演化。在“以屬地為主雙重領導”下，監督機關的人、財、事仍以屬地負責為主，其相對獨立性和權威性相對不足，其履職方向、范圍和力度仍以地方中心工作任務為轉移。但上級監督機關仍保留了一定的業務指導權或領導權，確保了必要時進行“糾偏”的權力，同時中央的治理成本和治理負荷也維持在較低水平。而在“以垂直為主的雙重領導”下，各級監督機關領導干部的任免、案件查辦主要以上級監督機關為主，其相對獨立性和權威性得到增強，上下級監督專責機關之間建立了緊密的聯系，更有利于加強同級監督，督促同級黨委積極履行主體責任，對中央政府而言其治理成本與負荷又低于完全的垂直領導。

屬地領導、垂直領導、雙重領導三種領導體制雖然各有利弊，但各種領導體制之間沒有絕對的優劣之分，也并不存在一種“放之四海而皆準”的領導體制。百年來，中央根據管黨治黨特別是黨風廉政建設和反腐敗斗爭所面臨的形勢與任務的變化，與時俱進推進紀檢監察領導體制改革，不斷打通貫徹落實中央決策部署的各種“中梗阻”，為全面從嚴治黨和反腐敗斗爭取得歷史性、開創性成就提供了體制機制保證。

三、百年來紀檢監察機關領導體制改革的寶貴經驗

（一）必須始終堅持并加強黨對紀檢監察機關的全面領導

習近平總書記指出：“全面從嚴治黨，必須堅持和加強黨的全面領導。”黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征和最顯著優勢。百年來特別是黨的十八大以來，全面從嚴治黨、黨風廉政建設和反腐敗斗爭取得歷史性、開創性成就，關鍵在于始終堅持并不斷加強黨的領導。百年來的實踐也反復證明，堅持黨的全面領導，既是紀檢監察領導體制改革的出發點也是落腳點。只有堅持黨的領導，才能確保紀檢監察領導體制改革沿著正確的方向前進，必須始終把堅持和加強黨的領導作為深化紀檢監察領導體制改革的根本目標，作為紀檢監察機關最重要、最根本的責任和使命。

黨中央權威和集中統一領導是堅持黨的領導的最高原則，是貫徹落實黨的民主集中制的根本要求，也是我國制度優勢的根本保證。黨中央對包括紀檢監察在內的重大工作的領導體制越是健全，黨中央權威和集中統一領導就越能得到有效維護。在雙重領導體制下，各級黨委雖然有在職責范圍內對紀檢監察工作進行相應部署的權威，但全黨只有黨中央權威，各地區各部門各領域的權威都來自于黨中央的權威，地方和部門工作必須以貫徹執行為中央重大決策部署為前提。因此，必須確保各級紀檢監察機關始終以黨中央為中心，以黨中央的大局為大局，堅決做到黨中央決策部署到哪里、監督檢查就跟進到哪里，維護黨中央一錘定音、定于一尊的權威，徹底打通實現黨中央集中統一領導的“中梗阻”和“最后一公里”，推動全面從嚴治黨和反腐敗斗爭向縱深發展、向基層延伸。

（二）必須建立并不斷充實監督專責機關的力量

通過百年來的不懈努力，我們黨已形成了較為完備的黨內法規體系，中國特色社會主義法律體系也已經形成。黨的紀律、黨內法規和國家法律的生命力在于執行。全體黨員、干部和所有行使公權力的公職人員必須無條件地遵紀守法，嚴格執行黨的路線、方針、政策、決議以及黨中央重大決策部署。但為防止有紀不執、有法不依的情況發生，又需要專責機關對黨紀國法和中央決策部署的執行情況進行嚴格監督。完備的權力監督制度和發達的執紀執法體系，一直是中國國家治理體系中不可或缺的重要組成部分。各級紀檢監察機關既是本級黨組織和國家機關的組成部分，又共同組成一個縱向的“條條”系統，自上而下嵌入各級“塊塊”的屬地之中對其開展同級監督，并憑借派駐機構和人員對同級黨政部門進行派駐監督，是開展黨內監督和國家監察的最佳專責機關。百年來，我們黨對紀檢監察機構設置和體制機制進行了長期的探索和實踐，既取得了輝煌成果，也遭受過撤銷紀檢監察機關的挫折。我們黨以偉大自我革命引領偉大社會革命的歷史經驗表明，要充分發揮全面從嚴治黨引領保障作用，紀檢監察力量不僅不能削弱，而且需要根據管黨治黨所面臨形勢任務的變化加以充實，從而更好地圍繞社會主義現代化建設大局發揮監督保障執行、促進完善發展作用。同時，紀檢監察機關還要接受最嚴格的約束和監督，針對自身權力運行機制和管理監督體系的薄弱環節扎緊織密制度籠子，堅決防止“燈下黑”，確保黨和人民賦予的權力不被濫用。

（三）必須充分發揮中央與地方兩個積極性

在我國，黨規、黨紀和國家法律具有統一性，全面從嚴治黨和反腐敗斗爭是全黨的共同任務，任何一級黨組織和任何一名黨員都不能置身事外。另一方面，權力監督和執紀執法體系采取基于分級管理的屬地負責制，各級能夠進行實質性監督執紀的對象主要是本級直接管理的、具有任免權的干部。全面從嚴治黨特別是黨風廉政建設和反腐敗斗爭必須充分發揮中央與地方、“條”與“塊”之間的“兩個積極性”。百年來，我們黨在偉大自我革命的探索過程中形成了黨風廉政建設責任制，黨的十八大后進一步升格為全面從嚴治黨責任制，科學劃分了中央與地方、黨委與紀委、“一把手”與班子成員在黨的自身建設中職責分工，通過一級抓一級的辦法推動全面從嚴治黨向縱深發展、向基層延伸。

在此基礎上，建立雙重領導體制并不斷使之具體化、程序化、制度化是發揮“兩個積極性”的內在要求和具體實踐方式。一方面，各級黨委選優配強紀檢監察干部隊伍，支持紀檢監察機關依紀依規依法開展工作，并通過定期主持研判問題線索、分析反腐敗形勢、把握政治生態，第一時間聽取重大案件情況報告，對初核、立案、采取留置措施、作出處置決定等審核把關，隨時聽取重要事項匯報，加強黨對紀檢監察工作的領導和監督。另一方面，上級紀檢監察機關加強垂直領導更多的是針對下級紀檢監察的重要事項、重點問題和關鍵環節加強領導和監督，其目的是督促下級黨委切實履行主體責任，幫助下級紀委排除干擾和阻力、提高依紀依法自主辦案的能力，履行好監督責任，而不是事事介入下級的日常工作，更不是取代下級工作。通過垂直領導和屬地領導的相互協作與相互制約，既使各級紀檢監察機關在同級黨委的領導下“因地制宜”履行職責，又密切了上下級紀檢監察機關的聯系，既堅持了黨對紀檢監察的全面領導和黨管干部的原則，又保證紀檢監察權的行使，有利于發揮中央與地方、條與塊的兩個積極性，從而推動全面從嚴治黨和反腐敗斗爭向基層延伸，從根本上扭轉一些地方一些領域存在的黨的領導弱化、監督虛化、黨的建設缺失等狀況。

（四）必須處理好黨的紀律檢查與國家監察之間的辯證關系

紀檢監察機關在黨和國家監督體系中居于樞紐地位，促進各類監督貫通融合、增強監督合力，使制度優勢轉化為治理效能，必須正確認識并處理好黨的紀律檢查與國家監察之間的辯證關系。一方面，依規治黨與依法治國、黨內監督與國家監督、黨的紀律檢查與國家監察存在一定區別。全面從嚴治黨要求依據黨章、黨規、黨紀管黨治黨、建設黨；全面依法治國要求依據憲法、法律、法規治國理政。黨紀嚴于國法、堅持把紀律挺在前面，實現紀法分開。黨在實踐中也很早注意到黨內監督和國家機關監督之間的分工，在黨內先后建立了監察委員會、審查委員會、黨務委員會、紀律檢查委員會、監察委員會作為黨內監督專責機關，而在國家機關中建立了工農檢察部、華北人民監察院、人民監察委員會、監察部等機構履行行政監察職責。另一方面，依規治黨與依法治國、黨內監督與國家監督、黨的紀律檢查和國家監察是有機統一的。習近平總書記指出，要嚴格依照紀律和法律的尺度，把執紀和執法貫通起來。黨紀與國法的本質目標是一致的，紀委監督、執紀、問責的職責和監委監督、調查、處置的職責也是相互匹配對應的。實踐中，我們黨也逐漸探索出一條能夠正確處理紀檢與監察辯證統一關系的新模式——合署辦公制度。實現一套工作機構、兩個機關名稱，中央紀委履行紀律檢查和行政監察兩項職能，對黨中央全面負責。監察體制改革后，監察委員會把分散的反腐敗工作力量整合起來，繼續同黨的紀委合署辦公，對違紀違法的公職人員一體開展紀律審查和監察調查、分別做出黨紀處分和政務處分，并對構成犯罪的移送監察機關依法審查起訴。通過科學把握紀律檢查和國家監察的統一性，促進黨內監督、國家機關監督貫通融合，最大限度發揮了監督合力。

（五）必須始終圍繞黨和國家工作中心推動紀檢監察領導體制改革

習近平總書記指出：“推進偉大工程，要結合偉大斗爭、偉大事業、偉大夢想的實踐來進行。”圍繞中心、服務大局，必須把紀檢監察領導體制改革放到完善和發展中國特色社會主義、推進黨的建設新的偉大工程來思考、謀劃和推進。當中國革命進入新的高潮時期，黨的紀檢機關從最初與同級黨委相平行的體制轉變為在同級黨委指導下進行工作，就成為堅持民主集中制，克服任何無紀律無政府狀態，把一切可能和必須集中的權力集中于中央，奪取新民主主義革命最終勝利的必然要求。新中國成立后，中國共產黨成為了全國執政黨，其根本任務變為在社會主義條件下集中力量發展生產力。“針對著這種情況，黨必須經常注意進行反對主觀主義、官僚主義和宗派主義的斗爭，經常警戒脫離實際和脫離群眾的危險。”在屬地領導的基礎上，強化紀檢監察機關的垂直領導，是探索加強對同級黨委政府及其領導干部的監督的重要途徑。黨的十一屆三中全會開啟了我國改革開放和社會主義現代化建設的新時期，紀檢監察機關雙重領導體制正式確立，為黨和國家事業發展提供了有力保障。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央根據黨情、國情、世情的深刻變化，統籌“兩個大局”，推動雙重領導體制具體化、程序化、制度化，加強上級紀委監委對下級紀委監委的領導，為推動全面從嚴治黨向縱深發展、向基層延伸，創造新時代中國特色社會主義的偉大成就提供重要制度保障。在全面建設社會主義現代化強國的新征程上，必須進一步完善紀檢監察領導體制，加強黨對紀檢監察的全面領導，把黨建設得更加堅強有力，確保黨在新時代堅持和發展中國特色社會主義的歷史進程中始終成為堅強領導核心。