北京高質量發展的內涵與路徑

安樹偉

在新發展格局下，北京已經具備高質量發展的基礎與條件，但也存在著不少問題，如人口過度集聚在中心城區，超大城市治理能力不足，區域內經濟發展不平衡不充分，作為核心城市對周邊地區的輻射帶動能力較弱。推動北京高質量發展，有利于解決北京的大城市病，有利于滿足居民對美好生活的需求，有利于深入落實京津冀協同發展的重大戰略，有利于北京率先基本實現社會主義現代化。

一、北京高質量發展的內涵

北京高質量發展的內涵是在資源環境的約束下，把握好“都”與“城”、政府與市場、減量與提質、“一核”與“兩翼”的關系，讓市場在資源配置中起決定性作用，在創新驅動下發展高端產業、優化空間結構、綠色低碳發展、提升治理能力、共享發展成果，最終實現經濟發展高質量、生態環境高質量、人民生活高質量，具體體現在創新驅動、市場有效、產業高端、空間優化、綠色低碳、治理高效、民生共享七個方面(圖1)。

圖1 北京高質量發展的內涵

(一)創新驅動

北京是全國的科技創新中心，創新資源富集是北京突出的稟賦優勢，強化創新驅動是在資源環境約束下實現高質量發展的必然選擇。2020年，北京國家高新技術企業達到2.9萬家、獨角獸企業93家，數量居全世界各城市首位。從科技創新成果來看，2021年專利授權量達19.9萬件，其中發明專利授權量達7.9萬件；PCT國際專利申請量達10358件；全年共簽訂各類技術合同93563項，技術合同成交總額為7005.7億元。但是，北京原始創新基礎相對薄弱，創新活力激發不足。以中關村國家自主創新示范區為例，2021年高新技術企業實現總收入8.3萬億元，其中技術收入占總收入的比重僅為21.6%。北京對高端人才和創新資源具有強大的虹吸效應，創新的集聚效應遠大于擴散效應。北京高質量發展必須把創新作為引領發展的第一動力，增強對周邊地區的輻射帶動作用，這也是實現產業高端化發展、培育新動能的關鍵。

(二)市場有效

政府和市場是一對互補關系，市場有效是北京高質量發展的又一個關鍵動力。2016-2019年，北京的市場化水平在全國31個省份中處于上游，在全國的排名分別為第9位、第8位、第9位和第7位，但是與上海、浙江、廣東相比還有一定的差距。從市場的各方面指數來看，除要素市場的發育程度排名居于首位外，北京在政府與市場關系、非國有經濟發展、產品市場的發育程度三個方面均處于全國中下游水平，2019年分別處于全國第11位、第19位和22位。北京的高質量發展，需要進一步理順政府與企業、政府與社會、政府與市場之間的關系，更要充分發揮市場配置資源的決定性作用，調整不適應高質量發展的政策措施，進一步釋放推動高質量發展的制度紅利。

(三)產業高端

產業是經濟發展的基礎，有了產業才能創造就業機會，才能集聚人口。為順應新一輪科技革命和產業變革趨勢，迫切要求構建符合現階段支撐經濟發展的優勢產業，通過“減”和“增”實現北京的高質量發展。近年來，北京新興產業成長快速，產業結構不斷優化。2021年，北京新經濟增加值達16251.9億元，占地區生產總值的比重為40.4%，高技術產業增加值、戰略性新興產業增加值分別為10866.9億元和9961.6億元，占地區生產總值的比重分別為27.0%和24.7%。目前，北京高端產業發展中也存在著一定的問題：一是科技與產業創新脫節，科技創新能力并沒有真正轉化為高新技術產業創新能力和國際競爭力；二是隨著非首都功能的疏解，高精尖產業很難在短時間內壯大成為支柱產業，這也就使部分地區容易產生新舊動能轉換斷層。對于北京來說，形成具有首都特點的現代化經濟體系，高精尖產業和現代服務業是未來發展的重點。

(四)空間優化

城市空間結構是經濟結構的空間投影，優化城市空間有助于提升城市效率，實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀。北京人口多、規模大、功能集中，單中心格局突出，這是北京“大城市病”產生的主要原因。城市職能的過度集中，導致城市基礎設施供給緊缺、交通出現擁堵等問題。根據《2021年度中國城市交通報告》，2021年北京的交通擁堵指數在100個主要城市中位居第一位，通勤高峰擁堵指數為2.048。城市需要合理的居住與就業空間配置，《2021年度中國主要城市通勤監測報告》表明，2020年北京的職住分離率為6.7，在國內35個大城市中居首位。未來，優化城市空間結構仍然是實現高質量發展的重要路徑之一，北京城市空間結構要朝著符合都市圈和城市群規律的方向發展。

(五)綠色低碳

綠色低碳是生態文明建設的要求，高質量發展是建立在綠色低碳基礎之上的。近年來，北京大力推動大氣污染治理工作，持續推動產業結構優化和能源清潔轉型，燃煤量大幅下降，燃煤消費量從峰值的3000余萬噸下降到2020年的173萬噸，減少了94.2%；2020年碳排放強度比2015年下降了23%以上。2014-2021年，北京市細顆粒物、二氧化氮和二氧化硫年均濃度值分別從116微克/立方米、56.7微克/立方米和21.8微克/立方米降低至33微克/立方米、26微克/立方米和3微克/立方米。中國將力爭二氧化碳排放量于2030年前達到峰值，爭取2060年前實現碳中和，這就需要從能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變。為實現這一目標，綠色低碳也應當是北京高質量發展內涵之一。

(六)治理高效

特大城市由于其特殊的政治經濟地位，在推進城市治理現代化進程中發揮著重要的引領作用。目前，北京城市治理中存在著一些特大城市的共性問題：“大城市病”依然顯著；人口資源環境矛盾突出；交通擁堵、房價高漲、職住分離率過高；城鄉發展不平衡不充分并存；流動人口管理難度大。同時，還存在著一些自身特殊的問題，例如：與天津、河北兩地有效的利益協調與互動合作機制問題；疏解北京非首都功能及再就業問題；公共產品供給空間格局重組問題；城市治理主體之間的協調問題等。北京作為首都，城市治理的主體不僅包括北京市政府、企事業單位、社區、城市居民，同時中央政府作為重要的參與者，也有自身的利益考慮。新時代首都發展，標準就是首善。因此，北京要實現高質量發展、建設國際一流和諧宜居之都，在很大程度上將取決于城市治理的現代化水平，這就需要探索構建有效的超大城市治理體系，努力讓城市生活更健康、更便捷、更舒適、更美好。

(七)民生共享

人民生活水平的不斷提高是高質量發展的最終目標，其不僅包含收入增長，更包括獲得感、幸福感、安全感等方面的提升。近年來，北京人均GDP居全國大陸各省(自治區、直轄市)首位，居民人均可支配收入不斷提高，但是與上海相比仍存在著一定差距。2015-2021年，北京的全市居民人均可支配收入、城鎮居民人均可支配收入、農村居民人均可支配收入總體低于上海；北京的城鄉居民人均可支配收入之比一直大于上海，2021年北京和上海的城鄉居民人均可支配收入之比分別為2.45∶1和2.14∶1。同時，北京優質的醫療、教育資源主要集中在城六區。高質量發展的最終目標是人民生活高質量，因此，北京仍需要扎實辦好民生實事，持續優化收入分配結構，有效縮小收入分配差距，促進居民收入增長與經濟增長基本同步，逐步實現共同富裕。同時，需要加大對基本公共服務的投入，尤其是要加快實現高水平公共服務的基本均等化。

二、北京高質量發展的路徑

北京作為中國首都，在北京市、京津冀、全國和全球范圍四個不同的空間尺度下，北京的“城”與“都”有著不同的發展機遇，也承擔著不同的功能。北京高質量發展的路徑，既要推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革，也要體現首都特征，形成高精尖的經濟結構和與之相適應的空間布局，在京津冀協同發展中更好地發揮核心作用。

(一)踐行生態文明理念，實現經濟與資源環境承載能力的基本匹配

“生態興則文明興，生態衰則文明衰。”堅持在發展中保護、在保護中發展，實現經濟社會發展與人口、資源、環境相協調，不斷提高資源利用水平，推進綠色循環低碳發展，奠定高質量發展的資源環境基礎。北京高質量發展涉及核心區、中心城區、平原新城、生態涵養區四類不同區域，這四類區域空間的功能定位不同，集聚人口和經濟規模不同。在各區域自然條件、發展基礎存在著明顯差異的情況下，實現經濟總量和經濟比重的完全均衡是很難的。這就需要樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，以資源環境承載能力為基礎，實現經濟與資源環境承載能力的基本匹配，做到服務保障能力同城市戰略定位相適應、人口資源環境同城市戰略定位相協調、城市布局同城市戰略定位相一致。核心區是全國政治中心、文化中心和國際交往中心的核心承載區，是展示國家首都形象的重要窗口地區，要嚴格落實《首都功能核心區控制性詳細規劃(街區層面)(2018-2035年)》，營造安全、高效、有序的政務環境，保障中央黨政軍機關高效開展工作。中心城區和平原新城應集聚北京新增的人口和產業，但也要注意人口和經濟的過度集聚及不合理的產業結構，避免給資源環境、交通等帶來較大壓力。生態涵養區則不適宜或不應該進行大規模、高強度的工業化、城鎮化開發。

(二)以“三城兩區”為載體，加快形成高精尖經濟結構

北京高質量發展是“減”與“增”的動態均衡。“減”，是做價值鏈上有比較優勢的高端高效環節，放棄技術含量低、能耗高、污染重的加工組裝環節。“增”，核心是發揮創新作為引領發展第一動力的作用，推動管理和技術升級，用新的生產方式和先進技術改造傳統產業，從而提高產品競爭力，增加附加值，最終實現產業升級。中關村科學城、懷柔科學城、未來科學城、中國(北京)自由貿易試驗區、國家服務業擴大開放綜合示范區是北京高質量發展的重要載體，應促進人才、技術和資金等要素自由流動，加快“三城兩區”科技創新能力建設，努力形成創新引領、技術密集、價值高端的經濟結構。對于“三城”而言，應充分發揮一流院所高校、頂尖人才集聚優勢，突破一批“卡脖子”關鍵核心技術，全面提升原始創新引領帶動能力，提升數字經濟技術創新能力；以智能工廠為主要形態，發展智能制造和高端制造；加快推動科技服務業與創新鏈聯動發展，提升科技服務對實體經濟的支撐能力，打造全球數字經濟標桿城市。對于“兩區”而言，應積極開展國際高水平自由貿易協定規則對接先行先試，持續改善營商環境，聚焦科技創新、數字經濟、生物醫藥、綠色金融四大產業的全鏈條開放，推動優化國際人才創新創業環境、強化知識產權保護和運用的全環節改造，發展更高層次開放型經濟，推動高端制造業和現代服務業深度融合發展。

(三)發揮北京輻射帶動作用，推動京津冀協同發展

世界級城市群的建設與世界城市的形成是相互促進的，城市群的核心城市既是世界城市，也是一定范圍內的經濟中心，京津冀核心城市北京與知名世界城市還有著一定距離。建設京津冀世界級城市群，要求京津冀至少有一個明確的經濟中心。當前，北京事實上承擔了京津冀經濟管理控制中心的角色，能否發揮好北京的輻射帶動作用關系著京津冀協同發展和建設世界級城市群的成效。第一，應持續擴大北京高質量經濟規模，增強自身的輻射帶動能力。通過空間重組和職能優化提升，更好地發揮在京津冀協同發展中的引領作用，從環境、產業和功能等各個方面全面提升北京的城市競爭力。第二，應把軌道交通建設放在突出位置。以城際交通為重點，推動形成城際交通、軌道交通、高速公路等城市快速交通方式，促進各種運輸方式之間的銜接與合作；加快建設與產業轉移承接平臺密切關聯的鐵路和公路項目，打通“毛細血管”和“梗阻”路段，提升外圍城區的交通可達性，為中心城區疏解出來的產業落地發展提供保障。第三，應加快破除行政壁壘和制度障礙，引導北京與周邊地區勞動力等要素暢通流動，推進土地要素、資本要素市場化配置。第四，應以創新鏈帶動產業鏈、供應鏈，形成良好的京津冀城市群產業分工與合作格局。核心城市北京、天津著重發展公司總部、研發、設計、培訓及營銷、批發零售、商標廣告管理、技術服務等環節；超大和特大城市郊區和其他大中城市側重發展高新技術產業和先進制造業；周邊其他城市和小城鎮則專門發展一般制造業和零部件生產，由此形成京津冀城市群現代產業分工格局。

(四)堅持主副結合、多點支撐，形成高質量發展的空間結構

主副結合，即中心城區與北京城市副中心的緊密對接、良性互動。其中，核心區要持續提升政務空間品質，改善人居環境，補充完善城市基本服務功能，加強精細化管理，增強全國政治中心功能承載能力，創建國際一流的和諧宜居之都的首善之區；通過發展軟件與信息服務產業，發揮數字經濟的創新引領作用。朝陽、海淀、豐臺、石景山四區要完善配套設施，聚焦于科技創新功能，打造國際商務、金融服務等一體的高精尖產業體系，保障和服務首都功能的優化提升。北京城市副中心的發展，一方面應通過構建功能復合、空間融合的基礎設施體系，完善公平普惠的公共服務體系，健全多元治理的生態環境體系，提升城市的經濟、環境、社會等各方面的綜合承載力，有效吸引中心城區非首都功能疏解；另一方面應通過完善城市綜合功能和構建與之相匹配的產業發展體系，培育總部經濟、財富管理、文化科技、智能制造等支柱產業，做大產業規模，加強產業與城市融合發展。此外，北京城市副中心推進與廊坊北三縣及更大區域的協同聯動，打造京津冀協同發展橋頭堡。

多點支撐，即順義、大興、亦莊、昌平、房山五個新城，通過加強基礎設施和公共住房建設，完善社區醫療衛生體系，大力提升新城產業承載能力，積極承接中心城區適宜功能和人口疏解，重點項目要優先在新城布局，重點發展新一代信息技術、醫藥健康、新能源智能網聯汽車、未來產業等高精尖產業，以拓展北京高質量發展的新空間。

① 高技術產業、戰略性新興產業二者有交叉。

② 2019年北京城鎮居民人均可支配收入(73849元)略高于上海(73615元)。