荒漠地區(qū)實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的效益
——基于阿拉善盟3個(gè)旗的實(shí)證分析

永 海 明 月 文 明

一、研究背景

阿拉善盟位于內(nèi)蒙古自治區(qū)西部，常住人口為25.07萬(wàn)人，在內(nèi)蒙古12個(gè)盟市中人口最少，但土地面積最大(總面積約27萬(wàn)平方公里)，占內(nèi)蒙古自治區(qū)總面積的22.8%。也是內(nèi)蒙古沙漠最多、土地沙化最嚴(yán)重的地區(qū)。全盟荒漠化土地面積為16.41萬(wàn)平方公里，占全盟土地面積的60.85%，占全區(qū)荒漠化土地總面積的26.94%；沙化土地面積為19.87萬(wàn)平方公里，占全盟土地面積的73.67%，占全區(qū)沙化土地總面積的48.714%；適宜人類生產(chǎn)生活面積僅為6%，是我國(guó)沙塵暴西北路徑的主要通道和重要的發(fā)源地。因此，阿拉善荒漠草原的生態(tài)問(wèn)題對(duì)內(nèi)蒙古乃至我國(guó)北方今后“以生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展為導(dǎo)向的高質(zhì)量發(fā)展”“筑牢祖國(guó)北方生態(tài)安全屏障”“統(tǒng)籌山水林田湖草沙系統(tǒng)治理”等有著很重要的作用。尤其是對(duì)生態(tài)環(huán)境脆弱的荒漠地區(qū)極為重要。因此，本文以荒漠地區(qū)阿拉善盟3個(gè)旗實(shí)施的草原生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制（以下簡(jiǎn)稱“草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)摺保┑男б鏍顩r為調(diào)查為內(nèi)容，以資料整理、實(shí)地調(diào)研、專家咨詢等方法，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施區(qū)的區(qū)域劃分、資金來(lái)源與分配、補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)等特點(diǎn)進(jìn)行了深度解析。對(duì)之前的效益問(wèn)題進(jìn)行總結(jié)和梳理，并對(duì)下一輪（2021-2025年）草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制的完善、調(diào)整提出有益的參考意見(jiàn)。

二、阿拉善盟草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩膶?shí)施現(xiàn)狀

（一）補(bǔ)獎(jiǎng)面積、覆蓋農(nóng)牧民人數(shù)及享受對(duì)象

全盟草原總面積約為27,611萬(wàn)畝，自治區(qū)下達(dá)阿拉善盟的第二輪（2016-2020年）草原生態(tài)保護(hù)任務(wù)為25,635萬(wàn)畝。其中，實(shí)行禁牧面積為10,114萬(wàn)畝，實(shí)行草畜平衡面積為15,521萬(wàn)畝，覆蓋到全盟農(nóng)牧民20,543戶、63,193人（表1）。表2為補(bǔ)獎(jiǎng)的享受對(duì)象者與終止享受待遇者條件對(duì)比。

表1 阿拉善盟3個(gè)旗落實(shí)第二輪草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)面積與覆蓋農(nóng)牧民人數(shù)解析

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)相關(guān)資料的數(shù)據(jù)整理制作。

地 區(qū)補(bǔ)獎(jiǎng)任務(wù)總面積(萬(wàn)畝)享受補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邞魯?shù)(戶)享受補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)呷藬?shù)(人)阿拉善左旗阿拉善右旗額濟(jì)納旗其它全盟合計(jì)區(qū)域劃分禁牧區(qū)面積(萬(wàn)畝)4,884 2,682 2,032-10,114草畜平衡區(qū)面積(萬(wàn)畝)2,216 4,448 8,661-15,521 7,100 7,130 10,694-25,635 10,643 4,845 2,308-20,543 38,849 12,310 4,926-63,193

表2 阿拉善盟落實(shí)第二輪草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)的享受對(duì)象者與終止享受待遇者條件對(duì)比

來(lái)源：根據(jù)相關(guān)資料的整理制作。

享受補(bǔ)獎(jiǎng)對(duì)象終止享受對(duì)象①農(nóng)村戶籍；②草原確權(quán)承包或承包草原經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)的農(nóng)牧民；③父母一方符合草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)吆蜅l件，并于2015年12月31日前計(jì)劃內(nèi)出生。①被行政、事業(yè)、國(guó)有企業(yè)錄用為正式公職人員或行政事業(yè)單位聘請(qǐng)為同工同酬人員，及被正式列編管理的人才儲(chǔ)備人員；②現(xiàn)役軍人轉(zhuǎn)為士官或提干的；③其它應(yīng)終止享受草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叽龅摹?/p>

（二）補(bǔ)獎(jiǎng)區(qū)域劃分

各旗依據(jù)草原功能定位，結(jié)合草原生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀、草原載畜能力等客觀因素確定了禁牧區(qū)和草畜平衡區(qū)。對(duì)確定的補(bǔ)獎(jiǎng)區(qū)域不能隨意調(diào)整，在2020年12月31日前保持不變。表3為禁牧區(qū)與草畜平衡區(qū)的劃分依據(jù)與主要特征。

表3 阿拉善盟落實(shí)第二輪草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)區(qū)域劃分依據(jù)與主要特征

來(lái)源：根據(jù)相關(guān)資料的整理制作。

禁牧區(qū)①國(guó)家、自治區(qū)重點(diǎn)生態(tài)保護(hù)與建設(shè)區(qū)域；②沙漠腹地，戈壁荒漠；③草原嚴(yán)重退化、沙化、惡化的區(qū)域；④實(shí)施退牧還草和階段性禁牧的區(qū)域。草畜平衡區(qū)①人均草原面積較大，可以通過(guò)草畜平衡、合理利用等措施恢復(fù)草原生態(tài)的區(qū)域；②優(yōu)勢(shì)畜種（阿拉善雙峰駝、白絨山羊）重點(diǎn)保護(hù)區(qū)；③中蒙邊境地區(qū)和與外省區(qū)行政界線區(qū)域。

（三）阿拉善盟3個(gè)旗的草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)資金標(biāo)準(zhǔn)

內(nèi)蒙古自治區(qū)下達(dá)阿拉善盟每年實(shí)施第二輪草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)資金總計(jì)55,804萬(wàn)元，比第一輪補(bǔ)獎(jiǎng)資金增加4,403萬(wàn)元，全盟分配各旗區(qū)補(bǔ)獎(jiǎng)資金額一定5年不變。

按內(nèi)蒙古自治區(qū)第二輪草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)哂嘘P(guān)任務(wù)、資金、目標(biāo)、責(zé)任、辦法“五到旗縣”的原則，各旗區(qū)結(jié)合各地實(shí)際，進(jìn)一步制定并細(xì)化了實(shí)施方案，針對(duì)禁牧區(qū)、草畜平衡區(qū)和特殊群體，分別制定不同年齡段、不同補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)的人均資金發(fā)放辦法，補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)以人為單位計(jì)算，一年一審定，資金以戶為單位發(fā)放。表4為阿拉善盟3個(gè)旗的草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)。

表4 3個(gè)旗各年齡段的草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)資金與駱駝放養(yǎng)量標(biāo)準(zhǔn)

數(shù)據(jù)來(lái)源：根據(jù)相關(guān)資料的數(shù)據(jù)整理制作。

旗縣家庭成員年齡段(y=周歲)區(qū)域劃分其它鼓勵(lì)政策的條件與金額阿拉善左旗優(yōu)勢(shì)品種雙峰駱駝放養(yǎng)量(峰/戶)：1.禁牧區(qū)待遇：<60 2.草畜平衡區(qū)待遇：60≤駱駝≤150禁牧區(qū)草原禁牧區(qū)半農(nóng)半牧禁牧區(qū)草畜平衡區(qū)按照核定載畜量計(jì)算達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)和要求的牧戶阿拉善右旗 額濟(jì)納旗禁牧區(qū)1.全面禁牧：全部家庭成員5,000元/人/年2.放養(yǎng)駱駝：①80峰以下的牧戶，取消其本人及婚姻關(guān)系家庭成員的禁牧補(bǔ)助；②80～150峰的牧戶，所有家庭成員只享受草畜平衡區(qū)獎(jiǎng)勵(lì)待遇；③150峰以上的牧戶，取消所有家庭成員一切草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叽觥２菪笃胶鈪^(qū)半農(nóng)半牧區(qū)牧工補(bǔ)貼禁牧區(qū)補(bǔ)獎(jiǎng)資金(元 /人 /年 )草畜平衡區(qū)<16 16≤y≤60>60<16≥16<16≥16≤18 19<y≤29 30<y≤女49(男54)>女50(男55)全部家庭成員全部家庭成員30<y≤女49(男54)1<y≤6 7<y≤16 17<y≤20 21<y≤56>57 1<y≤6 7<y≤16 17<y≤20 21<y≤56>57 3,000 15,000 10,000 0 5,000 3,000 5,000 6,000 11,000 16,000 11,000 5,000 4,000 5,080 5,000 7,000 10,000 31,000 10,000 4,000 6,000 9,000 16,000 7,000按照核定載畜量計(jì)算達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)和要求的牧戶退耕，并全面禁牧條件下被認(rèn)定為牧工1.特殊生態(tài)功能區(qū)：①退耕，并種植胡楊林苗木的：享受所在區(qū)域的草原補(bǔ)獎(jiǎng)+耕地、飼草料地的面積（畝）×1,000元/畝；②不退耕，不改種胡楊林苗木的：停發(fā)全部家庭成員的草原補(bǔ)獎(jiǎng)。2.守土戍邊戶：①邊界戶：15,000元/戶/年②中蒙邊境戶：10,000元/戶/年

三、阿拉善盟實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)咧写嬖趩?wèn)題

阿拉善盟的荒漠草原，具有與其它地區(qū)相似的草原專職管護(hù)員人少、財(cái)力不足、監(jiān)管技術(shù)服務(wù)體系薄弱、補(bǔ)獎(jiǎng)區(qū)域面積大，涉及面廣、地貌環(huán)境復(fù)雜、大風(fēng)或沙塵暴災(zāi)害頻繁等原因?qū)е虏菰茏o(hù)難度大等問(wèn)題。除此之外，還有以下幾方面?zhèn)€性化問(wèn)題。

（一）減畜與保收入之間存在一定的矛盾

實(shí)施禁牧與草畜平衡制度后，減畜與收入增長(zhǎng)比較明顯。一方面，補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施后牲畜頭數(shù)明顯減少：阿拉善左旗的牲畜頭數(shù)（除駱駝外）從補(bǔ)獎(jiǎng)實(shí)施前的132.3萬(wàn)只羊單位減少到79.5萬(wàn)只羊單位，約減少39.9%；阿拉善右旗的從26.8萬(wàn)只羊單位減少到15萬(wàn)只羊單位，約減少44.1%；額濟(jì)納旗的從14萬(wàn)只羊單位減少到7.9萬(wàn)只羊單位，約減少43.6%。另一方面，農(nóng)村牧區(qū)常住居民人均可支配收入明顯增長(zhǎng)，但只靠補(bǔ)獎(jiǎng)很難維持可支配收入持續(xù)增長(zhǎng)。2018年，3個(gè)旗的草原生態(tài)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)金收入占人均可支配收入的40%-73%。其中，額濟(jì)納旗的最多、占73%，其它2個(gè)旗為40%。

據(jù)實(shí)地調(diào)研中了解到，目前仍然不具備發(fā)展大規(guī)模舍飼養(yǎng)殖條件，因禁牧和草畜平衡制度實(shí)施后，后續(xù)產(chǎn)業(yè)扶持跟不上，農(nóng)牧民增收比較困難。

（二）優(yōu)勢(shì)畜種保護(hù)過(guò)程中對(duì)雙峰駱駝的保護(hù)比較好，但對(duì)白絨山羊保護(hù)力度不夠

近年，阿拉善盟的雙峰駱駝數(shù)量不斷增長(zhǎng)。雙峰駱駝數(shù)量從2011年的7.8萬(wàn)峰增長(zhǎng)到2019年的11.8萬(wàn)峰，近8年間增長(zhǎng)了4萬(wàn)峰。

然而，阿拉善盟白絨山羊數(shù)量不斷減少。白絨山羊數(shù)量從2011年的106.6萬(wàn)只減少到2018年的53.2萬(wàn)只。近8年間，減少了一半，尤其是2016年的第二輪草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施后的變化極為突出。從3個(gè)旗的白絨山羊數(shù)量變化看，發(fā)現(xiàn)阿拉善右旗和額濟(jì)納旗的白絨山羊數(shù)量變化不大。但是，阿拉善左旗2018年的白絨山羊數(shù)量是32.4萬(wàn)只，相比2011年的82萬(wàn)只減少了約50萬(wàn)只。這50萬(wàn)只全部是2016年的第二輪草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施后減少的。

（三）載畜量核定中缺乏考慮基于駱駝繁殖特征的傳統(tǒng)養(yǎng)駝規(guī)律

調(diào)研中，從老一輩牧民處了解到，駱駝群結(jié)構(gòu)一般以種公駝1峰、4歲以上的基礎(chǔ)母駝約20峰、1-3歲的小駝約8峰，共計(jì)30峰左右為最好。各旗在草畜平衡標(biāo)準(zhǔn)以及雙峰駱駝等優(yōu)勢(shì)畜種等的保護(hù)方案制定過(guò)程中，所規(guī)定的雙峰駱駝放養(yǎng)數(shù)量是根據(jù)當(dāng)?shù)氐牟輬?chǎng)面積、植被蓋度、人口、上級(jí)下達(dá)的資金等因素制定的，但缺乏考慮基于駱駝繁殖特征與駱駝群結(jié)構(gòu)的傳統(tǒng)養(yǎng)駝規(guī)律。

（四）禁牧區(qū)牧戶的轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)產(chǎn)、就業(yè)安置存在一定困難

目前阿拉善盟通過(guò)轉(zhuǎn)移安置項(xiàng)目，將一部分禁牧區(qū)牧戶搬遷到衛(wèi)生醫(yī)療、文化教育娛樂(lè)、交通通訊、居住環(huán)境等公共服務(wù)與基礎(chǔ)設(shè)施條件相對(duì)較好的城鎮(zhèn)，與城鎮(zhèn)居民共享發(fā)展成果，但這部分牧民當(dāng)中有些人因自身的受教育程度不夠、學(xué)習(xí)其它技能的熟練度與積極性不高等因素的局限性，始終未實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)。甚至有的牧民在城鎮(zhèn)難以安家，還回家鄉(xiāng)放牧。

例如，額濟(jì)納旗在“十二五”期間累計(jì)轉(zhuǎn)移搬遷1,534戶、4,577人口，轉(zhuǎn)移搬遷農(nóng)牧民占全旗農(nóng)牧民總?cè)丝诘?7%。但在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，有些進(jìn)城農(nóng)牧戶由于在城鎮(zhèn)難以找到合適的工作崗位，想回家鄉(xiāng)重新過(guò)放牧生活。

（五）人口少的農(nóng)牧戶對(duì)實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩姆e極性不高

由于阿拉善盟各旗區(qū)的第二輪補(bǔ)獎(jiǎng)方案中，分別制定了3-5個(gè)不同年齡段、不同補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)的人均補(bǔ)獎(jiǎng)辦法，補(bǔ)獎(jiǎng)標(biāo)準(zhǔn)以人為單位計(jì)算，資金以戶為單位發(fā)放原則。并且，按戶為單位制定了雙峰駱駝放養(yǎng)數(shù)量的3個(gè)不同檔次，同時(shí)規(guī)定了不同檔次戶所享受的草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叽霾煌Ｒ虼耍丝谏俚霓r(nóng)牧戶對(duì)實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)叩姆e極性不高，想多養(yǎng)牲畜來(lái)彌補(bǔ)與鄰近農(nóng)牧戶之間的收入差距。反之，對(duì)人口多的農(nóng)牧戶來(lái)講，雖然拿到的補(bǔ)獎(jiǎng)資金較多，但雙峰駱駝的放養(yǎng)數(shù)量限制導(dǎo)致人均養(yǎng)駱駝收入少于人口少的農(nóng)牧戶。

四、對(duì)策與建議

（一）加大后續(xù)產(chǎn)業(yè)扶持、完善草業(yè)生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制，確保農(nóng)牧民收入穩(wěn)步增長(zhǎng)

因減畜、禁牧、實(shí)施草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)后，補(bǔ)獎(jiǎng)資金成為農(nóng)牧民收入的很一大部分來(lái)源。這從一個(gè)側(cè)面說(shuō)明，后續(xù)產(chǎn)業(yè)扶持沒(méi)跟上。對(duì)此，筆者建議應(yīng)采取以下措施：通過(guò)與畜牧業(yè)相關(guān)的職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，鼓勵(lì)農(nóng)牧民再就業(yè)；以完善農(nóng)村牧區(qū)金融體系鼓勵(lì)禁牧區(qū)農(nóng)牧民創(chuàng)業(yè)；進(jìn)一步完善農(nóng)牧民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納機(jī)制，有效解決農(nóng)牧民后顧之憂的長(zhǎng)效機(jī)制；以加強(qiáng)宣傳或其它扶持的方式調(diào)節(jié)農(nóng)牧民攀比心理；給予邊境或邊界地區(qū)從事草原畜牧業(yè)的守土護(hù)邊農(nóng)牧民、管護(hù)員聘用以及其它生產(chǎn)生活條件改善等方面傾斜。

（二）加強(qiáng)優(yōu)勢(shì)畜種保護(hù)力度，尤其是對(duì)白絨山羊的保護(hù)力度

在優(yōu)勢(shì)畜種雙峰駱駝與阿拉善白絨山羊保護(hù)方面，雙峰駱駝的保護(hù)總體上比較好，但白絨山羊保護(hù)力度不夠。對(duì)此，筆者建議應(yīng)采取以下措施：應(yīng)持續(xù)雙峰駱駝保護(hù)，并不斷完善相關(guān)政策；各旗的畜牧、林草相關(guān)部門，需要在嚴(yán)格遵守草畜平衡的前提下，重點(diǎn)加強(qiáng)保護(hù)白絨山羊。

（三）在補(bǔ)獎(jiǎng)方案制定、載畜量核定等重大問(wèn)題上邀請(qǐng)各領(lǐng)域代表參與

目前，各旗在以旗為單位的“草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策實(shí)施方案”的設(shè)計(jì)或制定、載畜量標(biāo)準(zhǔn)的核定等重大問(wèn)題上，旗政府領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)改委、農(nóng)牧業(yè)局、林草業(yè)局、審計(jì)局、統(tǒng)計(jì)局、扶貧辦、財(cái)政局、銀行、各蘇木（鎮(zhèn)）、自然保護(hù)區(qū)等相關(guān)部門的負(fù)責(zé)人參與。今后，還需邀請(qǐng)禁牧區(qū)牧民、草畜平衡區(qū)牧民、特殊功能區(qū)牧民、退耕農(nóng)戶、專職管護(hù)員、合作社負(fù)責(zé)人、優(yōu)勢(shì)畜種養(yǎng)殖戶、相關(guān)專家學(xué)者等各領(lǐng)域的代表廣泛參與。從而避免或減少出現(xiàn)不符合實(shí)際的補(bǔ)獎(jiǎng)方案、區(qū)域劃分、養(yǎng)畜規(guī)律等問(wèn)題。