浙江分類推進縣城城鎮化建設的邏輯與建議

文/趙英軍 孫豪 毛豐付

順應縣城人口流動變化趨勢，尊重縣城發展規律，立足資源環境承載能力、區位條件、產業基礎、功能定位，統籌縣城生產、生活、生態、安全需要，分類推進縣城城鎮化

今年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱“《意見》”），對推進縣城城鎮化建設作出全面部署。浙江縣域經濟發達，全國百強縣數量約占全國的20%。2021年浙江縣域（縣和縣級市，以下統稱為“縣城”）經濟約占全省的43.5%。浙江縣城類型豐富，有些屬于大城市周邊縣城，如嘉善縣、德清縣等；有些屬于專業功能縣城，如桐廬縣、義烏市等，需要分類推進縣城城鎮化建設。

浙江城鎮化體系格局

“二特六大三中”的城市格局。城市格局是決定城鎮化進程的重要因素。浙江現設杭州、寧波2個副省級城市，溫州、嘉興、湖州、紹興、金華、衢州、舟山、臺州、麗水9個設區市，37個市轄區、53個縣城（包括20個縣級市和33個縣），縣城占全省縣級行政區劃數量的58.9%。根據2014年《國務院關于調整城市規模劃分標準的通知》對城市規模的劃分標準，以及第七次全國人口普查數據，杭州和寧波2市為特大城市，其中，杭州全市常住人口約1193萬人、市區常住人口約874萬人，寧波全市常住人口數量約940萬人、市區常住人口約506萬人；溫州、嘉興、湖州、紹興、金華、臺州6市為大城市；衢州、麗水、舟山3市為中等城市。在城市規模上，浙江11個設區市形成“二特六大三中”的城市格局，并在一定程度上決定了城鎮化進程和格局。

“平分秋色”的城鎮化體系。市轄區和縣城是城鎮化的基本單元和主要載體，縣城是浙江城鎮化的重要載體。浙江37個市轄區和53個縣城共同承載城鎮化進程，市轄區與縣城在浙江城鎮化進程中基本上各占一半，平分秋色。2021年末，全省常住人口6540萬人、城鎮人口4755萬人，城鎮化率為72.7%。其中，市轄區人口3133萬人，占全省的47.9%，市轄區城鎮人口2548萬人，占全省城鎮人口的53.6%，市轄區城鎮化率為81.3%；縣城人口3408萬人，占全省的52.1%，縣城城鎮人口2207萬人，占全省城鎮人口的46.4%，縣城城鎮化率為64.7%。

浙江仍處于快速城鎮化進程。2010-2021年，浙江全省常住人口從5443萬人增加至6540萬人，城鎮人口從3354萬人增加至4755萬人，城鎮化率從61.6%提高至72.7%。大多數發達國家城鎮化率處于80%以上，浙江特別是縣城，仍有較大的城鎮化發展潛力。浙江是全國人口凈流入的主要省份之一，具備快速城鎮化的發展條件。

浙江53個縣城在資源稟賦、地理區位、交通條件、產業基礎等方面，存在巨大差異，需要“因縣制宜”，分類推進縣城城鎮化建設。

浙江縣城功能類型分類

《意見》指出，要科學把握功能定位，分類引導縣城發展方向。浙江53個縣城在資源稟賦、地理區位、交通條件、產業基礎等方面，存在巨大差異，需要“因縣制宜”，分類推進縣城城鎮化建設。《意見》依據功能定位將縣城分為大城市周邊縣城、專業功能縣城、農產品主產區縣城、生態功能區縣城、人口流失縣城五類。可參考《意見》分類標準，將浙江縣城進行分類。

對縣城進行分類評價，應遵循以下原則和標準：第一，優先評價縣城是否臨近大城市。區域經濟發展實踐表明，臨近大城市是縣城發展最大的優勢。臨近大城市的縣城，可定位為大城市周邊縣城，積極融入大城市發展，承接大城市的人口和產業轉移，疏解大城市一般性制造業、區域性物流基地、專業市場等功能，形成與鄰近大城市通勤便捷、功能互補、產業配套的衛星縣城。第二，如果縣城不屬于大城市周邊縣城，再評價該縣城是否在特色經濟、支柱產業等方面具有專業特長。具有專業特長的縣城，可定位為專業功能縣城，通過強化產業平臺支撐，提升人口集聚，發展縣城專業特長經濟，比如，發展先進制造、商貿流通、文化旅游等。第三，如果縣城不屬于大城市周邊縣城和專業功能縣城，再評價縣城是否屬于農產品主產區縣城、生態功能區縣城或人口流失縣城。

臨近大城市的縣城，可定位為大城市周邊縣城，積極融入大城市發展，承接大城市的人口和產業轉移。

依據上述評價策略，可將浙江53個縣城分為9個大城市周邊縣城、31個專業功能縣城、12個生態功能區縣城和1個人口流失縣城。

大城市周邊縣城。就當前的城鎮化進程而言，特大城市或超大城市對周邊縣城產生了顯著的溢出效應。影響浙江縣城發展的特大城市或超大城市除了杭州和寧波外，還有上海和蘇州。依據縣城地理區位和受溢出效應影響的大小，安吉縣、德清縣等9個縣城屬于大城市周邊縣城。

專業功能縣城。浙江許多縣城具有自身的特色經濟或支柱產業，例如，桐廬的物流產業、義烏的電商特色、永康的五金集群等，這些縣城屬于專業功能縣城。依據縣城經濟專業特長，長興縣、桐廬縣等31個縣城屬于專業功能縣城。

農產品主產區縣城。浙江有些縣城屬于產糧大縣，但從產業結構來看，并沒有農產品主產區縣城。盡管如此，浙江部分縣城在農業現代化發展方面奠定了前期基礎。比如，慶元縣（食用菌全產業鏈）、仙居縣（楊梅全產業鏈）入選全國農業全產業鏈重點鏈和典型縣建設名單，玉環市入選全國休閑農業重點縣。在遵循專業功能縣城發展規律的基礎上，部分縣城可以適當延長農業產業鏈條，做優做強農產品加工業和農業生產性服務業。

生態功能區縣城。淳安縣、泰順縣等12個縣城，是浙江重要的生態安全屏障，適宜貫徹“綠水青山就是金山銀山”理念發展適宜產業和清潔能源，屬于生態功能區縣城。

人口流失縣城。依據全國第六次和第七次人口普查數據，浙江省僅嵊泗縣（-12.09%）、淳安縣（-2.34%）、嵊州市（-0.6 7%）、平湖市（-0.0 8%）、蒼南縣（-0.44%）、龍游縣（-0.59%）6個縣城常住人口出現減少，考慮到嵊州市、平湖市、蒼南縣、龍游縣四縣人口流失較少和淳安縣典型的生態功能區特征，浙江僅嵊泗縣屬于人口流失縣城。

分類推進縣城城鎮化建設的建議

浙江縣域經濟實力強、縣城功能類型多、資源稟賦差異大，需要順應縣城人口流動變化趨勢，尊重縣城發展規律，立足資源環境承載能力、區位條件、產業基礎、功能定位，統籌縣城生產、生活、生態、安全需要，分類推進縣城城鎮化。

提升縣城公共服務質量吸引人口流入。

人口是城鎮化的基礎要素。吸引人口流入縣城，需要堅持發揮市場配置資源的決定性作用，更好發揮政府作用，在人口自由流動的原則下推進縣城城鎮化。通過縣城產業配套設施提質增效、市政公用設施提檔升級、公共服務設施提標擴面、環境基礎設施提級擴能、營造制度環境等，提升居民在縣城定居和生活的品質，吸引外來人口流入和農業轉移人口進城。

動態監測人口流動趨勢和城鎮化進程。

人口流動趨勢決定城鎮化體系格局。分類推進浙江縣城城鎮化建設，需要準確監測人口流動動態，識別人口在大城市與中小城市以及人口在市轄區與縣城的流動方向，把握人口在不同縣城的分布規律。建議借助大數據技術監測人口流動動態，比如，充分利用手機信令數據輔助人口統計調查，利用百度地圖出行大數據監測人口流動等。

發揮縣城資源稟賦條件下的比較優勢。

縣城資源稟賦是形成比較優勢的基礎，也是分類推進縣城城鎮化的基本依據。縣級地方政府需要準確識別自身資源稟賦及比較優勢，發揮比較優勢，推進縣城城鎮化建設。縣城資源稟賦條件下的比較優勢，可能是臨近大城市區位條件優勢或產業集聚發展優勢，也可能是歷史文化優勢或生態環境優勢。充分把握自身資源稟賦和比較優勢，是分類推進縣城城鎮化的關鍵。

遵循公共資源配置與常住人口規模匹配規律。分類推進縣城城鎮化的核心要義在于公共資源配置與常住人口規模匹配。在準確把握人口流動情況的基礎上，縣級地方政府需要統籌發展和安全，做好縣城發展規劃。在人口集聚度高、產業基礎好的縣城，增加公共資源投入，完善市政設施，提升人居環境；在人口流失縣城，要嚴控城鎮建設用地增量、盤活存量，防止大拆大建、貪大求洋，促進人口和公共服務資源適度集中，有序引導人口向鄰近的經濟發展優勢區域轉移。

依據縣城功能類型因縣施策。縣級地方政府要依據資源稟賦和比較優勢確定自身縣城功能類型。《意見》中的分類指導要求和上文對縣城的分類，為縣級地方政府確定縣城功能類型提供了依據和參考。在確定縣城功能類型后，要因縣施策，促進縣城城鎮化高質量發展。

縣城資源稟賦條件下的比較優勢，可能是臨近大城市區位條件優勢或產業集聚發展優勢，也可能是歷史文化優勢或生態環境優勢。