城市數字化轉型視域下公共數據資源協同治理研究
——以10個城市統計數據為分析對象

周林興 謝林蓉

(上海大學文化遺產與信息管理學院，上海 200444)

2021年3月發布的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年(2021—2025年)規劃和2035年遠景目標綱要》中提到“加快數字化發展 建設數字中國”，提出迎接數字時代，激活數據要素潛能，推進網絡強國建設，加快建設數字經濟、數字社會、數字政府，以數字化轉型整體驅動生產方式、生活方式和治理方式變革[1]。2021年7月，國家網信辦公布《數字中國發展報告(2020年)》，總結了“十三五”期間數字中國建設在質量效益、網絡扶貧、數字戰“疫”、數字化發展能力、數字經濟和政府、數字社會和健康治理以及國際合作等方面所取得的成果[2]。另外，上海、北京等地方政府也正在加緊出臺與城市數字化轉型相關的政策，如上海發布的的《關于全面推進上海城市數字化轉型的意見》，北京發布的的《北京市關于加快建設全球數字經濟標桿城市的實施方案》等。這些文件都針對國家或社會不同機構組織及領域的公共數據資源提出建設目標、規劃和指導意見，全面強調其協同治理意識和實施機制。可見，在時代發展形勢和國家總體戰略目標背景下，數字化轉型建設步伐正日漸加快，強化公共數據協同治理的價值也將逐步凸顯。因此探究協同治理的優化策略和細化框架，澆筑牢固的數據基石，必將助力全國性協同治理體系的形成，并推動數字化發展和數字中國建設，從容應對新一輪科技革命和產業變革帶來的激烈競爭。

政府數據的生成主體為各級人民政府及其職能部門以及合法行政組織[3]，而公共數據資源是由政務部門和公共企事業單位在依法履職或生產活動中生成和管理，以一定形式記錄、存儲和傳輸的文字、圖像、音頻、視頻等各類可機器讀取的數據[4]。結合上述定義及研究需求，將公共數據資源概念擴展為國家機關、法律授權的公共管理和服務組織、公共企事業單位以及人民團體在依法履行公共職能的過程中收集和產生的各類數據。公共數據資源協同治理則是基于城市數字化轉型的發展趨勢和發展背景，以科學化、多元化和法治化為原則，對其組織內部和組織之間分別進行序化協調和宏觀規劃，優化互動環境，打破流通壁壘，從而加強主體和數據間的溝通、共享和流動。

1 文獻回顧

目前國內外學者尚未對城市數字化轉型視域下公共數據資源協同治理展開深入研究，相關成果主要集中于兩個方面：

1)政府數據與政務服務數據協同治理。一方面，政府數據協同治理。數字化和現代化轉型的重點在于政府數據的協同治理[5]，治理基礎為數據主體和數據價值的多元性以及數據目標的一致性[6]。但還存在諸多困境，如政府對數據的規劃能力不足、對區域和部門的協調失衡以及數據標準不同和信息孤島現象等問題[7]。針對這些問題提出構建協同治理框架，平衡安全和發展、技術和體制以及各方主體之間的關系，并從規則體系與平臺建設等方面做好數據治理，以及從應用層協調各主體以提升數據服務成效[8]；另一方面，政務服務數據協同治理。在協同框架的選擇上，既可以遵循“結構—功能—機制”的邏輯[9]，又可以借助原則參與、共同動機和聯合行動能力三項協作標準來建立[10]。當協同治理在主體、技術、數據、業務以及服務等多方面有了要素的擴展和成果的優化的同時[11]，數據協作成為需要側重應對的公共問題[12]。

2)城市與區域公共數據協同治理。數據融合與智慧協同是現代市域數字化發展的新趨勢[13]，其高度依賴于數據治理，以此帶動市內各部門協作，并打通不同層級行政區劃之間的業務管理流程[14]。國內外都已存在相關研究和實踐設想，如我國長三角經濟區以“分工協作，協同發展”為基本原則處理區域內各城市數據治理問題，助力打造現代化中堅行業產業[15]。黃河流域通過數據統一平臺建設，實現信息全流域共享，以形成協同治理新格局[16]。北部灣區域將數據協同治理作為構建大數據信息共享模式的重點，整合不同來源的數據，完善區域環境建設的數據歷史圖譜[17]。韓國以環境數據協同作為著力點設計公共行政模式以改善大和河流域治理現狀[18]。美國通過公共項目規劃和實施數據的協作治理形成績效評估指標，從而提高愛達荷州國家森林的管理效率[19]。

梳理文獻發現，國內外學者對數字化轉型時期城市現代化與產業發展已有所關注，但尚未聚焦于其背景下公共數據資源的協同治理，沒有從城市數字化轉型與公共數據資源協同治理相結合的角度進行深入探討。本文從城市數字化轉型及其對公共數據協同治理的價值內涵和深刻影響入手，探究其治理現狀及整體性的策略，以期通過多元主體在共同處理公共數據過程中的相互關系協調，實現共同行動、耦合結構和資源共享，彌補政府、市場或社會等單一主體治理的局限性，從而推動城市數字化轉型發展和公共數據資源協同治理成效。

2 城市數字化轉型視域下公共數據資源協同治理的價值闡釋

2.1 發展動力：打造城市數字化目標引擎

進入數字時代，基于數據、面向數據和經由數據的數字治理正在成為全球數字化轉型的最強勁引擎[20]。在此背景下，強化公共數據資源的協同治理，加大對各產業要素數據的統籌整合與標準規劃，可以在復雜的智能環境中建立起溝通協作、聯合監督的防范體系，彌補傳統網絡安全防御漏洞，為數字化目標的實現提供可靠的安全動力。同時，以5G網絡、大數據和人工智能為代表的技術運用能夠有效地優化資源調度、傳輸和配置模型，疏通不同層級之間的數源交互和反饋，實現市域范圍內復雜問題的協同改進，形成科學的技術動力。并且，通過對公共數據分布規律和流通機理進行分析，可以有效解決設備網格模型重建、數據配準與變換、數據立體展示等問題[21]，結合信息圖譜創造融合資源空間，為城市數字化轉型提供了數據動力。如武漢市啟用武漢云建設項目，對政府管理、惠民服務、城市治理、產業創新、生態宜居等重點應用領域進行數據存儲和智能計算，形成精準治理和協同聯動中心，已吸引16個云上單位和120余個應用系統，共同致力于盤活數字資產，打造創新和服務的數字經濟新模式，成為了城市數字化治理目標和經濟數字化發展目標的重要創新引擎[22]。由此可知，從資源到技術再到空間的數據智能化協同能夠為社會治理現代化提供向導，是城市數字化建設目標的強大發展動力。

2.2 數據基礎：澆筑城市數字化轉型根基

公共數據是城市數字經濟發展的資源基礎，其協同治理是城市數字化轉型的重要根基。在城市數字化過程中，統一的公共數據目錄體系與數據分類管理標準有利于提高管理效能，是其轉型發展的必需依托。如上海市借助公共數據目錄體系及其協同規劃，推動建設用地規劃許可、房屋信息、失信企業名單等數據向所在街道依規有序開放共享，以加強城市數字化轉型過程中的公共數據賦能基層治理[23]。除此之外，政府自動化監管、城市醫療、養老服務、現代教育、出行交通、數字經濟市場與業態以及市司法公安等各行各業的數字化轉型升級都離不開統一公共數據與其多元主體的匯聚和治理。因此，加快包括數據中心在內的新型基礎設施建設，推動公共資源中心協同有序建設和升級改造，能夠整合各領域信息資源，有效應對協同治理帶來的信息溝通對稱性挑戰，解決信息跨界、跨域流動問題，澆筑城市數字化轉型的牢固根基。

2.3 核心紐帶：凝聚城市能級提升競爭力

來自社會各領域的公共數據是提升城市能級與競爭力的核心資源。首先，構建與人民生活密切相關的公共數據庫能夠踐行以人為本的城市現代化發展理念，其協同治理有利于更有效地提升人民生活品質，滿足其對美好生活的向往和追求；其次，金融、貿易、國際經濟以及科技創新等主體協同打造智能化和數字化的新興產業體系數據中心，可以形成高水平的良性市場標準，鞏固實體經濟能級并促進現代產業轉型升級[24]；最后，市域環境治理數據資源的整合是城市綠化管理的重要支撐，有助于打好污染防治攻堅戰，打造安全宜居的綠水青山。總之，開放的公共數據資源是智慧政府建設和政務服務治理以及政府精準定位和社會活力激發的重要資源力量，協同治理的推進不僅能夠從政策目標平衡兼顧、行動規則優化制定、經濟生態良性協調等方面為城市各方位建設提供配套資源保障，更是城市能級和區域發展競爭力提升的中堅紐帶。

3 城市數字化轉型視域下公共數據資源協同治理實然分析

3.1 對象選取

城市數字化轉型通過“業務—技術—環境”3個維度相互協同、互為促進，依托數字技術，構建數字孿生城市，提升城市面向未來的綜合競爭力[25]。而城市數字治理涵蓋了從數據采集、處理應用到管理機制的全部過程，兩者之間存在共性，故可借助數字治理水平反映城市數字化狀況。根據2020年8月18日中國經濟信息社、中國信息協會和中國城市規劃設計研究院聯合發布的《中國城市數字治理報告(2020)》[26]，從數字基礎設施、數字行政服務、數字公共服務、數字生活服務4個維度進行綜合評定后，位列前十的城市分別為杭州、深圳、北京、上海、武漢、廣州、鄭州、蘇州、東莞、西安。因此本文以它們作為研究對象，分析其在數字化轉型進程中公共數據資源協同情況，探討相關治理策略。

3.2 數據獲取

一是搜集10個城市的相關政策。分析其數字化轉型與建設過程中涉及的領域，了解市域、領域、平臺、技術、主體等各方因素的協同情況，挖掘數治數據類型并提取其中公共資源協同的呈現信息。通過數字經濟發展相關報告[27]，掌握此背景下競爭力指數、基礎設施建設、公共服務、城市治理與產業融合水平，反映協同成效。二是訪問10個城市的公共數據開放平臺。獲取數據集的主體分布與協同狀態，由此整合與分析城市數字化轉型背景下其公共數據資源的協同現狀。

3.3 實然分析

3.3.1 組織層面：意識指向初步形成，政策保障有待加強

為順應時代發展趨勢和國家政策動向，各市邁出了數字化轉型步伐，針對公共數據資源要素，政府已經對協同治理有所關注。但在不同經濟建設、社會發展和文化培育水平的影響下，各主體產生了不同的利益訴求和活動偏差，使得有關政策的細化落實和制度的具體保障仍有待加強。

1)公共數據資源協同治理意識初步形成。協同治理意識已開始部分成為數治過程中政府和城市各領域領導者的共識，并相繼出臺城市數字化轉型或智慧城市建設的有關政策，如表1所示。如杭州市《“數字杭州”(“新型智慧杭州”一期)發展規劃》[28]《鄭州市人民政府關于加快推進新型智慧城市建設的指導意見》[29]。但在這些城市涉及的各項協同治理對象中，只有部分組織者能夠對公共數據資源予以重點關注，如上海市《關于全面推進上海城市數字化轉型的意見》[30]多次提出利用數字化形成政府、企業、社會組織和個人的協同共治新模式和新格局，并要求搭建商業網絡，實現全球性地域協同，還強調融合各類數據中心打造高端低碳算力集群，促成計算生態協同，把協同運營作為原則之一，推動數字系統合力的凝聚。可見其治理內容已經從主體、地域等要素擴展到數據，初步具有公共資源協同治理意識。

表1 城市數字化轉型政策及其協同情況

2)政策保障和制度落實有待加強。一方面，有關數字化轉型和公共數據資源協同治理的指導政策還不健全。一是大部分城市已經公布有關文件，但少數地區仍處于空缺狀態。如武漢、廣州、鄭州等城市都在其政策中提出了總體目標、原則導向以及各領域詳細部署，內容也較全面涵蓋了經濟生產、民生生活和城市治理等方面，如表2所示。而東莞、西安等地尚未見有針對性文件，雖有關于城市管理等某一具體領域的指導方案，但統一發展規劃暫時無法明確獲悉。二是已出臺內容均為整體性數據建設大綱，對于公共數據資源協同治理尚無專門政策。公共數據雖是這一發展歷程不可或缺的基礎要素，實踐過程中其協同也是必然涉及和需要處理的部分，但目前國內城市數字化轉型處于起步階段且進程不盡相同，各城市仍在探索當中，相關研究亦未深入開展，有關經驗設想還未上升凝練為成文的策略；另一方面，已被提及的數據協同建議還未完全落實到制度中。上海、蘇州等地對數字資源做出協同規劃，但對轉型背景下各方協調框架、實踐規范、落實方法、模式機制等內容未有細化規定，協同治理仍然缺乏專項性、統一性和規范性。

表2 城市數字化轉型中各領域分布情況

3.3.2 運行層面：技術運用初見成效，平臺協同有待深入

新技術的發展催生了平臺型組織的興起[31]，在城市數字化轉型領域內，各主體依靠數字基礎設施連接眾多群體進行各項治理活動，技術日益融合，平臺聯系增強，但面對公共數據資源的協同，仍存在不少有待深入解決的問題。

1)技術運用初見成效。人工智能、大數據、區塊鏈以及云計算等目前被廣泛應用于數字城市治理各領域，這些技術可以將萬事萬物進行聯通，為數據協同提供了可靠的技術保障。上述10個城市中無論是數字基礎設施的建設、數字平臺的搭建，還是數字技術的運用，都依賴這些技術展開智慧管理和治理，如表3所示。深圳市[32]通過大數據技術連接分散的數字系統，高效便捷地處理過量的信息，獲取政務和全市其他領域的數據情況，打通各項業務，實現跨境、跨域、跨級的融合互通，從而建設起統一的數據中樞和應用中樞。東莞市[33]加快電子政務與物聯網的對接和整合，并在與5G、AR/VR等其他技術的集成下，實現萬物實時聯動，有效加快了統籌管理能力的提升和各類應用的安全承載能力。目前來看，各個城市對于這些技術的融合采用為公共數據資源的協同治理打開了可行通道。截至2020年底，經濟上我國數字經濟占GDP的比重為38.6%[34]；政務上重點城市數字政府建設頂層設計實施占比31.3%，32.1%的地級市政府設有數據共享平臺；智慧城市建設上有重慶、太原等16個城市展開基礎設施建設試點，廈門、南京等6個地區展開CIM平臺建設，農村地區互聯網普及率為55.9%[2]。總體而言，我國社會數字化發展步伐已邁向初期階段，雖然數字化率仍然偏低，信息聯網率還不夠充分[35]，使得現實問題更復雜、實況數據更分散，但在數字獲取中，各地區正在嘗試跨越難度較大的區域問題，努力實現全社會全覆蓋的萬物互聯。

表3 城市數字化轉型中新技術分布與協同情況

表3(續)

2)平臺協同有待深入。截至2020年10月，我國已有142個[36]地方政府上線數據開放平臺，其中地級行政區占比為35%。本文選取的10個研究對象中，西安市尚未開通獨立的市級相關平臺，北京市開放信息平臺首頁沒有專門的公共數據統計和服務區域，其他8個城市雖有各部門參與提供開放信息，且已建立數量不等的數據門類，但其部門和資源的協同建設情況存在參差，如表4所示。如武漢市共有住房保障和房屋管理局、文旅局、城管執法委、科技局、應急管理局等45個部門作為提供者，其內包含生活服務、教育文化、城建住房、醫療衛生、安全生產等22個主題數據，且支持瀏覽、查詢、下載等基本服務，但各資源模塊之間未見有整體系統的協同設置。此外，部分平臺協同已經開啟但發展較為遲緩和薄弱。如廣西數字政務平臺在層級體系上，以自治區級平臺為總樞紐，對上聯通國家政務服務平臺，對下聯通市級平臺，為各部門提供公共服務入口和通道，構建自治區、市、縣、鄉鎮、村五級全覆蓋政務信息共享和業務協同聯動體系[37]。但全國各地相關治理整體情況仍有不足，一些地區平臺內各部門協同還未跟進，且平臺跨際互通情況有所局限，全網互聯、共享、共治的規范協同治理局面有待進一步開拓。

表4 城市公共數據平臺中主體和資源的分布協同情況

3.3.3 資源層面：集群建設初獲成果，資源融通面臨壁壘

2021年5月24日，國家發展改革委聯合中央網信辦、工業和信息化部以及國家能源局共同發布《全國一體化大數據中心協同創新體系算力樞紐實施方案》，將有力推動數據中心合理布局和高質量發展，但不同協同主體具有獨立的組織邏輯，且內部職能結構各異，甚至存在難以兼容的數據交流系統，容易加大各方信息差異，使得公共數據協同治理需求的資源建設還存在一些瓶頸。

1)集群建設初獲成果。一是數據中心數量不斷增長。在我國數據量年均增速超過30%的同時，數據中心也從2015年的124萬家增長到2020年的500萬家[38]，已經初步形成了具有一定規模的資源集群。二是部分地區或企業開始了中心建設的探索實踐。如2017年底，總投資180億元的阿里江蘇云計算數據中心項目在南通市正式簽約；2018年3月項目開工建設；同年10月主體封頂；2019年11月，項目開始投運，4萬臺服務器上線運行；截至2020年5月，阿里巴巴江蘇云計算數據中心擴容項目在南通市開發區完成正式簽約[39]，不僅服務整個集團的核心業務，也為華東地區數據中心的建設提供了強效支撐。此外，2021年1月，江蘇省工信廳、中國工業互聯網研究院、蘇州市政府、江蘇省通信管理局四方舉行簽約儀式，在蘇州吳江共建中國工業互聯網研究院江蘇分院及國家工業互聯網大數據中心江蘇分中心[40]。三是各地正在積極采集有關公共服務和管理的各項數據，開發針對性的應用功能，并努力推動其走向民眾，上線運用。如鄭州市交警支隊攜手阿里云打造全新城市大腦，為城市道路決策規劃提供數據支撐，并兼顧了它和應用之間的協同管控[41]。在建成大數據中心、實現公共資源協同治理的道路上，全國多地都在不斷努力和前進。

2)資源融通面臨壁壘。一是異構數據缺乏統一標準。數字化和網絡化深入發展，各類應用系統之間、主體之間以及主體和系統之間面臨大量的實時數據交互需求，并形成多源復雜的資源網絡結構。但是各個層級、各個地域以及各個部門目前還沒有高度整合的規范標準。部門內部垂直管理制度也造成各項數據被條塊分割，其結構多元，如XML、JSON的半結構化數據格式，文本、圖片、HTML、各類報表、圖像和音頻/視頻信息等非結構化數據格式；其存儲形式多樣，如Oracle、SQL Server、MySQL等數據庫模式，文件存儲模式以及流存儲模式等，涵蓋所有社會資源門類和數據格式的統一標準，具有較高的制定難度。二是數據融通共享機制尚不成熟。目前已有一些企業展開數據流通相關實踐，如中國聯通通過建立大數據云服務合作模式，構建適應大數據新特性、管理和技術深度結合的3+5安全管控整體框架，打造大數據安全特區；中興通訊公司推出Golden Chain中興政務服務平臺，達到每秒1 000～3 000次量級交易驗證、海量數據存儲[42]，這些都是為攻克數據流通、融合與共享的痛點難點而邁出的有效實踐步伐。但在對海量廣泛來源的公共數據實現協同治理的過程中，其全面歸集、資源質量、安全隱患、跨主體資源可信度、有效檢索、系統穩定性、流通流程順暢度等是建立融通共享機制的重要影響節點，這些問題長期滯存容易產生數據溝通壁壘，從而造成信息孤島現象。三是數據中心布局的集約化程度和資源集聚度仍有待提高。目前國家級互聯網骨干直聯點主要設立在中東部的13個城市，而新疆、青海、甘肅、陜西等西北地區尚未被覆蓋，降低了數據跨域傳輸效率，增加了資源集聚難度。并且綠色集約、可持續發展的要求也與現實能耗問題存在矛盾。用電量大造成數據中心建設成為高能耗產業，截至2021年9月，山東、云南、內蒙古等全國多個省市發布限電令。如云南省工業硅企業9～12月份月均產量不高于8月產量的10%，9～12月黃磷生產線月均產量不得超過2021年8月份產量的10%；浙江省有序開展錯峰、避峰用電程序，紡織重鎮發布停電通知，覆蓋161家企業[43]等。這些現實狀況都使得數據中心內部各層次各要素的協同治理與外部網絡、土地、用能、水、電等各方面的協同發展難以齊頭并進，造成資源融通困境。

4 城市數字化轉型視域下公共數據資源協同治理優化策略

城市數字化轉型中公共數據資源基礎設施必須要統籌安排，集約化、一體化建設，并不斷優化資源配置，加大整合力度，促進公共數據資源的高效循環利用，提高共享度。同時，制定嚴格的制度規范，保障公共數據資源的有效開放，提升城市的數字治理能力，提升城市的運行效能與服務能力，如圖1所示。

圖1 公共數據資源協同治理優化策略整體框架圖

4.1 協同意識優化：形成價值共識

1)形成互聯整體價值共識。城市數字化發展除了帶來技術的革新和各項效益的產生，更伴隨著一切互聯的局面，萬事萬物通過技術關聯在一起。必須意識到，在整體社會環境中，盡管各個組織千差萬別，屬性不盡相同，但協同賦予其相互影響且合作共生的關系。同樣，數據協同治理也關乎所有主體，并覆蓋城市建設和運行的全部場景，各方由此形成利益相關的共同體。國家需要通過這項治理提升經濟實力、科技實力、文化軟實力等各項綜合國力，打造具有各項驅動優勢的數字中國，加快邁進創新型國家前列，完善行政體系和民主法制體系，推進治理體系和治理能力的現代化，推動社會主義現代化的實現。社會需要通過公共數據協同治理，優化經濟結構，完善現有經濟體制，打造更高標準的市場體系，激發市場主體活力，在經濟質量效益取得明顯提升的基礎上實現持續健康發展，并健全公共文化服務體系和文化產業體系，持續提升社會文明程度。同時改善生態環境，優化資源開發和配置格局，增加綠色轉型成效，筑牢生態安全屏障。當然，公眾更是需要全面融入“互聯網+公共服務”建設步伐，在教育、醫療、養老、扶幼、就業、文體、助殘等領域享受數字化服務普惠應用，營造智慧共享、和睦共治的現代數字生活，持續提升獲得感。因此應該時刻把握全局聯系觀念，緊緊圍繞共同體意識打造治理抓力，在目標和實踐層面，凝聚和形成齊頭并進、關聯一致的整體性價值共識。

2)形成互惠共享價值共識。應該認知到加強公共數據協同治理并建立健全有關機制將產生共享性利益。于國家，有助于統籌數據資源管理，完善資源治理體系，是改革創新以激發數字化發展動力和活力的實際需要，能幫助贏得全球數字競爭和標準規則制定戰略的主動權；于企業，能夠聚集冗雜分散的機構數據，為其資產化、資本化運營提供支撐，充實數據和算法的監管力度，提升其數據資產管理能力；于市場，能側面協助厘清監管主體，完善交易流通體系和數據要素機制。對個人來說，完整協調、高質高效的數據將反饋于健康、教育、出行、民生、生活等方面。因此需要協調利益平衡的價值沖突問題，推動公共數據協同治理在物質層面不斷促進現代生產力發展，滿足人民群眾對美好生活的向往和根本利益需求，促進國民智慧教育發展，提升全民數字文化水平和素養，并穩固這些價值共識基礎，在維護各方基礎利益的同時，挖掘更豐富的價值支撐。

4.2 協同組織優化：明確主體角色

1)政府機構重點扮演好引導者和監管者。一方面，象征著權威，承擔規則制定和監管的責任。因此，政府需要把握協同治理的主要方向，制定發展規劃，提供解決統一規范、權責明確、信息安全等問題的指導思路，并將這些內容以法律、行政法規、行業規范等形式體現。此外必須履行好監管職責，各級政府部門要對轄區內相關工作實施統一且合理的監督管理，上級政府要對下級工作和區域政府合作進行適當協調指導，確保協同有序性和高質量。如2021年廣東省選取6個部門、10個地級以上城市展開首席數據官制度試點工作，明確各級各部門工作機制和職責范圍，有效提高數據治理和數據運營能力，助力數字經濟創新發展[44]；另一方面，象征著自由，政府既要保護“數字人權”[45]，維護個人合法信息自由，又要合理把握干預度。緊密結合主體多元化特性，合理降低社會組織和公共行業參與門檻，擴大其合作自由度，充分賦權給市場主體和社會主體，并在此過程中不斷探尋科學的協同治理監管標準節點。激活公眾投身數字城市協同環境建設的潛力，靈活借助其數字素養和智慧創新能力，擴大和豐富高水平、高科技、創新型、應用型等人才后備軍隊伍。激發各類組織和機構的行動活力，鼓勵其進行數據中心及其協同項目建設，支持其承擔相應職能并培育其維護數治秩序的能力，有效發揮他們在數據治理中的作用，與各方力量共同提升協同治理成效。

2)市場主體重點扮演好創新者和協助者。一方面，推動技術創新、模式創新和制度創新。企業應積極開發、引進和運用先進技術設備，做好數字化新型基礎設施的建設工作，開發數據流通多樣化和智能化的場景，打造多邊賦能的數據經營體系。提供科學的數據研究服務，做好前沿科學和智庫產品服務，發揮市場主體在協同治理環節中的創新功能；另一方面，協助配合政府相關工作，內部做好行為規范工作，成立監管組織，制定行為準則，適應整體環境，提供案例經驗。同時聚焦民生服務，投身區域協同發展戰略的各項建設，為社會注入智慧力量和活力。如2020年5月27日，貴州省公共資源交易中心、北京市經濟信息中心、福建省公共資源交易中心、云上貴州等6個省級機構和2個大數據企業共同發起“跨省域企業主體數據協同治理行動——暨企業數字空間跨域互認計劃”[46]，致力于構建以企業為核心的主體數據自治系統，破解開放利用的安全隱患，促進孤點數據聯通，支持跨地域和跨主體的數據流通，進一步推動了公共資源的跨區域共治互認。

3)社會主體重點扮演好提供者和參與者。社會其他組織和個人是最主要的信息數據提供者，也是城市數字化發展的重要參與者。一方面，個人應該自覺規范數據行為，及時主動保存信息資源，合法、合規、合理利用公共數據。積極參與公共數據治理，提供有效的數據建設和服務意見或建議，保障反饋質量，努力提高數據安全意識，提升安全維護能力；另一方面，各類其他社會組織之間需加強互動協作，培育新型的社會組織模式，促進知識界、行業界、媒體界等不同領域內的數據流通和融合，統籌各方資源力量，推動社會項目、知識創業、社會事業的創新發展，形成多方參與、資源整合、優勢互補的公共數據協同治理格局。

4.3 協同環境優化：完善平臺建設

1)確定平臺設計框架。保障數據流通和融合的通暢，提高協同治理和資源共享效益，需要進行以新型數字技術為基礎的平臺設計來確定整體環境架構。一是扎實技術基礎層面。運用光纖網絡、移動通信、數字微波、ISDN、圖像通信、程控交換等現代通信技術確保數據傳輸的穩定性和速率；運用虛擬網技術和防火墻技術保障公共數據安全，將其與5G、區塊鏈、云計算、云平臺、大數據等充分融合，構建高效可靠的協同設施基礎。二是擴充和優化數據資源層面。盡可能全面地納入公共數據，包括智慧城管、智慧監管、智慧教育、智慧社區、醫療健康、養老服務、交通出行、工業生產、智慧信用、公共衛生等多主題數據庫，以及城市、區域范圍內各部門機構、行業、組織、個人等多來源的數據中心。同時確定元數據、數據庫以及數據交換共享的各項規范，構建安全防護體系。三是穩固協同運行層面。做好智能化大數據分析和處理，設計協同流程，打通數據多向流動和主體溝通協作渠道，保證智能監管和調控。四是協同成果應用化。支持提供設備或數據接入、計劃規劃、管理檢測、審查審批、溝通交換、動態輸出等服務功能，如圖2所示。

圖2 公共數據協同治理平臺框架圖

2)推進協同平臺實踐。抓住城市數字化發展戰略新機遇，調動各方積極參與數字建設，發揮各自優勢打造推出專項領域協同平臺，以行業平臺建設促進社會公共數據協同治理。如始創于2015年4月的Heywhale和鯨數據科學協同創新平臺，以Python和R、CPU、GPU多規格算力、Canvas無代碼圖形化建模、Notebook編程等工具進行數據分析，可以靈活接入各類數據源，并展開憑證管理和權限管理，支持多人、多角色、隨時隨地進行數據驅動研究與分享。和鯨與清華大學、南開大學、華東師范大學等高校以及國家氣象信息中心、醫學信息研究所、招商銀行、愛奇藝、快手、百度等機構或企業合作，為其提供跨學科、跨領域的云端數據驅動分析和共享協作，為大數據平臺開發和跨領域的協同研發治理提供了寶貴經驗。在加速推進公共數據中心協同創新體系構建之時，要強化協同治理理論的引入[47]，將平臺的協同建設作為重要著力點，力求實現全社會數據的匯聚、交互和共享，拓展覆蓋范圍，以便協同落實。

4.4 協同數據優化：打造中心集群

1)合理布局數據中心。必須考慮生態發展總體背景，緊緊圍繞綠色原則，協調綠色與能耗之間的矛盾。降低高能耗、高成本地區的數據中心建設力度，解決網絡傳輸速率和費用問題，將重心適度轉移至可再生能源豐富的地區。如2022年2月，國家發展改革委聯合多部門印發通知，宣布正式全面啟動“東數西算”工程[48]，擬在京津冀、長三角、粵港澳大灣區、成渝、內蒙古、貴州、甘肅、寧夏8地啟動建設國家算力樞紐節點，并規劃10個國家數據中心集群。通知強調綠色集約原則，提出優化東部數據中心供給結構，夯實西部地區網絡基礎保障，擴展算力增長空間，建設算力保障基地。可以參考以上布局方案，打造城市公共數據中心集群。一是結合政府、社會和民眾需求，整合高應用和邊緣化數據，構建能夠支持各項業務的中心。二是加快網絡傳輸效率，優化網絡結構，降低傳輸費用，將各個節點的中心進行聯通協同，形成對應集群。三是充分利用可再生能源，推動老舊基礎設施轉型升級，注重節能低碳技術的研發應用，為實現數據中心集群及其協同治理提供可持續性保障。四是，應該避免功能要素的短期投入和簡單疊加，城市化發展和公共數據的長效協同治理需要持續提升對業務中心、網絡結構以及新型設施的建設能力并互相整合[49]，以便優化不同區域公共數據設施資源的合理配置。

2)協調規劃數據標準。一是統籌上層標準。涉及公共數據協同權責和監管等環節的各方需要規劃統一的戰略目標標準，對數據接收、組織、質效評估等行為建立原則和標準框架。整合借鑒國內外相關規范，如《信息技術服務治理第5部分：數據治理規范》(GB/T 34960.5-2018)、《數據管理能力成熟度評估模型》(GB/T 36073-2018)、國外DAMA-DMBOK模型、CMU-SEI-DMM模型等，形成符合當地治理需求的宏觀標準規劃。二是協調數據基礎標準。將數據進行合理劃分，如政務類、經濟類、城市規劃類等大類，協同其數據類型。規范基礎代碼，制定接入和交換標準，協同規劃命名規則、數據格式、索引方式、質量標準、操作規則等內容，逐漸打破數據異構瓶頸，克服孤島現象。

5 結 語

公共數據資源是城市數字化轉型發展的目標動力、堅實根基與核心競爭力。只有喚醒并穩固其協同治理價值共識，平衡各主體權責分工，構建合理適用的平臺框架，不斷促進數據中心集群的建設，才能進一步完善協同治理局面和效益，為數字城市發展以及國家數字化建設戰略目標匯聚力量。