終身教育何以上升至國家立法層面
——基于多源流理論的政策議程分析

2022-08-10 12:45:00安琪徐莉

中國成人教育 2022年13期

關(guān)鍵詞：研究教育

○安琪徐莉

新時(shí)期的終身教育在經(jīng)歷了40余年的曲折和發(fā)展后，具有了新的歷史意義。在建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的偉大征程中，每個(gè)人的全面發(fā)展、終身發(fā)展是新時(shí)代的呼喚、新?lián)?dāng)?shù)幕A(chǔ)、新作為的保障。然而，我國正處于社會(huì)主義初級(jí)階段，也正處于終身教育發(fā)展的初級(jí)階段，立法作為一種規(guī)則制定行為，能更加高效地推進(jìn)終身教育在我國的規(guī)范化、可持續(xù)化發(fā)展。

總結(jié)先前終身教育立法的理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，持續(xù)細(xì)化國家立法相關(guān)工作，既是“十四五”時(shí)期加快構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)的重要目標(biāo)任務(wù)，也是完善中國教育法律體系、以法治思想引航全面依法治國新征程的有力舉措。本研究借助多源流理論分析終身教育立法政策的整體發(fā)展趨勢，闡釋三個(gè)源流政策制定和執(zhí)行產(chǎn)生的不同影響，并對(duì)如何進(jìn)一步優(yōu)化國家層面的終身教育立法提供可參考的建議。

一、理論框架：多源流理論

現(xiàn)階段，學(xué)界從不同的分析角度與范式對(duì)我國終身教育立法開展研究，在研究內(nèi)容上，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是國際終身教育立法的比較與借鑒，主要學(xué)習(xí)英、法、美、日、韓等發(fā)達(dá)國家終身教育立法經(jīng)驗(yàn)。二是國內(nèi)地方立法的探討。現(xiàn)有地方立法數(shù)量有限，在立法技術(shù)和內(nèi)容上存在諸多不成熟之處，規(guī)范性和保障性略顯不足[1]。三是影響終身教育立法的困境與路徑研究。從法律本身出發(fā)，針對(duì)終身教育法與其他法律的關(guān)系、法律名稱的不確定、法律體系構(gòu)架與條款設(shè)計(jì)等技術(shù)問題，學(xué)者提出基本法修訂，單行法完善的改進(jìn)策略[2]；其他方面，針對(duì)理論研究層面的分歧、終身教育體系的不完善[3]、地方立法實(shí)踐的創(chuàng)新力度不夠[4]以及組織管理缺陷等問題，認(rèn)為應(yīng)緊抓終身教育概念內(nèi)涵為引領(lǐng)。在研究方法上，主要采用歷史研究法、比較研究法和文本分析法等。綜上，學(xué)者們大多利用固有研究方法分析現(xiàn)有立法經(jīng)驗(yàn)與問題，而針對(duì)立法實(shí)施中的政策研究較少，新時(shí)代終身教育法制化進(jìn)程中的政策效果及相關(guān)研究深度仍有待進(jìn)一步挖掘。金登的多源流政策分析框架作為一項(xiàng)廣泛的政策分析工具，既能為我們審視政策的實(shí)施過程及實(shí)踐邏輯提供分析新視角，也有助于為終身教育政策的可持續(xù)發(fā)展提供有效的政策支持和系統(tǒng)化機(jī)制保障[5]。

圖1 多源流理論框架下終身教育立法政策演進(jìn)分析框架

美國知名政策科學(xué)家約翰·W·金登（JohnW·Kingdon）于1984年所著的《議程、備選方案與公共政策》中最早提出了多源流理論，并從科恩（Cohen）、馬奇（March）、奧爾森（Olsen）等人的垃圾箱模型基礎(chǔ)上建立該理論模型。金登認(rèn)為：“一個(gè)項(xiàng)目被提上議程是由于在特定時(shí)刻匯合在一起的多種因素共同作用的結(jié)果，而并非它們中的一種或另一種因素單獨(dú)作用的結(jié)果。”這種共同作用指的是多源流理論中問題源流、政策源流和政治源流三者的連接與交匯。問題源流指的是政策制定者在某一階段需要關(guān)注或解決的具體問題，包括一些能反映問題存在及其重要程度的數(shù)據(jù)指標(biāo)、重大事件或危機(jī)事件、現(xiàn)行政策執(zhí)行的反饋[6]；政策源流是政策建議的產(chǎn)生、討論、重新設(shè)計(jì)和被關(guān)注的過程，這些政策建議主要由政府官員、研究者等政策共同體提出，并在政策制定中形成方案或建議；政治源流是指影響政策議題的政治活動(dòng)或事件，它的產(chǎn)生受國民情緒的變化、政府領(lǐng)導(dǎo)團(tuán)體和政府的執(zhí)政理念的變化以及公眾輿論等因素影響。這三個(gè)源流是相互分離的，它們的產(chǎn)生、發(fā)展和運(yùn)作都不依靠其他源流。在某個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，它們匯合到一起，形成“政策之窗”（或“機(jī)會(huì)之窗”），隨后在政策企業(yè)家的努力下這些公共問題被提上政策議程。所謂政策企業(yè)家就是“那些通過組織、運(yùn)用集體力量來改變現(xiàn)有公共資源分配方式的人”，他們善于創(chuàng)新，致力于打破現(xiàn)有的政策平衡，向其他人“兜售”自己中意的政策理念并力圖讓其變成新的決策方案。

20世紀(jì)80年代后期，多源流理論進(jìn)入中國公共政策研究領(lǐng)域，且被廣泛應(yīng)用于住房問題、土地問題、安全監(jiān)管問題等公共政策演進(jìn)的研究，以及污染防治、脫貧扶貧、收容遣送等焦點(diǎn)事件對(duì)相關(guān)公共政策議程推動(dòng)的研究。21世紀(jì)后才被引入教育政策研究領(lǐng)域，在高等教育、民辦教育、學(xué)前教育、職業(yè)教育等政策議題，以及異地高考、高考加分等高考制度改革研究中多有應(yīng)用。“教育政策研究的一個(gè)重要目的就是要解釋國家為何要采取特定的政策行動(dòng)或計(jì)劃，而非其他方案。”終身教育作為中國教育政策發(fā)展的指向標(biāo)，在教育改革中發(fā)揮著相當(dāng)重要的作用，且立法研究始終穿插其中，是后盾保障力量的重要組成部分，因此該理論對(duì)于理解終身教育立法的相關(guān)政策研究具有較強(qiáng)的適用性與借鑒價(jià)值。在此嘗試構(gòu)建多源流理論框架下終身教育立法政策演進(jìn)的分析框架。

二、終身教育立法政策歷程的多源流分析

（一）概述終身教育立法探索歷程

1.國家層面。改革開放后，終身教育理念傳入中國，我國傳統(tǒng)教育思想發(fā)生根本性變革，人人學(xué)習(xí)、時(shí)時(shí)學(xué)習(xí)、處處學(xué)習(xí)的終身學(xué)習(xí)思想逐漸深入人心。20世紀(jì)90年代，我國社會(huì)的和諧穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的迅速增長促使人們呼喚新的教育模式，終身教育的地位逐漸顯現(xiàn)。1993年在國務(wù)院頒布的《中國教育改革與發(fā)展綱要》中“終身教育”一詞第一次正式寫入國家重要教育文件，標(biāo)志著終身教育開始由理念走向政策化。隨后，1995年出臺(tái)的《中華人民共和國教育法》也多處提到了“終身教育”，明確規(guī)定要“建立和完善終身教育體系”。國家的這些舉措無疑都大力推動(dòng)了終身教育思想的傳播，為今后終身教育走向法制化奠定了政策保障。由于當(dāng)時(shí)人們對(duì)終身教育理論認(rèn)知存在缺陷，認(rèn)為其就是成人教育、繼續(xù)教育，主要通過“鼓勵(lì)各種形式的成人教育，使公民接受終身教育”，因此教育部和人大審議提案積極開展成人教育和繼續(xù)教育立法工作。

進(jìn)入21世紀(jì)，教育改革煥發(fā)出新的生機(jī)與活力，終身教育或終身學(xué)習(xí)正在以越來越高的頻率出現(xiàn)在黨的歷屆代表大會(huì)會(huì)議報(bào)告或決策文件中，這也為終身教育從政策走向立法化提供合適契機(jī)。2002年黨的十六大報(bào)告提出要“加強(qiáng)職業(yè)教育和培訓(xùn)，發(fā)展繼續(xù)教育，構(gòu)建終身教育體系”以及要“形成全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)”。2007年黨的十七大報(bào)告也強(qiáng)調(diào)要“建設(shè)全民學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的學(xué)習(xí)型社會(huì)”并使“現(xiàn)代國民教育體系更加完善，終身教育體系基本形成”。同時(shí)，國家組織成立專家團(tuán)隊(duì)，教育部和人大代表多次推動(dòng)立法工作，研究并加快起草《終身學(xué)習(xí)法》。自2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》出臺(tái)以來，政策文本中多次提到“要構(gòu)建和完善終身教育體系，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)”，后將目光轉(zhuǎn)向個(gè)人全面發(fā)展，強(qiáng)調(diào)終身學(xué)習(xí)。比如：2015、2021年修訂出臺(tái)的《中華人民共和國教育法》提出“推動(dòng)全民終身學(xué)習(xí)，為公民接受終身教育創(chuàng)造條件”。2019年《教育現(xiàn)代化2035》強(qiáng)調(diào)“建成服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的現(xiàn)代教育體系；構(gòu)建服務(wù)全民的終身學(xué)習(xí)體系”。十九屆四中全會(huì)、五中全會(huì)分別提出“構(gòu)建服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系；加快發(fā)展面向每個(gè)人、適合每個(gè)人、更加開放靈活的教育體系，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)”和“完善終身學(xué)習(xí)體系，建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)”。在這一時(shí)期，終身教育所倡導(dǎo)的教育公平性、終身性和均衡性得到了社會(huì)的普遍關(guān)注，終身教育發(fā)展呈現(xiàn)出新趨勢，且立法進(jìn)程也更加迫切。教育部重新啟動(dòng)終身學(xué)習(xí)法的理論研究工作，人大代表多次提案督促加快立法工作進(jìn)展，但都以失敗告終。

2.地方層面。20世紀(jì)90年代，人們對(duì)終身教育的認(rèn)識(shí)大多與成人教育、繼續(xù)教育相關(guān)，各地制定的條例遍地開花，包括天津（1989年）、廣東（1993年）、北京（1995年）、福建（1995年）、陜西（1997年）、河南（1998年）、云南（1999年）等地方性專業(yè)技術(shù)人員繼續(xù)教育法規(guī)；《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)成人教育管理?xiàng)l例》（1994年）；《青島市托幼管理?xiàng)l例》（1998年）等。21世紀(jì)后，隨著政府的推動(dòng)和專業(yè)研究隊(duì)伍的不斷繁榮壯大，進(jìn)一步促進(jìn)了各地對(duì)終身教育的實(shí)踐探索，2005年《福建省終身教育促進(jìn)條例》的正式出臺(tái)是地方立法“零”的突破，也是對(duì)國家呼喚“終身教育法”的積極回應(yīng)。隨后，上海市、太原市、河北省、寧波市等地相繼出臺(tái)《終身教育促進(jìn)條例》，深圳、西安、黑龍江也都在加快適應(yīng)制定本地區(qū)的終身教育地方條例。同時(shí)，各地方也都在籌劃、推進(jìn)當(dāng)?shù)夭煌逃愋偷牧⒎üぷ鳎夏杲逃⑸鐓^(qū)教育、學(xué)前教育、家庭教育發(fā)展勢頭迅猛，成人教育、繼續(xù)教育進(jìn)一步加強(qiáng)，多地多樣的法規(guī)建設(shè)積累了豐富的立法經(jīng)驗(yàn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，天津（2002年）、徐州（2007年）等地出臺(tái)了《老年教育條例》；成都（2016年）、西安（2019年）出臺(tái)了《社區(qū)教育促進(jìn)條例》；北京（2001年）、太原（2004年）、徐州（2007年）、合肥（2009年）、江蘇（2012年）、天津（2016年）、山東（2019年）等地出臺(tái)了《學(xué)前教育條例》。

（二）基于多源流理論分析終身教育立法政策變遷

1.問題源流：國外立法影響與本土發(fā)展難題。“終身教育”概念在1965年首次被提出，并迅速得到世界各國的廣泛認(rèn)同，不少發(fā)達(dá)國家把制定法律規(guī)范作為促進(jìn)終身教育發(fā)展的依據(jù)和保障。美國自“終身教育”提出后就制定了有關(guān)成人教育的系列法案，并明確提出要發(fā)展終身教育，最終于1976年出臺(tái)了《終身學(xué)習(xí)法》（又稱“蒙代爾法”），它是世界公認(rèn)的第一部比較完善的有關(guān)終身教育的成文法。1997年英國“全國繼續(xù)教育與終身學(xué)習(xí)顧問小組”發(fā)布《21世紀(jì)的學(xué)習(xí)》報(bào)告書，指出實(shí)現(xiàn)全民終身學(xué)習(xí)的重要性。兩年后，英國工黨政府發(fā)表《學(xué)習(xí)成功白皮書》，進(jìn)一步加快了終身學(xué)習(xí)立法程序。1986年，挪威全民終身學(xué)習(xí)權(quán)委員會(huì)遞交了一份題為《終身學(xué)習(xí)》的報(bào)告。隨后，于1988年政府發(fā)布了一份支持終身學(xué)習(xí)的報(bào)告。為促進(jìn)終身教育快速發(fā)展，歐盟把1996年確定為“歐洲終身學(xué)習(xí)年”，突出終身教育對(duì)促進(jìn)社會(huì)融合和公平的重要意義。在亞洲，日本于1990年通過的《終身學(xué)習(xí)振興法》是全球首部專門針對(duì)終身教育的立法，其設(shè)立了終身審議會(huì)來對(duì)終身教育進(jìn)行監(jiān)測和確認(rèn)。韓國在1980年制訂的《第五共和新憲法》中規(guī)定，政府必須提倡終身教育，并于1998 年正式制訂《終身教育法》[7]。

相關(guān)法律的完備程度和可行性是研究和考量一個(gè)國家或地區(qū)終身教育發(fā)展水平的關(guān)鍵指標(biāo)。受國外影響，改革開放后我國研究終身教育的話題逐漸顯現(xiàn)并持續(xù)增多。“終身教育”第一次作為專有名詞出現(xiàn)在政府政策文件中的是1980年教育部發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中小學(xué)教師培訓(xùn)工作的意見》。此后，有關(guān)“終身教育”“終身學(xué)習(xí)”“終身教育體系”等術(shù)語陸續(xù)出現(xiàn)在政府有關(guān)教育工作的講話和工作文件中。進(jìn)入21世紀(jì)，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展突飛猛進(jìn)，勞動(dòng)者必須通過不斷學(xué)習(xí)來適應(yīng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的需要。為適應(yīng)新時(shí)代的教育變革，發(fā)展終身教育必須有法律保證。一是為解決教育內(nèi)部矛盾、實(shí)現(xiàn)公平而質(zhì)量的教育。在我國當(dāng)前社會(huì)矛盾不斷變化的今天，教育界的突出問題也在不斷轉(zhuǎn)變。這一主要矛盾具體表現(xiàn)為人民日益增長的對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的需求和教育供給不平衡不充分之間的矛盾。通過教育立法尤其是終身教育立法的方式調(diào)和教育供給，提高教學(xué)質(zhì)量，帶動(dòng)各類學(xué)習(xí)成果的轉(zhuǎn)化與認(rèn)證，實(shí)現(xiàn)教育機(jī)會(huì)和資源的公平性。二是為完善服務(wù)全民終身學(xué)習(xí)的教育體系，加快建設(shè)學(xué)習(xí)型社會(huì)。然而，目前我國終身教育管理體制尚不健全，與學(xué)習(xí)型社會(huì)需求相比還有較大差距，各部門缺乏長期有效的合作，全社會(huì)共同參與終身教育工作的合力尚未形成。比如：終身教育的研究隊(duì)伍缺少具體的政策制度保障和專業(yè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；各類教育管理機(jī)構(gòu)混為一談，尚未設(shè)立相對(duì)獨(dú)立且完備的終身教育管理督導(dǎo)機(jī)構(gòu)。三是實(shí)現(xiàn)教育法律體系法典化的必然趨勢。我國已基本建立起以《教育法》為基本法的教育法律體系，其中有關(guān)學(xué)校教育的立法占大多數(shù)，缺少有關(guān)成人教育、繼續(xù)教育等法案。終身教育是“大教育”，是人們從出生到死亡接受的所有教育的綜合，目前急需國家層面的立法來規(guī)范與引領(lǐng)整個(gè)教育發(fā)展，形成更加完備的教育法典。

2.政策源流：多方力量的積極參與。終身教育立法工作經(jīng)過部門官員、學(xué)術(shù)專家、政策研究者等利益相關(guān)者的集體參與，逐漸進(jìn)入決策者視野，為后續(xù)工作提供建議指導(dǎo)。首先，教育部作為教育改革的權(quán)威領(lǐng)導(dǎo)部門，自2001年提出調(diào)研起草《終身教育法》以來，多次開展《終身學(xué)習(xí)法》的可行性和論證研究工作。這不僅加快了終身教育立法進(jìn)程，也為深入落實(shí)教育立法整體規(guī)劃提供后盾力量。其次，人大代表多次提案督促加快立法工作進(jìn)展（見表1），可以看出從1998年第九屆全國人民代表大會(huì)第六次會(huì)議上首次提出出臺(tái)地方性法規(guī)以來，呼吁終身教育立法的提案愈加頻繁，從建議制定終身教育法到持續(xù)加強(qiáng)研究論證工作，全國人大正在穩(wěn)步推進(jìn)立法進(jìn)程。學(xué)術(shù)專家和政策研究者也在終身教育立法議題中發(fā)揮了“推波助瀾”的作用。比如，以吳遵民、蘭嵐為主要代表的專家發(fā)表了大量有關(guān)終身教育立法的學(xué)術(shù)論著，為研究立法的關(guān)鍵問題提供借鑒價(jià)值。中國學(xué)習(xí)與發(fā)展聯(lián)席會(huì)行政總監(jiān)張慕梁認(rèn)為，立法是當(dāng)前我國終身教育最迫切的一件事情，需要兩種力量推動(dòng)，一種是政協(xié)委員、人大代表以及專家學(xué)者自上而下地推動(dòng)，另一種是由下至上，全民參與，從而加快立法進(jìn)程。中國石油大學(xué)（北京）遠(yuǎn)程教育學(xué)院院長張?jiān)葡榉Q，終身學(xué)習(xí)立法能從根本上保障學(xué)習(xí)者的切身利益。全國高校現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育協(xié)作組秘書長嚴(yán)繼昌認(rèn)為應(yīng)加快立法，建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，從組織和法律兩個(gè)方面保障終身教育體系和學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)。

表1 人大審議提案

3.政治源流：國民情緒高漲和國家戰(zhàn)略推動(dòng)。國民情緒是國民對(duì)較為普遍的價(jià)值取向和利益訴求的認(rèn)可，可以通過公眾輿論的方式表現(xiàn)出來。立法的直接受益者是公民，“終身教育法”對(duì)于公民的終身學(xué)習(xí)權(quán)的保障是最為直接的，所起到的規(guī)范作用也是最為有效的。政府和社會(huì)的工作應(yīng)從推動(dòng)學(xué)習(xí)者終身學(xué)習(xí)的角度出發(fā)，將公民學(xué)習(xí)權(quán)保障視為價(jià)值基礎(chǔ)，確立公民的學(xué)習(xí)主體地位，強(qiáng)調(diào)其終身學(xué)習(xí)權(quán)的平等性。而規(guī)模壯大的群體在爭取國家層面終身教育立法中有更強(qiáng)的意愿和影響力。比如，截至目前，《上海市終身教育促進(jìn)條例》的實(shí)施效果顯著，參與社區(qū)學(xué)習(xí)的居民超過450萬人次，群眾性學(xué)習(xí)團(tuán)隊(duì)顯著增加，線下和線上學(xué)習(xí)團(tuán)隊(duì)總數(shù)超過3萬個(gè)，推動(dòng)形成了多維度、立體化的市民終身學(xué)習(xí)環(huán)境，有效滿足了廣大市民的多樣化學(xué)習(xí)需求，讓上海市2000多萬市民實(shí)實(shí)在在體會(huì)到了自主學(xué)習(xí)、終身學(xué)習(xí)的樂趣。這不僅大大提高了城市學(xué)習(xí)力，也是一座城市軟實(shí)力、軟動(dòng)力增強(qiáng)的表現(xiàn)。終身教育地方條例的出臺(tái)已經(jīng)讓部分地區(qū)民眾享有益處，未來國家層面立法的出臺(tái)將會(huì)使全國人民享受更加優(yōu)質(zhì)、公平的終身學(xué)習(xí)權(quán)。

其次，國家重要戰(zhàn)略的大力推動(dòng)帶動(dòng)終身教育立法快速發(fā)展。2010年，中共中央審議通過的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出：“推動(dòng)教育事業(yè)在新的歷史起點(diǎn)上科學(xué)發(fā)展，加快從教育大國向教育強(qiáng)國、從人力資源大國向人力資源強(qiáng)國邁進(jìn)，為中華民族偉大復(fù)興和人類文明進(jìn)步做出更大貢獻(xiàn)。”毋庸置疑，建設(shè)教育強(qiáng)國是中國教育發(fā)展的必然趨勢，是在國際社會(huì)提升中國綜合競爭力的有力途徑，而其中法治建設(shè)是實(shí)現(xiàn)教育強(qiáng)國的重要保障。黨的十八屆四中全會(huì)圍繞著全面推進(jìn)依法治國展開大討論，對(duì)深化社會(huì)主義民主政治制度建設(shè)和推進(jìn)法治中國建設(shè)提出清晰要求。因此，為加快建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，完善教育法律體系是大勢所趨。終身教育是人們生命活動(dòng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在整個(gè)教育體系中的位置尤為重要，制定針對(duì)“終身教育”的專項(xiàng)立法已經(jīng)刻不容緩。這不僅有利于滿足人民群眾日益增長的終身學(xué)習(xí)需求，同時(shí)為完善我國終身學(xué)習(xí)法律法規(guī)、推進(jìn)終身學(xué)習(xí)體系建設(shè)提供有力指導(dǎo)[8]。

三、待開啟的政策之窗：立法阻礙與突破

政策之窗不常打開且開啟的時(shí)間不長，有些開啟是可預(yù)測的，有些則是不可預(yù)測的。當(dāng)政策之窗打開時(shí)，政策企業(yè)家往往會(huì)迅速抓住機(jī)會(huì)，將漂浮在政府內(nèi)外的政策建議、備選方案以及解決辦法等相結(jié)合，利用政治上的可接受性來提出問題并解決問題，最終有可能走向決策議程。“終身教育法”得以出臺(tái)應(yīng)源于問題源流與政治源流分別開啟了問題之窗與政治之窗，并在政策共同體的積極作用下實(shí)現(xiàn)了三源流的耦合。基于以上分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，國家“終身教育法”難以出臺(tái)的尷尬局面往往不是某一條源流欠缺的結(jié)果，而是三源流共同影響所導(dǎo)致的。在問題源流中，終身教育立法雖然順應(yīng)了新時(shí)代中國本土教育改革大趨勢，有效促進(jìn)了社會(huì)主義法治建設(shè)進(jìn)程，但人們看待終身教育立法問題的意識(shí)不夠強(qiáng)烈、認(rèn)識(shí)不夠深入，大多數(shù)情況只是“空喊口號(hào)”，行動(dòng)層面存在功利化、形式化問題。在政治源流中，國家多項(xiàng)重要戰(zhàn)略的發(fā)布顯示終身教育立法的推進(jìn)工作會(huì)持續(xù)進(jìn)行，但國家層面立法遲遲不出臺(tái)的原因在于“終身教育法”與之前制定的各項(xiàng)教育法存在矛盾關(guān)系，最主要是與具有根基地位的《教育法》的關(guān)系難以厘清。由此，以上問題也導(dǎo)致了決策者、研究者和政策實(shí)施者等人構(gòu)成的政策共同體的意見難以達(dá)成共識(shí)。

造成三源流出現(xiàn)問題的根源在于對(duì)終身教育理論認(rèn)知存在偏差，其中主要存在兩大爭議：一是終身教育是什么？是理念還是體系？二是終身教育的內(nèi)涵是什么？終身教育與學(xué)校教育、繼續(xù)教育、成人教育是什么關(guān)系？縱觀我國現(xiàn)有的五部終身教育地方性法規(guī)，也都存在概念上的誤區(qū)，千篇一律地把終身教育確定為學(xué)校教育之外的非學(xué)歷繼續(xù)教育，明顯窄化了終身教育概念內(nèi)涵和使用范圍，使之名為終身教育條例，實(shí)則成了成人或繼續(xù)教育條例。這些分歧表明，我國終身教育研究在基本概念、研究范圍、邏輯框架、核心觀點(diǎn)等方面缺乏共識(shí)，直接導(dǎo)致學(xué)術(shù)界缺乏有效的學(xué)術(shù)對(duì)話與交流的基礎(chǔ)。其次，終身教育立法研究是個(gè)多學(xué)科交叉的特殊領(lǐng)域，客觀上要求多學(xué)科專業(yè)背景的學(xué)術(shù)團(tuán)體共同參與，以推動(dòng)終身教育立法理論研究的深化。但我國終身教育研究的學(xué)術(shù)隊(duì)伍較為薄弱，主要表現(xiàn)在終身教育研究機(jī)構(gòu)較少、人才培養(yǎng)相對(duì)匱乏和多學(xué)科背景的研究者稀缺[9]。

新時(shí)期新起點(diǎn)，站在“十四五”規(guī)劃開局之年，我們要立足為“十四五”時(shí)期教育高質(zhì)量發(fā)展貢獻(xiàn)力量。國家終身教育立法對(duì)于終身教育的規(guī)范化與深入、可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮著重要作用，為后續(xù)各地實(shí)踐真正落地奠定基礎(chǔ)，我們應(yīng)主要加強(qiáng)以下幾點(diǎn)：一要提高全民對(duì)終身教育、終身學(xué)習(xí)的認(rèn)識(shí)程度。終身教育最突出的特點(diǎn)是打破了傳統(tǒng)教育模式，將繼續(xù)教育看成是人生不斷充電學(xué)習(xí)的過程，真正提供了系統(tǒng)性知識(shí)學(xué)習(xí)的教育機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)了從學(xué)前期到老年期的整個(gè)終身教育過程的統(tǒng)一。在當(dāng)今社會(huì)，發(fā)展是時(shí)代的主旋律，樹立終身教育觀念，不斷提高自身素質(zhì)是人類賴以生存的必由之路。二要構(gòu)筑符合中國實(shí)際的終身教育立法理論體系。理論是行動(dòng)的先導(dǎo)，終身教育立法理論研究應(yīng)為立法探索提供有力支撐。在適度吸收和借鑒西方現(xiàn)代終身教育立法理論的基礎(chǔ)上，系統(tǒng)梳理中華傳統(tǒng)文化對(duì)終身教育思想的新認(rèn)識(shí)，以適應(yīng)法的社會(huì)文化心理吸收借鑒，充分考慮“移植”的可行性和合理性，不宜盲目“嫁接”或“移植”西方終身教育理論，最終形成富有中國特色的終身教育立法理論體系[10]。三要加快建設(shè)終身教育專業(yè)。從字面上看，終身教育專業(yè)是一種新的教育專業(yè)，而實(shí)質(zhì)上是著眼于人類社會(huì)新發(fā)展模式的綜合性實(shí)用專業(yè)，旨在培養(yǎng)從事終身教育、管理學(xué)、法學(xué)的多學(xué)科專業(yè)人才，以專業(yè)建設(shè)帶動(dòng)人才培養(yǎng)，提升終身教育立法理論研究的專業(yè)化水平，為學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)提供專門人才的教育、科研、服務(wù)支撐，其中也必然要探索適應(yīng)學(xué)習(xí)型社會(huì)發(fā)展的各種問題，以及相應(yīng)的制度建設(shè)等。四要成立更多終身教育研究專業(yè)學(xué)會(huì)和雜志。目前，高校在發(fā)展終身教育的進(jìn)程中具有領(lǐng)頭羊的地位，但由于其自身的局限性，研究結(jié)果往往與實(shí)際情況迥然不同。因此，應(yīng)努力發(fā)揮社會(huì)性學(xué)術(shù)組織和專業(yè)雜志的帶動(dòng)提升作用，搭建終身教育研究的跨學(xué)科學(xué)術(shù)交流平臺(tái)，促進(jìn)學(xué)術(shù)研究成果高質(zhì)量轉(zhuǎn)化，為政府提供終身教育立法的決策咨詢服務(wù)。