政策工具視角下義務教育學校課后服務政策文本分析

羅 強 王勇航

（上海師范大學教育學院，上海，200234）

一、問題的提出

近年來，“三點半之困”“校內減負、校外增負”及校外培訓資本過熱等教育問題已上升為社會熱點問題，教育生態亟待修復。2021年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》，集中整治教育熱點問題，提出義務教育學校課后服務規范、深化和實踐成為“雙減”平穩落地的關鍵和保障。義務教育學校課后服務質量對我國基礎教育水平的影響不言而喻，尤其是在“雙減”改革背景下，各級各類有關課后服務的政策文件密集出臺，研究義務教育學校課后服務的政策及其組合應用對于提升課后服務質量，避免政策盲目性和片面性，完善國家素質教育政策具有重要的理論和現實意義。

相較于發達國家，我國義務教育學校課后服務起步較晚。20世紀90年代以來，我國義務教育學校課后服務政策大致經歷了以需求為導向、地方優先實行和政策完整統合三個發展階段[1]。2017年3月教育部辦公廳印發了《教育部辦公廳關于做好中小學生課后服務工作的指導意見》（以下簡稱《意見》），這是國家層面上第一次系統地對課后服務工作有序高效開展提供的政策指引，并要求各地教育行政部門進一步做好課后服務工作的實施細則，調動各方面積極性，努力形成課后服務工作合力[2]。為了響應國家層面課后服務政策的號召，近年來我國大部分省份相繼出臺了適用于本省行政區域內的義務教育學校課后服務政策，極大程度上指導著義務教育學校課后服務的落地實施。然而在實踐過程中，義務教育學校課后服務仍面臨內涵屬性及權責問題不明[3]，學校自主權弱化[4]，各地影響課后服務滿意度的因素差異較大[5]等問題。因此，本研究基于政策工具視角，運用內容分析法對我國省級行政區出臺的義務教育學校課后服務政策文本進行量化分析，結合政策工具和義務教育學校課后服務關鍵環節建構二維分析框架，對各省級行政區出臺的義務教育學校課后服務政策進行全方位剖析，系統立體地呈現課后服務政策的特征，為提高在“雙減”背景下各省義務教育學校課后服務的政策效能，進一步提升義務教育質量提供策略參考和政策建議。

二、課后服務政策二維分析框架的構建

1.X維度:政策工具

本研究構建的X維度屬于政策工具維度，如圖1。對于政策工具的選擇，本研究主要借鑒了英格拉姆（Ingram）和施耐德（Schneider）對政策工具的分類標準，將義務教育學校課后服務政策工具劃分為權威型、激勵型、能力型、符號勸誡型和學習型五種類型[6]。其中，權威型政策工具是指以正當性權威為基礎，在限定的情況下要求、允許、禁止某些行為，在課后服務政策中包含制定標準、設置程序、命令約束等具體手段；激勵型政策工具是指為達到政策目標，通過實質的物質報酬來誘導目標群體執行或鼓勵其某些行為，主要有績效提升、物質報酬、財政補貼、政策傾斜等形式；能力型政策工具主要指政府通過提供信息、資源和條件，使執行者決定完成某些行動，通常依托多方參與、改善設施、協同育人等形式；符號規勸型政策工具致力于推動政策目標群體的價值與政策目標價值趨于一致，主要通過榮譽表彰、宣傳引導、凝聚共識等手段實現；學習型政策工具促使目標群體通過相關學習促進自我發展，提高相關人員對政策的理解，主要形式有服務培訓和外部指導等。

圖1 義務教育學校課后服務二維分析框架

2.Y維度：義務教育學校課后服務關鍵環節

研究依據義務教育學校課后服務的基本屬性與各省市頒布的具體實施方案，將Y維度劃分為目標價值、服務體系、組織實施、資源支撐和監督評價五個方面。其中，目標價值直接明確了課后服務的目的及其根本屬性，指引著課后服務的發展方向；服務體系是課后服務的核心內容，包括服務時間、內容、主體等基本信息，直接影響課后服務質量；組織實施規定了課后服務的基本方式，是義務教育學校課后服務的特色框架；資源保障是支撐課后服務有序運行的動力之源；監督評價是課后服務實施的根本防線，也是課后服務不斷優化的助推器。這些關鍵環節之間環環相扣，互相作用，共同形成義務教育學校課后服務關鍵環節維度。

三、數據來源及分析方法

本研究選取的義務教育學校課后服務政策文本均為公開信息，相關政策文本主要來源于國家教育部官網、各省級教育行政部門官網以及“北大法寶”等權威政策數據庫。為增強政策文本選取的代表性和精確性，本研究按照以下四個原則對課后服務政策文本進行篩選：一是政策發布單位為省級行政部門；二是政策標題需直接凸顯“課后服務”關鍵字樣；三是政策文件類型為法律法規、意見、通知、辦法等，可以明確體現對課后服務的態度和措施；四是若同一省份印發了多份課后服務政策文件，則以最新印發的政策文件為準。基于以上原則，本研究共搜集到省級層面義務教育學校課后服務政策文件26份（文本收集截止時間2021年12月1日）。

本研究通過內容分析法，對26份省級層面的義務教育學校課后服務政策文本展開定量研究。構建出義務教育學校課后服務“政策工具—關鍵環節”二維分析框架作為內容分析維度，對省級層面義務教育學校課后服務政策文本進行劃分，形成內容分析單元表，借助Nvivo 12分析軟件對政策文本進行編碼和統計分析。

四、結果與分析

1.X維度：政策工具分析

總體上看，我國省級層面義務教育學校課后服務政策工具運用多樣化，涵蓋了權威型、激勵型、能力型、符號勸誡型和學習型五種工具。但五種政策工具使用頻率出現了明顯的差異和分化。權威型政策工具使用頻數最多，占所有政策工具使用頻率的53.54%，其次是能力型和符號規勸型政策工具，分別占20.73%和14.96%，激勵型政策工具使用頻數較少，占比為7.61%，學習型政策工具使用頻數最少，在所有政策工具中僅占3.16%。如表1所示。

表1 各省課后服務政策工具使用頻數分布表

不同類型的政策工具在各省份的使用情況有所不同。依據國家統計局對我國地理位置和經濟發展水平常用11∶8∶12區域分類標準，本文對我國東中西部地區各省份政策工具使用情況進行深入分析。就權威型政策工具而言，西部省份使用權威型政策工具頻率的平均值最高（10次），其中新疆是使用權威型政策工具最高的省份（15次）。這表明西部省份更傾向于采用權威型政策工具來推動義務教育學校課后服務的實施。在西部省份有關課后服務的政策文本中，大多數文本是以制定標準、設置程序和命令約束等形式來規范課后服務。在激勵型、能力型和符號規勸型三種政策工具的相應情況中，東部省份使用頻率的平均值最高，西部省份使用頻率的平均值最低。這表明相對于中西部省份而言，東部省份在推進義務教育學校課后服務方面更傾向于通過外部激勵、多方參與支持以及表彰引導等形式推進課后服務的落實。在學習型政策工具方面，各省份響應情況均低于其他政策工具，但就區域而言，東部地區政策工具使用頻率略高于中西部。

2.Y維度：課后服務關鍵環節分析

從各省份義務教育課后服務關鍵環節分布情況來看，各省份對課后服務的組織實施環節部分表現出強烈的關注，其中東部省份組織實施關鍵環節使用頻次平均值最高。具體來看，浙江省頒布的課后服務政策文本中使用組織實施的頻次最多（28次）。在目標價值和資源支撐部分，東部省份使用頻率的平均值依舊高于中西部，中部省份最低。在服務體系和監督評價關鍵環節中，西部省份對其使用頻率的平均值高于東部省份和中部省份。這表明，西部省份課后服務政策文本相對來說更為注重服務體系和監督評價關鍵環節的設置。

3.X—Y維度交叉響應分析

將政策工具與課后服務關鍵環節維度進行交叉響應分析，結果如表2所示。可以看出，各類政策工具在課后服務各個關鍵環節中的占比差異較大。

表2 義務教育學校課后服務“政策工具—關鍵環節”二維交叉分析表

在目標價值環節，政策工具使用頻次共有68次。其中符號規勸型工具使用頻次為56次，所占比例最高，權威型工具9次，激勵型、能力型和學習型各為1次。在目標價值環節主要是依靠符號規勸工具實現，即通過凝聚課后服務政策精神、表彰課后服務典型案例以及宣傳課后服務優質特色等形式，來明確課后服務目的，指引課后服務發展方向。

政策工具在服務體系關鍵環節中的使用頻次共有141次，其中權威型政策工具使用頻次多達82次，其次為能力型工具54次，符號規勸型、激勵型和學習型使用頻次較低。這表明在服務體系關鍵環節中，依靠權威型政策工具可以更好地規范課后服務標準、設置課后服務相關程序。然而課后服務一方面具有“準公共產品”屬性[7]，另一方面也有其特有的服務性質，通過對服務的提升必將對服務體系建構產生積極影響。因此在課后服務體系建構環節中也較多使用了能力型政策工具，從政府層面通過引入多方參與、改善設施、協同育人等方式加強對課后服務體系的建設。

組織實施環節是所有關鍵環節政策工具使用頻次最高的環節，共有362次。其中權威型工具224次，能力型工具74次，激勵型工具42次，符號規勸型工具14次，學習型工具8次。可以看出，省級政府主要通過制定課后服務相關規定、命令等措施來推動義務教育學校課后服務的實施，輔以改善相關設施以及物質激勵等方式提升服務組織實施的具體環節，進而推進學校課后服務的高效開展。

資源支撐環節是支持義務教育學校課后服務開展的重要保障，該環節主要使用了能力型政策工具，共計57次，其次是權威型工具和激勵型工具，分別為27次和22次，符號規勸型工具和學習型工具最少。總體上來看，省級政府對于課后服務資源支撐環節較為重視，并積極通過引導社會公眾以及改善相關硬件等措施來保障義務教育課后服務的執行。

監督評價環節中主要通過權威型政策工具來進行規范與約束，其他類型的政策工具零星散落在個別省份。在權威型政策工具的助推下，省級政府通過制定課后服務評價標準以及設置監督程序，開展了多種形式的監督方式，以求對課后服務質量實施有效監管。

五、結論與建議

1.研究結論

（1）義務教育課后服務政策體系已經初步形成

義務教育課后服務體系是我國基礎教育事業的重要組成部分。通過對各省級單位義務教育課后服務政策文本的分析可知，我國課后服務政策已經初步形成了較為完整的體系。在政策工具使用方面，主要以權威型政策工具為主，并且已經超過其他政策工具使用的總和，激勵型政策工具和學習型政策工具使用最少。這表明我國省級單位主要是依靠權威型政策工具推進義務教育課后服務政策實施。雖然權威型政策工具具有成本低、效率高的優點，但課后服務性質具有較強的公益屬性，較多依靠權威執行可能會適得其反。

（2）各省服務特色有待凸顯

我國幅員遼闊，省份眾多。但是通過對26份省級單位義務教育課后服務政策文本的內容分析發現，各省級單位政策文本內容同質化現象嚴重，缺乏各省的地方特色。課后服務政策文本的制定需要各省深入調研，掌握本省學校的實際情況，了解家長和學生的需求，制定符合本省實際的課后服務政策方案。過于同質化的政策文本雖然規范了義務教育課后服務政策的內容，但是忽視了各省的地方特色，可能導致在執行過程中出現“不適應”的問題。

（3）重組織實施輕監督評價

通過分析各省級單位政策文本可知，現有各省在關鍵環節方面更重視課后服務政策的組織實施，忽視了課后服務的監督評價。組織實施環節占課后服務政策關鍵環節接近一半，這表明政府更希望通過以政策文本的形式規范課后服務的組織實施進而推進義務教育課后服務政策落地。對于義務教育課后服務政策執行而言，需要重視組織實施但是也需要關注對于政策的監督評價。監督評價是義務教育課后服務政策落實的有力保障。

2.政策建議

（1）關注政策工具與課后服務關鍵環節的適切性，做好課后服務頂層設計

一項政策的實施，既要妥善使用各種工具政策，又要注意到政策本身的內在屬性和關鍵環節，當二者完美契合時方能發揮出政策本身的最大效用。各省級行政區在制定本省行政區域內課后服務政策時，應根據本地區區域特色針對課后服務內容、課后服務時間、課后服務組織形式、服務人員薪酬管理以及開展課后服務經費來源等方面出臺具體實施細則。加強調查研究，把握課后服務的發展走向，找準義務教育學校課后服務政策定位，進一步明確服務過程中各方權責，更新、豐富已有政策文件，做好課后服務頂層設計。

（2）綜合運用多種政策工具，充分激發課后服務活力

每種政策工具均有其獨特的屬性和特點，需通過理性分析、合理構建來加以使用。課后服務政策的根本屬性是提供義務教育服務，需要從源頭上提升服務質量。因此在各個關節環節中有必要加強學習型工具的使用，提升對服務人員和管理人員的培訓指導。與此同時，為充分激發課后服務的運行活力，還應適當增加能力型和激勵型政策工具的使用，充分發揮服務主體的積極性和主動性。

（3）完善課后服務監督評價體系，構建新型教育生態環境

“雙減”政策的落地是凈化教育生態環境的重要保障，建設高質量的課后服務體系，是構建新型教育生態環境的重要環節。課后服務政策不斷更新迭代的過程中，已逐漸形成多部門協同參與、多渠道服務保障、多主體監督評價的服務體系。在多元融合進程中，監督評價環節的政策工具使用還需不斷完善，特別是激勵型、能力型、符號規勸型和學習型政策工具的使用頻率相對欠缺。事實上對于一項服務開展結果的評定，在政策上可以從多個工具維度進行完善與規范，通過創新、激勵、宣傳等手段牢牢守住課后服務質量的最后一道防線，不斷優化課后服務工作模式，構建出新型的教育生態環境。