把中國人的飯碗牢牢端在自己手中
——對第32 個全國土地日主題的解讀

◎王永生

2022 年6 月25 日是第32 個全國土地日，主題沿用“節約集約用地 嚴守耕地紅線”。這一主題說明，基于我國人多地少的基本國情，依靠僅占世界9%的耕地養活將近20%的世界人口，我們必須要節約集約用地，切實保護好耕地，確保國家糧食安全。

一、深刻把握習近平總書記關于耕地保護的重要指示批示精神

習近平總書記對耕地保護有很多的指示批示，字字句句充滿著、洋溢著人民領袖對中華大地的深情厚愛，只有反復學習，躬身踐行，我們才能更好地把握總書記對耕地保護的大戰略、大思考與大要求。

（一）明確一個站位：要認識到耕地保護是“國之大者”，直接關系著保障好初級產品供給這一重大戰略性問題

在2021 年底的中央農村工作會議上，習近平總書記明確指出，保障好初級產品供給是一個重大戰略性問題，中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手中，飯碗主要裝中國糧。耕地保護是糧食安全的基礎，農產品、能源、礦產等初級產品又是整個國民經濟的基礎。加強初級產品供給保障，特別是關系國計民生的糧食安全供給，事關我國持續穩定發展。習近平總書記在參加2021 年中央經濟工作會議時特別強調：“越是有糧食吃，越要想到沒糧食的時候。”2022 年3 月，習近平總書記參加全國政協十三屆五次會議農業界、社會福利和社會保障界委員聯組會時強調，在糧食安全這個問題上不能有絲毫麻痹大意，不能認為進入工業化，吃飯問題就可有可無，也不要指望依靠國際市場來解決。我們要未雨綢繆，始終繃緊糧食安全這根弦，始終堅持以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐。

（二）堅持“兩手抓、兩手都要硬”：耕地保護必須從數量和質量兩個方面同時發力同時抓牢做實

在2021 年底的中央農村工作會議上，習近平總書記還強調：“耕地保護要求要非常明確，18 億畝耕地必須實至名歸，農田就是農田，而且必須是良田。”這有兩層含義：一是18 億畝耕地保護紅線必須守住，這是數量要求；二是要加強用途管制，確保“農田就是農田”，同時努力建成10 億畝高標準農田，確保“農田必須是良田”。

（三）實施三個“長牙齒”的硬措施：通過強化責任落實、嚴格保護制度、加大執法力度，實現保護耕地要像保護文物那樣做，甚至要像保護大熊貓那樣做

一要全面壓實各級地方黨委和政府的耕地保護責任，中央要和各地簽訂耕地保護“軍令狀”，嚴格考核、終身追責；二要落實最嚴格的耕地保護制度，分類明確耕地用途，明確耕地利用優先順序，落實和完善耕地占補平衡政策，加強用途管制，強化土地流轉用途監管；三要加大耕地執法監督力度，嚴厲查處違法違規占用耕地從事非農建設，堅決遏制耕地“非農化”、基本農田“非糧化”。

二、深刻認識加強節約集約用地與耕地保護的現狀

（一）從全球范圍來看，全球將面臨新一輪嚴重的糧食危機

2022 年5 月18 日，聯合國秘書長古特雷斯在全球糧食安全部長級會議上指出，當前全球饑餓水平處于新高。短短2 年內，嚴重缺乏食物保障的人數增加了1 倍，從新型冠狀病毒大流行前的1.35 億增加到了目前的2.76 億。過去1 年中，全球糧食價格上漲了近1/3，2019—2022 年，全球糧食進口支出總體持續上漲，年均增長8.26%（數據來源于2022 年6月16 日第一財經）。

2022 年6 月6 日，聯合國糧農組織（FAO）和世界糧食計劃署（WFP）發布的一份關于全球嚴重糧食不安全形勢的預警報告認為，沖突、極端天氣、新型冠狀病毒引發的肺炎疫情的持續影響等多重不利因素，導致許多國家食品和燃料價格飆升，幾十個國家面臨不穩定狀態，數百萬人陷入貧困和饑餓狀態，解決全球糧食危機問題迫在眉睫。

同年6 月8 日，聯合國全球糧食、能源和金融危機應對小組發布報告稱，受烏克蘭沖突等因素影響，世界正面臨21 世紀以來最嚴重的生活成本危機。與此同時，全球已有數十個國家和地區實施了農產品出口管制措施，進一步推高了全球糧食期貨價格。

（二）從國內來看，土地節約集約與耕地保護仍存在突出問題

2021年8 月26 日，國務院第三次全國國土調查領導小組辦公室、自然資源部、國家統計局發布《第三次全國國土調查主要數據公報》（以下簡稱《公報》），并聯合召開新聞發布會，通報了有關情況。《公報》稱，全國現有耕地12786.19 萬公頃，主要地類數據情況如圖1 所示。從此次調查的結果來看，我國土地節約集約與耕地保護仍存在以下3個突出問題。

圖1 全國主要地類數據圖（單位：萬公頃）

一是耕地數量持續下降。第二次全國土地調查以來的10 年間，全國耕地地類減少了0.075 億公頃。在非農建設占用耕地嚴格落實占補平衡的情況下，耕地地類減少的主要原因是農業結構調整和國土綠化。過去10 年的地類轉換中，既有耕地流向林地、園地的情況，也有林地、園地流向耕地的情況，其結果是，耕地凈流向林地0.074 億公頃，凈流向園地0.042 億公頃。

二是建設用地節約集約不足。第三次全國國土調查（以下簡稱“三調”）結果顯示，目前城鎮建設用地總規模達到0.103 億公頃，節約集約程度不夠問題依然突出，一些地方存在大量的低效和閑置土地。全國村莊用地規模達0.219 億公頃，總量較大，但布局不盡合理。

三是一些地方生態文明建設用地統籌不夠。“三調”結果顯示，10 年間，全國有0.153 億公頃耕地流向林地、草地、濕地、河流水面、湖泊水面等生態功能較強的地類，而又有0.145 億公頃上述地類流向耕地，這反映出生態建設格局在局部地區不夠穩定，一些地方還存在生態建設盲目開展、生態布局不合理等問題。

三、學習借鑒各地先進經驗

2022 年6 月2 日，《國務院辦公廳關于對2021 年落實有關重大政策措施真抓實干成效明顯地方予以督查激勵的通報》（國辦發〔2022〕21 號）印發，對土地管理兩個方面成效明顯的地方予以表揚并給予獎勵：一是耕地保護工作突出、土地節約集約利用成效好、閑置土地比例低且用地需求量大的地方，如河北省石家莊市鹿泉區、欒城區，江蘇省靖江市、泗陽縣，安徽省蕪湖市弋江區、馬鞍山市博望區，江西省瑞昌市、橫峰縣，山東省禹城市、高唐縣，湖南省宜章縣、江永縣，廣東省深圳市光明區、肇慶市鼎湖區，陜西省銅川市，甘肅省酒泉市，青海省海南藏族自治州；二是高標準農田建設投入力度大、任務完成質量高、建后管護效果好的地方，如江蘇省、江西省、山東省、湖北省和湖南省。

（一）深圳市光明區：探索耕地保護和利用新模式

深圳市光明區耕地保護主要創新點有兩點：一是劃定高質量、集中化、規模化永久基本農田紅線。針對轄區內現狀耕地資源緊張、布局零散、與城市建設用地犬牙交錯、土壤質量普遍較低等問題，光明區按照“量質并重，規模連片，優化布局”的原則先后開展兩輪整改，劃定高質量、集中化、規模化永久基本農田紅線，確保永久基本農田全部為耕地，嚴守永久基本農田保護紅線。二是探索創新耕地和永久基本農田利用新模式。對永久基本農田外一般耕地進行集中優化調整，將一般耕地空間精確落位，促進一般耕地與永久基本農田集中連片，并統籌開展永久基本農田及一般耕地質量建設，減少城市建設對耕地的占用及耕地占補平衡壓力；充分考慮高度城市化地區市民對于耕地和永久基本農田上承載的美好生活的需要，在不破壞耕作層的前提下，支持深圳市在耕地和永久基本農田上擴大種植結構調整范圍，開展無土栽培等新型利用模式；結合高科技田園、生態體驗田園、農耕文化田園等現代都市農業發展方向，研究拓展設施農用地類型和規模。

（二）江蘇省泗陽縣：明責任建機制加強耕地保護

江蘇省泗陽縣堅持織密耕地保護防護網，完善耕地保護機制，牢牢守住耕地保護紅線。一是構建責任明確、協調有序、監管嚴格、保護有力的耕地保護機制，明確鄉鎮屬地政府主要負責人是本行政區域內耕地保有量、永久基本農田保護面積第一責任人，采用年度自查、期中檢查、期末考核相結合的耕地保護責任目標考核方法；二是實行建設用地總量和開發強度“雙控制”，有序引導土地等要素資源在區域、城鄉之間的流轉集聚，進一步規范設施農業用地科學選址，促進土地節約集約利用；三是建立以數量為基礎、產能為核心的占補新機制，圍繞幫扶片區、高標準農田整治區、國省干道、鐵路沿線、特色田園鄉村建設和農房改善集中居住區等重點片區，累計投入資金30 億元實施土地綜合整治，新增耕地2000 多公頃；四是建立自然資源執法監管構建共同責任機制，建立違法用地“四告”制度，強化部門聯動執法，落實日常巡查報告和動態巡查預警制度，以“零容忍”的態度遏制新增違法占用耕地行為。

（三）江蘇省靖江市：嚴格土地執法管理

江蘇省靖江市嚴格土地執法管理出硬招：一是全面落實動態巡查責任制，排查區域內設施農用地、臨時用地、危化企業用地、在建工程用地等重點監管對象，按區域等級制定每周巡查計劃，一宗一表填寫巡查記錄，從源頭上堵截違法苗頭，實現巡查區域零盲區；二是落實最嚴格的耕地保護制度，嚴格督查和整治違法行為，對新增違法用地實行“掛號—整改—銷號—監管”的閉環處理模式，確保發現一起整改一起，逐宗銷號，實現亂占耕地零增長。

四、用實際行動保護耕地節約集約用地

（一）落實好政府工作報告分工任務

1.瞄準一個目標。糧食產量保持在1.3 萬億斤以上，通過各方面共同努力，裝滿“米袋子”、充實“菜籃子”，把14 億多中國人的飯碗牢牢端在自己手中。

2.完成5 個具體任務。一是深化投資審批制度改革，做好用地、用能等要素保障；二是堅持租購并舉，加快發展長租房市場，推進保障性住房建設；三是加大社區養老、托幼等配套設施建設力度，在規劃、用地、用房等方面給予更多支持；四是堅決守住18 億畝耕地紅線，劃足劃實永久基本農田，切實遏制耕地“非農化”、防止“非糧化”，加強中低產田改造，新建1 億畝高標準農田，新建改造一批大中型灌區；五是加大黑土地保護和鹽堿地綜合利用力度，啟動第三次全國土壤普查。

（二）提高公眾意識，鼓勵公眾參與

1.牢記全國土地日的初心。1986年6 月25 日，第六屆全國人民代表大會常務委員會第十六次會議通過并頒布我國第一部專門調整土地關系的法律— —《中華人民共和國土地管理法》。為紀念這一天，1991 年5 月24 日國務院第83 次常務會議決定，從1991 年起，把每年的6 月25 日，即《中華人民共和國土地管理法》頒布的日期確定為全國土地日。因此，全國土地日的初心就是要加強土地管理法律、法規的宣傳，提高公眾保護土地的意識。宣傳工作要從兩個方面著力：一要“走深”，加大對土地管理法律、法規和政策的宣傳力度，加強對節約集約用地與保護耕地的先進典型宣傳；二要“走心”，要創新宣傳方式，傳統的報紙、廣播、電視可以專欄宣傳，新媒體也要大力運用，要用喜聞樂見的形式走進社會大眾，持續營造節約集約用地、全力保護耕地的良好社會氛圍。

2.讓公眾參與土地管理。土地管理要科學化，稀缺有限的土地資源要實現節約集約利用，耕地紅線要切實守住，這些都離不開公眾的支持。公眾參與可以在土地管理全流程中實現，包括規劃編制、地類管理、執法監督等環節。公眾參與的方式也應該不斷創新和豐富，除了專家學者的合理化建議，還需要城市社區居民、廣大農村村民的廣泛參與。一些地方退休黨員、小學教師、小學生組成了耕地保護巡查小組，一些地方村兩委、村民代表、村老干部、村民組長及村網格員組建了耕地保護協會，這些都是公眾參與的好方式。只有廣大人民群眾參與與支持，土地節約集約利用與耕地保護才能夠更加有效地實現。