高職院校財政資金預(yù)算績效評價應(yīng)用及效果

孫 靜

（延安職業(yè)技術(shù)學(xué)院，陜西 延安 716000）

近年來，隨著國家"雙高計劃"的實施,地方加強政策支持和經(jīng)費保障,教育經(jīng)費向職業(yè)教育傾斜,有力地保證了高職教育的發(fā)展。財政對職業(yè)院校教育經(jīng)費的投資持續(xù)增加，高職教育財政專項資金呈現(xiàn)出三個特點：資金投入逐年增長；資金來源多元化，涵蓋中央、省級、市級，還有校企合作企業(yè)的資金注入；資金用途有用于現(xiàn)代職業(yè)教育體系構(gòu)建、高水平職業(yè)院校和專業(yè)建設(shè)的，還有從硬件建設(shè)轉(zhuǎn)向內(nèi)涵建設(shè)的專項資金。

2015年1月1日開始實施的新預(yù)算法要求將財政預(yù)算安排與資金績效評價相聯(lián)系，這標(biāo)志著我國公共財政制度建設(shè)邁出了關(guān)鍵性的一步，表明財政管理改革正在不斷深化。2019年底教育部發(fā)布《教育部關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（教財〔2019〕6號），指出：“預(yù)算績效管理要覆蓋所有財政資金和非財政資金，貫穿于預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，實現(xiàn)績效與預(yù)算管理一體化”。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》要求“建立并不斷完善教育經(jīng)費基礎(chǔ)信息庫，提升經(jīng)費管理信息化水平，防范學(xué)校財務(wù)風(fēng)險。建立經(jīng)費使用績效評價制度，加強重大項目經(jīng)費使用考評。”

針對財政專項資金在高職院校建設(shè)領(lǐng)域的投入，如何對專項資金開展績效評價，將科學(xué)有效的方法推廣和運用是不斷優(yōu)化高職院校專項資金績效評價的前提和基礎(chǔ)，也是為今后應(yīng)對高職院校全面績效評價奠定基礎(chǔ)的必要工作。

一、高職院校財政專項資金績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

高職教育是一個集教育教學(xué)、技能訓(xùn)練、生產(chǎn)研究、服務(wù)區(qū)域經(jīng)濟的綜合體，不同類型的高職院校使用同一套績效評價指標(biāo)體系顯然不合理，即便是同一院校在指標(biāo)選用上也有不同需求和側(cè)重點。

（一）指標(biāo)體系構(gòu)建的原則

1.科學(xué)性原則。科學(xué)性原則泛指評價程序科學(xué)、評價方法科學(xué)和評價指標(biāo)的選擇科學(xué)，具體是指依托評價對象執(zhí)行單位的歷史數(shù)據(jù)和當(dāng)期數(shù)據(jù)，客觀全面地選取評價指標(biāo)，采用定量和定性相結(jié)合的分析方法，體現(xiàn)效果和效益變化的結(jié)果，形成科學(xué)的評價體系，反映高職院校預(yù)算的執(zhí)行情況和執(zhí)行效果。科學(xué)性原則的意義在于各指標(biāo)能客觀、公正、合理的反映項目的實際執(zhí)行情況，指標(biāo)的數(shù)據(jù)具有可操作性并能反饋項目執(zhí)行過程中投入、產(chǎn)出的效果[4]31。

2.動態(tài)性原則。教育類項目普遍具有成果產(chǎn)出和轉(zhuǎn)化時間周期較長的特點，過程中對項目執(zhí)行的把控對項目最終的實施成果具有重要意義[3]118。在績效評價中包括績效目標(biāo)設(shè)定、績效監(jiān)控和績效自評，其中績效監(jiān)控設(shè)定在項目實施中期進行了階段性評價，有利于及時了解、糾正項目在實施過程中出現(xiàn)的問題，減少項目實施結(jié)果與預(yù)期之間的偏差，同時也有利于后期同類項目績效目標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性和合理性。

3.合規(guī)性原則。績效評價必須符合相關(guān)法律、法規(guī)和政策。必須重視人才培養(yǎng)專業(yè)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、生態(tài)文明、環(huán)境保護，充分考慮項目本身和學(xué)校發(fā)展的統(tǒng)一協(xié)調(diào)性。

（二）指標(biāo)體系構(gòu)建的方法

高職院校財政專項資金績效評價對項目核心利益相關(guān)者和項目本身都具有重要意義，高職院校財政專項的主要利益相關(guān)者是學(xué)校、學(xué)生和教師、社會公眾及合作單位。建立科學(xué)、規(guī)范、有效的績效評價指標(biāo)體系是開展績效評價的必要基礎(chǔ)，也是項目接受相關(guān)利益主體監(jiān)督的主要途徑之一。

在高職院校財政專項資金績效評價中，框架構(gòu)建運用層次分析法（Analytic Hierarchy Proccess,AHP)理論，首先確定出最高層，即項目要實現(xiàn)的目標(biāo)，其次是確定中間層，梳理出為達到最高層目標(biāo)所需要采用的措施和方法，形成備選方案。最后則是根據(jù)備選方案中實施方案可能達成的子目標(biāo)，確定最終的項目實施評價指標(biāo)。

運用平衡計分卡（Balanced Score Card,BSC）設(shè)計績效評價指標(biāo)。BSC是一種企業(yè)常用的績效考核方式，它從財務(wù)、客戶、內(nèi)部運營、學(xué)習(xí)和成長四個角度，將組織的戰(zhàn)略落實為可操作的衡量指標(biāo)和目標(biāo)值的一種新型績效管理體系[6]145。利用這一方法，高校財政專項資金績效評價可結(jié)合學(xué)校特點，將BSC中的“客戶”維度對應(yīng)到高職院校“利益相關(guān)者”層面，以適應(yīng)高校財政專項資金項目的眾多利益相關(guān)者，滿足學(xué)校、師生、社會公眾的利益訴求；因高校財政專項資金項目具有投入大、管理復(fù)雜、見效慢的特點，因此將BSC中的“內(nèi)部運營”維度對應(yīng)到“項目管理實施”層面；將BSC中“學(xué)習(xí)與成長”維度對應(yīng)到學(xué)校“創(chuàng)新與成長”層面，滿足學(xué)校教育教學(xué)創(chuàng)新和培養(yǎng)創(chuàng)新型人才的要求。所發(fā)掘的績效評價指標(biāo)應(yīng)兼顧項目本身和學(xué)校整體發(fā)展、短期目標(biāo)和長期目標(biāo)、重點考核和全面考核的關(guān)系，有效、科學(xué)地衡量財政專項資金的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算管理全過程。

（三）指標(biāo)體系的設(shè)計

1.財務(wù)維度。在實際工作中，多數(shù)高職院校重視項目經(jīng)費的申報，但在專項資金撥付后不能對資金的使用情況進行及時的跟蹤和有效的監(jiān)督，從而導(dǎo)致高職院校總體資金始終處于供給不足和需求日益增長的尷尬中。同時，由于項目實施完畢后的專項資金的執(zhí)行情況和使用效率、效益評價不科學(xué)，無法對后期同類資金的使用起到指導(dǎo)作用，導(dǎo)致績效評價流于形式，因此，需要在財務(wù)維度對高職院校財政專項資金的使用進行量化分析和評價，結(jié)合常用財務(wù)指標(biāo)，如專項資金預(yù)算執(zhí)行率、預(yù)算調(diào)整率的基礎(chǔ)上，設(shè)計經(jīng)費自籌比重、人員經(jīng)費支出開支比重、教學(xué)支出開支比重、科研支出開支比重、合同金額調(diào)整率、結(jié)算較預(yù)算節(jié)約率等指標(biāo)進行綜合評價。

2.利益相關(guān)者維度。高職院校財政專項資金的利益相關(guān)者分別是學(xué)校、師生、社會公眾和政府。在高職院校，學(xué)校是項目的實施者和后期運行的維護者，師生是項目實施的直接受益人，社會公共和政府是項目的間接受益人，同時也是項目的投資人。受益人在享受項目實施后帶來的效益時，對項目的實施質(zhì)量、實施效果進行監(jiān)督和批評。因此在利益相關(guān)者層面設(shè)計服務(wù)對象的教師滿意度、學(xué)生滿意度和社會公眾滿意度，學(xué)生增長率、畢業(yè)生合格率、學(xué)校可提供的公寓床位數(shù)的數(shù)量指標(biāo)，學(xué)校對外承擔(dān)科研課題、培訓(xùn)等產(chǎn)生的經(jīng)濟效益指標(biāo)，學(xué)校辦學(xué)水平提升對區(qū)域經(jīng)濟的貢獻情況等指標(biāo)進行評價。

3.項目管理實施維度。高職院校財政專項資金項目管理實施維度主要是對管理制度的完善程度、執(zhí)行情況的考核，基于該類資金項目見效周期長、管理復(fù)雜、利益相關(guān)者眾多的特點，在各個管理環(huán)節(jié)進行科學(xué)管理規(guī)劃、辦事手續(xù)科學(xué)優(yōu)化簡化、出現(xiàn)問題及時糾偏的監(jiān)督手段對項目的實施效果至關(guān)重要。因此，在項目管理實施層面設(shè)計項目執(zhí)行起止時間、聘用教師個人績效考核合格率、師資培訓(xùn)人員覆蓋面（參與培訓(xùn)教師占全校教師比重）、“三創(chuàng)”大賽學(xué)生參與比重、“三創(chuàng)”大賽教師參與比重、改擴建實訓(xùn)室立項金額、改擴建實訓(xùn)室招標(biāo)控制價或合同價、改擴建實訓(xùn)室階段進度款或結(jié)算價格、改擴建實訓(xùn)室項目驗收合格率等指標(biāo)進行評價。

4.創(chuàng)新與成長。高職院校的主要職能是人才培養(yǎng)，人才的培養(yǎng)需要高素質(zhì)的教師，這就要求高職院校師資隊伍綜合全面性的建設(shè)提升，如果片面的追求論文發(fā)表數(shù)量，則不能體現(xiàn)高職院校“雙師型”教師隊伍建設(shè)的要求，因此在指標(biāo)設(shè)計時結(jié)合宏觀層面和微觀層面，設(shè)計企業(yè)外聘教師占全院教職工比重、“雙師型”教師比重、國家級或省級教學(xué)團隊數(shù)量、（線上/線下）師資培訓(xùn)人次、教學(xué)能力大賽獲獎團隊數(shù)、教學(xué)成果獎數(shù)量，教師發(fā)表論文數(shù)量、購置的設(shè)備耐用年限等。創(chuàng)新是一個需要結(jié)合定性和定量分析的內(nèi)容，因此設(shè)計中納入?yún)^(qū)域經(jīng)濟服務(wù)貢獻情況、師生擁有專利數(shù)量、“三創(chuàng)”大賽獲獎數(shù)量等指標(biāo)進行評價。

二、高職院校財政專項資金績效評價方法的選擇

根據(jù)高職院校財政專項資金績效評價指標(biāo)體系構(gòu)建原則和方法，高職院校財政專項資金預(yù)算績效評價構(gòu)建了包括財務(wù)維度、利益相關(guān)者維度、項目管理實施維度、創(chuàng)新和成長四個一級維度，28個二級指標(biāo)的績效評價指標(biāo)體系，輔助添加常規(guī)指標(biāo)8項，形成“現(xiàn)代職業(yè)教育質(zhì)量提升計劃”財政專項資金項目績效評價指標(biāo)，見表1。

表1 現(xiàn)代職業(yè)教育質(zhì)量提升計劃項目指標(biāo)

另設(shè)預(yù)算執(zhí)行率指標(biāo)，作為評價資金使用進度的單獨指標(biāo)，賦分10分。

三、高職院校財政專項資金績效評價結(jié)果的應(yīng)用

高職院校財政專項資金使用過程中，通過績效目標(biāo)監(jiān)控和自評，查看績效目標(biāo)的完成情況、績效指標(biāo)的執(zhí)行結(jié)果及結(jié)果應(yīng)用是有效保障績效管理實施效果的重要手段。

（一）項目實施過程中績效監(jiān)控

績效監(jiān)控是在項目實施過程中針對執(zhí)行的節(jié)點進行的期中檢查和監(jiān)督，通過績效監(jiān)控，比較監(jiān)控對象年初指標(biāo)和實際完成情況的偏差情況，對執(zhí)行過程中發(fā)生重大偏離的目標(biāo)，要及時進行分析并提出整改措施，實現(xiàn)合理控制執(zhí)行進度。對項目因主觀原因不能執(zhí)行的要找出確定原因，對相關(guān)責(zé)任人進行追責(zé)；確因客觀原因不能開展的項目，要及時調(diào)整預(yù)算，避免資金閑置造成的浪費。

（二）項目實施完畢的績效自評

績效自評是在項目實施完畢后，由項目實施主體或其委托的第三方對項目實際執(zhí)行情況進行的自我分析和評價。自評人員通過檢查績效目標(biāo)、績效指標(biāo)的實際完成情況，對項目的績效指標(biāo)進行打分，梳理高職院校財政專項資金項目實施的目標(biāo)達成情況，分析項目實施的有效做法和存在的問題，并提出整改意見。結(jié)合績效自評，高職院校可以對下一年度的財政專項資金進行科學(xué)、合理的籌劃，最終達成“少花錢、辦好事”的目的[4]31。

四、高職院校專項資金績效評價的效果

以Y學(xué)院為例，通過績效管理工作開展，專項資金績效評價取得了以下良好效果：

一是強化項目績效目標(biāo)，績效目標(biāo)與本年預(yù)算掛鉤。每年對單位申報的預(yù)算項目進行全面梳理、加強審核、合理保障，所有項目必須有明細(xì)的資金測算，對無具體內(nèi)容、無明細(xì)支出測算的，或支出測算不夠細(xì)化的項目，一律不予安排。其中，對3萬元以上的預(yù)算項目，全部制定績效目標(biāo)，由預(yù)算時申請單位在申請項目時提報詳細(xì)績效信息，包括立項依據(jù)、項目內(nèi)容和目標(biāo)、實施周期、投入總額、已投入金額、本年度預(yù)算目標(biāo)和金額等，作為項目審核的依據(jù)。促使預(yù)算下達更加合理、科學(xué)和規(guī)范。

二是完善項目績效管理責(zé)任，評價結(jié)果與下年預(yù)算掛鉤。在下達年度預(yù)算時，通過規(guī)范格式同步下達項目年度績效目標(biāo)，明確預(yù)算執(zhí)行主體，落實項目績效目標(biāo)責(zé)任。對未能如期實現(xiàn)績效目標(biāo)或績效評價結(jié)果較差的，在編制下年度預(yù)算時適當(dāng)對項目執(zhí)行主體的次年預(yù)算調(diào)減項目資金額度，落實“花錢必問效，無效必問責(zé)”的預(yù)算績效管理理念。

結(jié)語

國家投入大量專項資金用以提升高職院校教育教學(xué)水平，在此背景下，梳理高職院校財政專項資金績效評價方法和效果，介紹實現(xiàn)績效評價有效監(jiān)督和控制教育資源科學(xué)合理配置，提升資金使用的效率和效益，為高職院校實現(xiàn)全面績效評價奠定基礎(chǔ)，也為優(yōu)化教育資金配置的管理提供參考。