市級國土空間總體規劃技術路徑探索

吳文美

摘 要：在新時期國土空間規劃體系框架下，市級國土空間總體規劃屬于體系中最基本的執行單元，起著承上啟下的作用，向上承接國家、省級國土空間規劃，向下指導鄉鎮級國土空間規劃、詳細規劃的編制。在國土空間相關頂層設計尚未完全確立情況下，結合正在編制茂名市、區級國土空間總體規劃的一些經驗，對市級國土空間總體規劃的技術路徑、重要內容、指標體系等進行探索，為后續編制完善的市級國土空間總體規劃提供一些參考。

關鍵詞：市級;國土空間總體規劃;技術路徑;探索實踐

中圖分類號：TU984? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：2096-6903（2022）06-0114-03

0 引言

目前，國家陸續出臺一系列關于國土空間規劃的法規政策，國土空間法規政策及技術標準保障體系逐漸完善，在依據相關法規政策的情況下，為盡快形成中國統一、責權明確、合理高效的國土空間規劃，以及對空間規劃體系架構進行完善，各級政府、自然資源局以及相關部門必須適應切實高效的方式，來進一步推動和編制市級國土空間總體規劃。基于此，文章對市級國土空間總體規劃技術路徑進行探索。

1 國土空間總體規劃

所謂“國土空間”，指的是一個國家主權管轄范圍內的地域空間，是一個國家的民眾賴以生存的地方。而國土空間總體規劃則是指對一個國家現有國土資源展開科學合理規劃的一種手段，也是國土資源的科學利用、合理劃分等實踐活動的總稱。一般情況下，國土空間劃分要結合具體概念而定，如農業空間、生態空間、城市空間等。同時，國土空間的有效利用和持續發展等，往往會受到國土資源的科學劃分、合理利用等因素的重大影響。因此，在新時期背景下，加強國土空間總體規劃用途管制是一項具有實踐價值和現實意義的工作。

所謂國土空間總體規劃就是一定區域在空間和時間上進行的總體規劃，是一種宏觀的控制的規劃，是一種長期的戰略的規劃，既要考慮當前的經濟社會發展需求，又要考慮未來的社會發展需要同時控制和降低經濟社會發展對生態環境的負面影響。

2 市級國土空間總體規劃的效用

市級國土空間總體規劃的作用呈現在諸多地方，結合自身的工作經驗，將其歸納為以下幾點。

2.1 有利于推動經濟社會的發展

從公共管理的角度來講，各級政府在履行公共管理職能的過程中，應滿足人民對美好生活的需要及城市建設和發展的需要。通過編制市級國土空間總體規劃，實現對城市進行全類型全要素的統籌，銜接上位規劃，明確城市的主體功能定位和發展方向，注重土地資源，了解并分析城市不同區位的國土空間的特點，比如有的土地本身原來屬于生態河流，應該盡量維持原來的生態特征;比如在同一區域內要減少重復建設的情況出現;比如某區域主要是以居民功能為主，為了提高周邊居民的生活品質，規劃完善公服、基礎配套，建立城市綠地空間，滿足城市居民休憩娛樂的需要等;綜合分析后制定更加科學的開發利用方式，以提高市級國土空間利用效率和價值，同時有效解決第一、第二和第三產業的布局和發展，增強經濟社會發展的科學性，利于推動經濟社會的發展。

2.2 有利于土地資源的利用效率

經濟社會的快速發展，讓土地資源愈發珍貴，土地已經成為城市經濟發展和建設的最重要資源之一。但是，對于任何一個城市來說土地資源都是有限的，不可能無限的供給，這就意味著必須增強土地資源的可持續利用水平，提高土地資源的利用價值和效益。而在這一過程中，要準確的評價一個城市建設和發展過程中所擁有的自然資源，評價土地資源環境承載力，評價土地資源開發適宜性，科學合理地籌劃土地資源的供給，明確不同區域的土地資源的利用形式，在此基礎上在進行具體生產、生活及生態空間的規劃布局。在這一過程中市級國土空間總體規劃的作用日益突出，因為在規劃過程中不僅要考慮土地資源，還需要考慮空間、時間、人口、用水、生態環境保護、糧食生產安全、交通、能源、基礎設施等諸多因素，做出更加科學合理的選擇。在市級國土空間總體規劃中，要建立科學完善的土地資源供給機制和退出機制，以便于土地能夠在完成自己的使命以后能夠及時退出原有的土地利用方式，重新成為城市土地空間資源的重要組成部分，通過這種重復性的進入與退出機制，實現城市土地資源及國土空間的可持續利用。

2.3 有利于城市的可持續發展

城市也有自己的生命周期，從城市發展的歷史來看，任何一個城市都存在發展瓶頸，要想盡可能的延長城市的壽命及讓城市持久的發展下去，就必須要有底線思維，優先保護生態紅線，牢固糧食安全的生命底線——永久基本農田保護紅線，然后控制城市無序蔓延，充分挖掘土地空間的利用價值，最大效率利用土地空間，同時科學合理的保護、使用各類自然資源，才能在滿足城市當前需要的基礎上，滿足城市未來的建設和發展的需要。而市級國土空間總體規劃需在落實上位規劃約束性指標的同時，重點將“三區三線”進行統籌，協調好它們之間的關系。對一個城市來說的可以利用的資源并非無限的，很多自然資源都是有限的，而在實現可持續發展目標的過程中，需實現這些資源的可持續利用，如礦產資源、農業資源、林業資源、水資源、濕地資源、可建設土地資源等。因此，市級國土空間總體規劃需保護及科學利用自然資源，在規劃中要對每一種自然資源的利用方式進行籌劃及提出價值體現措施，實現“山水林田湖草海”生命共同體，有利于促進城市的可持續發展。

3 市級國土空間總體規劃技術路徑探索

3.1 技術路徑探索背景

市級國土空間總體規劃是落實國家、省級國土空間規劃體系要求，對下層次詳細規劃有管控指導的作用。市級國土空間總體規劃也是一項綜合性規劃，涉及土地規劃、生態、城鄉規劃、農業、交通、地理信息等專業領域的技術聯盟，需市政府整體統籌及各級相關部門的積極配合，需確定一套指導規劃編制的技術路徑，才能有利推進規劃編制工作[1]。因此，本文根據地方實際情況及資源稟賦條件，從規劃上、管理上及法規體系保障上等進行綜合分析，對市級國土空間總體規劃的技術路徑進行探索，建立了包括現狀評估、目標定位、指標體系、“三區三線”劃定、自然資源保護與利用、國土綜合整治及生態修復、規劃傳導及保障等市級國土空間總體規劃技術路徑架構，以實時掌握整個市級國土空間規劃整體編制過程，為后續總體規劃的編制及實踐提供參考[2-4]。

3.2 技術路徑分析

3.2.1 做好市級國土空間現狀評估工作

在市級國土空間總體規劃前期準備工作中，結合國家下發的第三次國土空間調查數據，充分收集各部門的空間地形、水文地質、歷史遺址、建成環境、規劃政策等現狀及管理數據，對市域內所有的空間資源有清楚地了解，高效開展資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價（雙評價）及規劃實施評估及災害風險評估（雙評估）的工作。并結合國家下發的三調數據轉換技術標準等，如《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，進行底數底圖轉換及翻譯，為編制市級國土空間總體規劃方案提供基礎。

3.2.2 科學確定城市的定位和目標戰略

首先，必須合理確定城市性質，具體方式如下：落實國家、省、區域戰略，銜接上位規劃，按照主體功能區定位和城市的資源稟賦、區位條件、地方特色和發展階段，綜合確定城市性質及定位。而目標戰略的確定，要堅持以習近平新時代中國特色社會主義為指導，根據國家政策對本市的重要指示精神，結合本市優秀的資源稟賦條件，如歷史遺跡、非物質文化遺產、民俗文化等歷史文化資源、生態資源及農業資源等，將自然資源、空間數據及政策要求相融合，加強研究，科學確定目標戰略，對市級國土空間規劃方案編制指明方向，解決城市發展問題。

3.2.3 科學劃定“三條控制線”

在“雙評價”的基礎上，找出影響國土空間開發利用的因素，并根據這些影響因素來實施有針對性的策略。在這一過程中，要強化底線思維，將底線約束做好，對“3條控制線”進行科學劃定，城鎮開發邊界、永久基本農田保護紅線等等，堅持全域全用地類型全要素管控，結合生態適宜性、農業生產適宜性及城鎮建設適宜性等綜合確定三生空間（生態、生產、生活），在市級國土空間總體規劃編制中提出管制規則及措施，強化“三線”作為邊界的剛性管控的重要性，構建市級國土空間開發、保護、利用新格局。

3.2.4 科學構建及確定指標體系

根據國家、省等政策及技術標準確定的指標體系基礎上，結合本市的實際情況，選取及補充完善符合地方發展的指標體系，包括約束性及預期性指標，制定指標傳導及管控要求。而在對規劃進行編制期間，頂層國土空間規劃并未全面明確的情形下，市級空間總體規劃近期目標年及規劃目標年的指標值如何確定，則與本市各職能部門制定的十四五規劃及部門管理要求息息相關，如“每千名老年人養老床位數（張）”這個指標如何確定，可參考國家發改委、民政部、國家衛健委共同制定的《城企聯動普惠養老專項行動實施方案（試行）》中的每千名老年人養老床位數（張）的數值及與本市衛生健康局制定的十四五規劃規劃確定的數值，并積極與本市衛生健康局及相關部門銜接，共同確定符合當地的數值，指標體系同時也是各職能部門管理及實施的目標。

3.2.5 統籌自然資源，實施生態修復

在市級國土空間總體規劃編制過程中，秉承生態優化及保護環境的理念，優先保護生態脆弱區及自然保護區，以及保護稀有動植物和稀有的地形和地貌等，綜合評價市域生態空間，科學劃定生態廊道及生態節點，結合“山水林田湖草海”生命共同體理念，系統實施生態修復。做到平衡保護與發展的矛盾，制定保護生態環境措施，達成人與自然和諧共處、發展能夠適應生態環境的格局，有利于市級國土空間總體規劃實施建設。

3.2.6 運用城市設計、鄉村振興、大數據手段，改進規劃方法，提高規劃編制水平

規劃工作應該遵循科學合理的原則，并結合各市實際情況，避免按既定的思路盲目編制，新時期市級國土空間總體規劃綜合了國土空間全要素數據，對編制手法及技術提出了更高要求，需要我們不斷提升技術水平及規劃知識，如運用城市設計、鄉村振興、大數據手段手段，改進規劃方法等。建議學習和參與更多有關市級領域的空間規劃的交流會議，以便提高自身的整體素質和專業水平。

4 市級國土空間總體規劃編制工作

以茂名市為例，詳細的工作如下：

4.1 生態優先，本底要素管控

茂名市生態資源主要集中在信宜、高州東北部區域，以云開山脈為首形成東北部云開山脈屏障，用地類型為林地、草地、濕地及水體，以林地為主，整體生態本底較好。《若干意見》中提出加大生態文明建設，探究高質量發展新路徑，路徑的主要導向是生態優先、綠色發展[5]。

茂名市國土空間總體規劃堅持綠色發展觀念，依據統一協調保護要求，即“山水林田湖草海”，應用生態保護紅線的劃定，建立生態安全格局;對自然生態空間用途管制機制進行探索，使用“正負面清單+開發強度”的制度設計;同時從根本上突破經濟發展與保護環境之間的對立，使環境保護成為經濟發展新的“增長極”，進而促進經濟發展成為環境保護的內生動力，實現生態環境的價值，將“綠水青山”變成“金山銀山”。

4.2 保護為本，糧食安全底線與適度開發雙管控

茂名市耕地主要集中在化州、高州等區域，局部地區存在質量差，后備資源少的問題。隨著茂名市融入粵港澳大灣區、北部灣城市群、茂湛都市群等國家、省戰略，同時發揮作為全國重要的石油化工基地及能源基地的功能定位，聚焦石化領域，強化石化產業等功能，建設用地空間還有較大需求，與耕地保護的矛盾更加突出。

《若干意見》強調，規劃需貫徹落實新發展觀念，對新時代國土空間開發保護格局進行總體謀劃[6]。本次茂名市國土空間總體規劃，一方面，要加強土地綜合整治工作，治理鹽堿化耕地，提高耕地質量等別，實現耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，同時調整永久基本農田，對其儲備區進行科學劃定。另一方面，全面預判以及提前布局未來用地情況，基于建設用地規模，準備不同方案以應對建設用地增長規模，以靈活應對“零增長”要求和具體發展要求引起的矛盾沖突;基于城鄉空間結構，通過全球土地全面整治，改進國土空間格局，解決農業空間、城鄉建設空間兩者間的矛盾[7];基于用地區域布局，將重大產業平臺做大做強，將石化產業夯實，對產業建設用地進行優先保障，力爭增量空間，對中心城區、核心片區、3大經濟平臺、關鍵鄉鎮進行重點覆蓋，形成區域集聚發展效應。

5 結語

總而言之，市級國土空間總體規劃，有利于改進國土空間規劃體系，對規劃編制技術思路進行科學制定，有益于推動規劃的合理編制，并有效提高規劃編制質量。本文在基于對現行政策、技術規范的理解及實踐過程中的探索，提出市級國土空間總體規劃技術思路，除此之外，規劃需各個相關部門及編制聯盟共同發力，堅信在各部門和領導的共同努力下，能夠在一定程度上提高我國市級國土空間的整體編制水平。

參考文獻

[1] 林宏丹.對市級國土空間總體規劃技術路徑的探索[J].華北自然資源，2020（3）：120-121.

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[4] 孫常琴.市級國土空間總體規劃技術路徑探索[J].冶金管理，2019（23）：174+176.

[5] 張金鳴.研究：市級國土空間總體規劃技術[J].中華建設，2020（33）：14-15.

[6] 許景權，沈遲，胡天新，等.構建我國空間規劃體系的總體思路和主要任務[J].規劃師，2017（2）：5-11.

[7] 廖威，苗華楠，毛斐，等.“多規融合”的寧波市級國土空間規劃編制探索[J].規劃師，2017（7）：126-131.