強化政府治理能力：香港從“由亂到治”走向“由治及興”的重要路徑

胡偉星 段聿舟

香港回歸后，特區政府經歷了多次重大管治與社會危機沖擊。完善治理體系、提高治理能力、增強治理效能，不僅需要中央行使全面管治權，而且需要特區政府強化治理能力。近年來，通過香港國安法的制定實施、香港選舉制度的修改完善、“愛國者治港”根本原則的有效落實、香港重要管治力量（選委會、立法會）的重建等舉措，香港逐步形成了新管治架構。這些舉措在制度層面解決“誰治理”的問題，而在治理體系運行層面“如何治理”和“治理得怎樣”的問題亟待解決。香港治理體系在治理效能、領導能力、社會信任等方面仍有制度性弊端。對此問題的解決重點是改革和完善香港行政官僚體制，特區政府行政官僚系統內要組建一個愛國、團結并有遠見、魄力、擔當的管治隊伍;強化管治隊伍的治理能力;完善公務員隊伍的問責制度及考核與激勵機制。香港行政官僚體系深受回歸前港英當局政治文化影響，存在規范性缺失。對此問題的解決重點是重建香港行政官僚系統與國家的情感鏈接，真正確立對國家的政治忠誠。未來要繼續深化行政官僚體系改革，進一步落實中央關于提高香港治理能力和水平的決定，切實樹立中央的管治權威，開啟香港從“由亂到治”邁向“由治及興”的新篇章。

“一國兩制”;“愛國者治港”;治理體系;治理能力;管治架構;行政官僚體系

D676.58 ?A ?2096-3378（2022）04-0102-08

堅持和完善“一國兩制”制度體系是黨在新時代治國理政的重大課題。《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 ?推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》要求堅持和完善“一國兩制”制度體系，“堅持依法治港治澳，維護憲法和基本法確定的憲制秩序，把堅持‘一國’原則和尊重‘兩制’差異、維護中央對特別行政區全面管治權和保障特別行政區高度自治權、發揮祖國內地堅強后盾作用和提高特別行政區自身競爭力結合起來”。回歸后，香港重新納入國家治理體系，進一步完善香港治理體系和治理效能是推進國家治理現代化的重要組成部分。“一國兩制”行穩致遠，是國家治理能力現代化的一個具體體現和重要標志。在這個方面，中央對香港特區政府強化治理能力有明確要求。2022年7月1日，國家主席習近平在慶祝香港回歸祖國25周年大會暨香港特別行政區第六屆政府就職典禮上發表重要講話。他進一步指出：“完善治理體系、提高治理能力、增強治理效能，是把香港特別行政區建設好、發展好的迫切需要。”

香港回歸后，特區政府經歷了多次重大管治與社會危機沖擊。反中亂港勢力通過選舉進入特區管治架構，制造社會分化、惡斗，導致社會失序、經濟失衡、管治失效，嚴重削弱香港特區政府管治能力。2019年修例風波是香港回歸以來面臨的最為嚴峻的挑戰，中央審時度勢、果斷出手，采取了制定香港國安法和修改完善香港選舉制度等一系列標本兼治的舉措，及時止暴制亂，使香港局勢重回正軌。完善香港治理體系和治理效能，不僅需要有效落實中央全面管治權，而且需要強化特區政府治理能力。出臺香港國安法、完善選舉制度、落實“愛國者治港”在制度層面解決“誰治理”的問題，而在治理體系運行層面“如何治理”和“治理得怎樣”的問題亟待解決。2021年下半年以來，香港順利舉行選舉委員會、第七屆立法會和行政長官三場選舉，在政治制度層面落實了“愛國者治港”基本原則。2022年是香港特別行政區正本清源、彌補管治漏洞的關鍵一年。2022年5月30日，習近平會見香港特區第六任行政長官李家超時指出：“在中央政府、香港特別行政區政府和社會各界的共同努力下，香港已實現由亂到治的重大轉折，正處在由治及興的關鍵時期。”2022年6月15日，香港特區立法會通過新一屆特區政府架構重組方案：新一屆特區政府架構由原來的“三司十三局”增至“三司十五局”，同時增設三個副司長的職位，包括政務司副司長、財政司副司長及律政司副司長。香港局勢不斷向好發展，實現從“由亂到治”走向“由治及興”，還需要特區政府進一步增強管治效能，在治理體系和治理能力上有所突破，特區政府的行政官僚體系須在制度和規范上進一步完善。

1997年回歸以來，香港政制和治理的爭論長期陷入“普選迷思”，嚴重偏離中央政府期許的有效治理軌道。反中亂港分子歪曲解讀“雙普選”，散布各類“港獨”言論，混謠視聽，抗拒中央管治，煽動香港同胞對內地不滿情緒。少數反中亂港分子通過選舉進入特別行政區各級管治架構，包括立法會、行政長官選舉委員會、區議會等機構，肆意阻撓特區政府施政，損害香港市民福祉，讓香港社會付出了沉重代價，也使國家主權、安全和發展利益受到嚴重損害。一段時期以來，反中亂港分子之所以能在香港興風作浪、坐大成勢，最重要的原因就是“愛國者治港”原則沒有得到真正落實，香港沒有真正形成“愛國者治港”的管治局面。

“愛國者治港”是落實“一國兩制”方針下香港有效治理的核心要義。黨的十九屆四中全會在部署國家治理現代化時，提出進一步完善中央對香港全面管治權的若干制度問題。要落實中央對香港全面管治權，必須完善“一國兩制”制度體系，落實“愛國者治港”根本原則，提高特別行政區依法治理的能力和水平，建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制。這是香港重塑管治架構和治理體系的最核心問題。2020年5月，十三屆全國人大三次會議通過《關于建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制的決定》，同年6月全國人大常委會表決通過了《中華人民共和國香港特別行政區維護國家安全法》（簡稱香港國安法）。2021年3月，十三屆全國人大四次會議通過《全國人民代表大會關于完善香港特別行政區選舉制度的決定》，隨后全國人大常委會通過了修訂后的《基本法》附件一《香港特別行政區行政長官的產生辦法》和附件二《香港特別行政區立法會的產生辦法和表決程序》。2021年9月，香港新一屆選委會選舉順利舉行，2021年12月香港新一屆立法會選舉順利舉行，2022年5月8日香港特別行政區第六任行政長官選舉順利舉行。隨著香港國安法出臺，維護國家安全的法律制度和執行機制在香港落地實施，“一國兩制”制度體系得到完善，一個以“愛國者治港”為基礎的新管治架構得到重塑，中央對香港特別行政區全面管治權得到彰顯，香港管治權重新牢牢地掌握在愛國者手中，香港大局趨于穩定。

“一國兩制”制度體系的完善，香港國安法的實施，“愛國者治港”根本原則的落實，香港的重要管治力量（選委會、立法會）的重建，使得香港在2019年修例風波后逐步形成了新管治架構。但是，新的管治架構只是朝著良政善治方向邁出了正確的第一步，完善香港選舉制度和落實“愛國者治港”只是在選舉制度和立法機構層面彌補了香港管治架構的一些重大短板。我們應當清醒地認識到，立法會運作重回正軌并不意味著特區政府治理能力和水平取得很大提升。香港特區政府治理能力和水平要提升，還須改革行政官僚體系，切實落實好行政主導的治理體系，全面提升治理能力。

遵循“一國兩制”的基本宗旨和方針，《基本法》創造性地構建了香港特別行政區行政、立法和司法關系，即行政主導、司法獨立、行政與立法相互配合。無論是從《基本法》的立法原意，或是從《基本法》賦予行政長官的憲制權利而言，回歸以來香港都是以行政為主導的政治體制。所謂“行政主導”是指行政權力相對于其他權力中心特別是立法會占有優勢地位，公共政策決策的方向和最終結果掌握在行政首長手中。行政長官和行政機關的權力、地位和聲音高于立法會和司法機關。在此架構下特區行政體系是香港管治架構的最核心部分，代表行政權力的政府管治團隊是特區權力體系和管治力量的重中之重。香港的“行政主導”體制意味著特首及其領導的行政機關是香港管治的主力軍。

過去研究香港管治問題時，學界比較關注反對派如何通過立法會掣肘特區政府行政團隊的施政。2019年修例風波的沖擊，讓人們認識到香港特區政府行政體系內部存在不足，香港管治架構和治理能力存在短板。在選舉制度和管治力量重建后，反中亂港分子已經從立法會清除，“愛國者治港”基礎得以重新建構，香港政治環境實現“由亂到治”。但香港行政管治團隊還沒有真正“升級換代”，良好的治理體系和治理能力尚沒有得到完善，現有體系既有制度性弊端，也有規范性缺失。重塑香港治理體系只是完成了香港治理的上半場“由亂到治”，下半場“由治及興”應當著重改革行政官僚系統，從施政層面補上香港管治重要短板，以實現不同治理主體的良性互動，實現特區政府的高效善治。

國家治理體系和治理能力的現代化，是指通過頂層設計和制度安排，為國家治理體系和治理架構注入科學規范合理的制度安排，提高其運行效能，完善其系統流程，將制度優勢轉化為治理效能，創造良好的治理績效。國家治理體系是一個制度體系，有效的國家治理涉及三個基本問題：誰治理、如何治理、治理得怎樣，這三個問題實際上就是治理體系的三大要素，即治理主體、治理機制、治理效果。香港特區的治理體系是“一國兩制”下、中央“全面管治權”和香港“高度自治權”有機結合的復合治理體系。2019年修例風波之后，中央從國家層面對特區選舉制度和維護國家安全制度進行了完善，在宏觀制度層面確保了“愛國者治港”原則落實。這些舉措在制度安排層面解決了“誰治理”的問題，但在治理體系運行層面“如何治理”和“治理得怎樣”的問題尚沒有完全得到解決。特區政府行政管治團隊應當對行政主導的治理模式、政策決策機制、行政執行力、施政效能等方面進行深刻反思。

香港治理體系在治理效能、領導能力、社會信任等方面仍有制度性弊端。2014年非法“占中”、2019年修例風波等，都暴露了香港特區政府管治的制度性弊端。這些制度性弊端造成特區政府治理效果不彰、治理能力不強、領導力不強以及社會信任度低。香港特區第六任行政長官李家超也看到了香港行政體制的問題。他在網上與勞工界選委見面時，回應了特區政府管治文化和改革公務員體制的意見，他說絕大部分公務員是優秀的，但要研究是否有“系統性的事要改善”，要檢視是否有程序或制度上的阻礙，導致公務員能力未充分發揮，以便今后提升施政效能。

消除制度性弊端，當務之急是對香港行政官僚體制進行系統性改革和完善：

其一，組建愛國、團結并有遠見、魄力、擔當的管治隊伍。這個管治隊伍包括行政長官、行政長官挑選的主要官員及其領導的整個公務員團隊。長期以來，特區政府管治隊伍存在政治人才短缺和“人才錯配”現象。由于缺乏政治人才，香港長期依賴“政務官治港”，行政長官和主要官員大多有政務官背景。所謂“政務官治港”，不是指管治架構和團隊中有政務官存在，也不是指在管治過程中有政務官參與，而是指政務官作為一個階層和利益團體主導甚至壟斷了特區的管治權力。政務官不一定是政治人才，不一定是可以駕馭復雜局面、銳意創新、引領四方的領導人才。很多香港政務官在西方文官制度文化中培養出來，善于處理細致嚴謹的行政工作，但難以勝任政治領導的工作。西方文官制度及其文化導致香港政務官大多擅長執行，不善決策;擁有行政才能，缺乏政治謀略。政務官的行政才能是指他們熟悉政府運作規則和政策制定過程，對政策的各項內容如數家珍。政務官缺乏政治才能，一定程度上是因為他們往往只關注本職工作和本地形勢，不關注區域、國家和未來大勢。他們中的部分人對國際國內大勢缺乏洞察力、判斷力、遠見卓識，也缺乏駕馭復雜局面的魄力與擔當，缺少雷厲風行的決斷力和處理危機的領導力。政務官的這些特征令過往特區政府主要官員在處理政治危機時略顯優柔寡斷、瞻前顧后，在規劃施政目標和制定宏觀戰略時缺乏政治遠見和判斷力。

“政務官治港”在某種程度上是“人才錯配”，對香港建立一個有活力、富有創新精神的治理體系形成阻礙，進而影響香港政治的長遠發展。香港需要培養更多本地政治人才進入治理體系，新鮮血液和創新思維能帶來管治新路徑。特區政府曾經有過從體制外吸納政治人才的先例，但是特區政府的政治文化使得非政務官出身官員難以處理好與政務官之間的關系。有的政治任命的局長無法駕馭局內官僚體系，無法有效領導公務員隊伍，使得管治隊伍與行政機關脫節，無法有效施政。如果行政長官不能有力駕馭特區行政體系，就難以迅速有效地落實政策、完成施政目標。李家超也注意到這一問題，在2022年4月29日公布的參選政綱中提出要“透過架構重組，完善政治委任官員的設置，令行政工作更有效”。

其基本原則是：對上，要保證與中央政府形成合力;對下，要有效地領導公務員隊伍;要獲得社會上愛國愛港力量穩定、可靠的支持，以形成有效的管治聯盟。管治聯盟不僅需要管治隊伍具備相應政治才能，也需要制度保障。

對上方面，要確保中央全面管治權和特區高度自治權有機結合，需要設置用于政策研究和溝通的有效機制。可以考慮設置中央政策組擔當特區政府的智囊團角色，助力香港特首及主要官員把握國家大政方針、國內外政治大事和社會輿情，強化戰略謀劃和整體統籌能力。

對下方面，香港目前的官僚系統效率不夠高，管治班子難以落實有效領導。2002年實行“主要官員問責制”之后，特區政府3位司長和13位局長均為行政長官政治任命的問責制官員，直接向行政長官負責。他們以合約形式聘任，任期與任命他們的行政長官相同，行政長官可隨時終止合約。政治任命官員脫離公務員系統，不再是所在局政務職系之首，政務職系之首變為政策局的常任秘書長。如果局長和公務員系統的常任秘書長出現合作不暢情況，既會影響政策決策實施，也會導致部門之間產生統籌和配合問題。按照目前香港有關制度安排，人事權和財政權由常任秘書長行使，局長既無權參與公務員的評核、升遷和日常管理，也不能完全決定財政的使用權。行政長官和主要官員在推行政策時要依靠常任秘書長指揮整個決策局，局長若與常任秘書長意見相左，則有可能面臨“無人可用”“無財可用”的窘境。加之香港《公務員守則》規定，公務員與副局長、局長政治助理之間是基于“伙伴合作精神”開展工作。這使得管治班子領導公務員工作時，常出現公務員不協助、不配合或者不得力的情況。政治任命、非政務官出身的管治班子可能較難駕馭政務官，增加了有效領導公務員隊伍的難度。因此，需要通過制度和規則調整，依法賦予行政長官和主要官員更大的調撥財政資源和人事的法定權力，以確保政策能夠快速和有效推行。在高層公務員的升遷方面，要賦予管治班子更多話語權，要把能否忠實執行政策和決定作為升職和調遷的重要標準之一。同時，應當適度限制常任秘書長的權力。常任秘書長的角色曾在公務員體制中發揮重要作用，與官員存在張力也是制度使然。應通過制度調整令其在發揮積極作用的同時，理順與政治任命官員的關系，減少特區政府內部施政阻力。

最后，在特區政府與立法會關系方面，應強化管治聯盟的作用，確保管治班子在立法會和社會上得到愛國愛港力量穩定而可靠的支持。2022年7月6日，香港特區行政長官李家超到立法會出席上任后的首次行政長官答問會。李家超表示，香港正處于“由治及興”的關鍵階段，未來五年，香港要站在“愛國者治港”原則的新歷史起點上奮起直追;良性互動的行政立法關系是同為香港開新篇的重要基礎，特區政府和立法會要做好行政主導及“愛國者治港”原則這個組合拳的互相配合，積極發展經濟、改善民生，讓市民受惠更多。

其三，完善公務員隊伍的問責制度及考核與激勵機制。香港特區立法會前主席曾鈺成認為，特區政府大部分問責官員是港英當局的公務員出身，他們利用政治手段解決香港社會的經濟民生問題能力有限。香港特別行政區首任行政長官董建華于第二屆任期推行主要官員問責制改革，以回應民眾對政府施政和高級官員的期待。這次改革將所有司長和局長職系由公務員職位改為合約聘任，對施政的過失負責任。經改革，主要官員問責制變成了政治委任制，但鮮有官員因為施政不佳被問責。公務員制度（包括高官問責制）缺乏明確的問責考核和績效考核機制。由于缺乏明確的考核標準和獎懲機制，不少高級政務官們在推動政策時抱持“多做多錯、少做少錯”的態度，通常對相關的法律、法規、政策指引作出最保守解讀和執行。“只升不降”的預期導致部分公務員出現無擔當、無責任感、無積極性、“懶政”等問題。下一步，香港特區應依法構建公務員隊伍的問責制度，明確激懲考核措施，更好運用招聘、升遷、薪酬、紀律處分等任免和獎懲制度。

香港行政官僚體系深受港英當局所遺留政治文化的影響，在回歸后沒有得到徹底改造，繼而誘發了香港管治出現的諸多阻礙。香港要從“由亂到治”走向“由治及興”，須改造行政官僚體系中的規范性缺失，培養共同政治理念，打造一個政治忠誠、行政高效、貼地親民的行政官僚體系，樹立敢于擔當、善作善成新風尚，展現良政善治新氣象。

在香港，擁有英國國民（海外）（BNO）護照的人將近300萬。在香港管治團隊中，大量的公務員、約20%的立法會議員和絕大多數的法官可以依照基本法保留外國籍。這種局面導致了香港回歸以來“港人治港”與“外國人治港”并立的客觀現實。在香港回歸前的過渡時期，英國政府于1990年到1996年推出“英國國籍甄選計劃”，俗稱居英權計劃，名額有5萬個家庭，其重點對象是港英當局的公務員、紀律部隊成員、專業人士等。成功申請者及其家人不必離開香港，便能取得英國公民身份和居留權。根據該計劃文件，當年大部分政務職系人員（包括政務官、高級政務官和部門首長級公務員）均獲港英當局主動邀請申請居英權計劃。居英權計劃將港英當局的一眾官員、立法會和法官要員全部覆蓋其中，并過渡至回歸后的政府建制之中。因此，香港管治團隊中存在“雙重效忠”的風險，這是落實“愛國者治港”的一大障礙。

香港行政官僚系統需要重建與國家的情感鏈接，真正確立對國家的政治忠誠。受歷史慣性影響，部分香港公務員認可港英當局遺留的“規范”，遵循所謂“政治中立”原則，對中央管治權威性認識不足。這使得一段時期特區政府推行的政策無法得到廣大公務員的高度認同，也使得中央對香港的管治權威難以全面樹立。在2019年香港修例風波中，甚至有個別公務人員參加暴動、罷工事件。從認識根源來看，有的香港公務員的國家認同感還沒有牢牢樹立，有的人甚至認為所謂“愛港不等于愛國”“愛國不等于愛黨”，把效忠香港特別行政區和效忠中華人民共和國割裂開來，把愛中國與愛中國共產黨割裂開來，這是完全錯誤的。習近平主席在慶祝香港回歸祖國25周年大會暨香港特別行政區第六屆政府就職典禮上指出：“‘一國兩制’方針是一個完整的體系。維護國家主權、安全、發展利益是‘一國兩制’方針的最高原則，在這個前提下，香港、澳門保持原有的資本主義制度長期不變，享有高度自治權。社會主義制度是中華人民共和國的根本制度，中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征，特別行政區所有居民應該自覺尊重和維護國家的根本制度。全面準確貫徹‘一國兩制’方針將為香港、澳門創造無限廣闊的發展空間。‘一國’原則愈堅固，‘兩制’優勢愈彰顯。”香港特別行政區是中國共產黨領導的中華人民共和國的一個行政區，愛港與愛國不能割裂，只愛香港、不愛中國者，不是真正的愛國者。在特區政府管治團隊中，凡是身居要位、掌握重要權力、擔負重要管治責任的人，必須是堅定的愛國者，必須具有很強的對國家的政治忠誠。

“愛國者治港”不僅是香港治理的政治倫理，也應當成為治理香港的法律規范。香港行政官僚體系需要建立一套行之有效的制度，把“愛國者治港”落到實處。香港政府的各級公職人員在就職時，必須依法宣誓效忠中華人民共和國香港特別行政區。由于深受西方文化影響，部分香港公務員對中央和內地存在偏見和誤解。香港公務員需要更好地了解國家和內地，樹立正確的國家觀和國家認同。在香港社會，特別是在公務員體系內部，要形成愛國愛港的規范，通過規范的內化和社會化，構建出愛國愛港的共同文化，使其在香港社會生根發芽。

根據政治學的建構主義理論，香港官僚系統內部出現的認同問題實際上是社會主流文化建構的結果，即由香港社會集體共享知識（包括思想和信仰）建構，不由政治權力架構決定。所以，雖然香港回歸祖國，但香港官僚系統內部部分群體的認同觀念不見得立刻隨之改變。從微觀結構層面看，共同文化（common culture）涉及行為者對彼此的理性、策略、偏好等的信念，能以特定形式表現，如規范、規則、制度、法律等。從宏觀結構層面看，集體文化（collective culture）不僅僅是個人頭腦中的共同思想的總和，更是一種“共同維持的”“固化的”公共現象，是一種集體知識和意識的表現，一旦形成很難改變。在回歸前港英當局的操弄下，香港行政官僚體系通過行為規范的反復內化，逐漸制度化出一種“不愛國”的集體文化。一旦這種集體文化形成，就會反復地在自我實現和共同維系的過程中固化。以香港公務員體制內的公務員敘用委員會制度為例，該委員會主席是退休資深政務官，委員會依法就所有政務官的聘用和晉升事宜向行政長官提供意見。換言之，由退休政務官來掌控現職政務官的晉升，這可能形成一定風險。正如馮煒光所言：“退休政務官深受英國文化熏陶，對任何熱愛中華人民共和國的年輕政務官都會視為異類。在這樣的氛圍下，年輕政務官縱使有愛國心，也不敢表露出來，更絕不會主動報讀在內地舉辦的為期兩周以上的國情班，以免表現得太愛國。”由于公務員敘用委員會也負責所有“公務員紀律個案”，委員會也可能成為政府辭退不愛國公務員時的“攔路虎”。

公務員敘用委員會反映的只是過去香港行政官僚體制的一個縮影。在此背景下，對行政官僚體制內的規范進行系統性改革，將“愛國”、“愛國者治港”、國家認同的精神和理念根植到公務員心中并形成行為規范非常有必要。這個建構過程將對原有的規范、法律、道德、政策、慣例造成很大沖擊。妥善解決這些沖擊將使行政官僚體制改革更加平穩、有效。同時，新的規范系統也將在改革的陣痛中成熟定型，通過新規范的內化、社會化與制度化，形成“愛國者治港”文化。“政權必須掌握在愛國者手中，這是世界通行的政治法則。世界上沒有一個國家、一個地區的人民會允許不愛國甚至賣國、叛國的勢力和人物掌握政權。”“愛國者治港”文化有利于香港公務員建立新的身份認同和國家認同，重建香港與祖國的情感鏈接。

要全面走出管治困境，香港特區須對治理體系和管治架構進行重大改革和完善，重塑以行政為主導的管治格局。出臺香港國安法和完善香港選舉制度，從制度上確保了“愛國者治港”原則的落實，完成了重塑香港治理體系的上半場。下半場應著重改革行政官僚系統，從施政層面和操作層面補上香港管治重大短板。香港特區行政管治團隊應當對行政主導的治理模式、政策決策機制、行政執行力、施政效能等方面深刻思索。要建立良好的治理體系和提升治理能力，關鍵是彌補制度短板，消除規范性缺陷。習近平主席在慶祝香港回歸祖國25周年大會暨香港特別行政區第六屆政府就職典禮上明確指出：“當前，香港正處在從由亂到治走向由治及興的新階段，未來5年是香港開創新局面、實現新飛躍的關鍵期。”香港新一屆特區政府繼續深化行政官僚體系改革，進一步落實中央關于提高香港治理能力和水平的決定，切實樹立中央的管治權威，將開啟香港從“由亂到治”走向“由治及興”的新篇章，同祖國人民一道共享中華民族偉大復興的榮光。

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責任編輯：龔靜陽