新《政府信息公開條例》實施后相關(guān)問題探究

閔湘龍（江蘇省司法廳）

《政府信息公開條例》自2008年5月1日起實施至今，已走過12年之久。新修訂的《政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）已自2019年5月15日起施行，新《條例》通過擴大主動公開范圍、規(guī)范依申請公開程序等將許多行之有效的經(jīng)驗做法上升為法律規(guī)定，增強了制度的針對性、操作性和實效性，作了重大創(chuàng)新與修改，同時對依申請政府信息公開答復(fù)工作提出了更多新要求。新《條例》為行政機關(guān)政府信息公開工作的開展帶來了便利，也受到了廣大學(xué)界與實務(wù)界的廣泛好評。

一、政府信息公開申請答復(fù)要點——三個方面七個步驟

筆者根據(jù)新《條例》的規(guī)定與國務(wù)院辦公廳政府信息與政務(wù)公開辦對《條例》適用的解讀精神，結(jié)合政府信息公開答復(fù)與行政復(fù)議審理實踐，總結(jié)了依申請政府信息公開“三個方面”的答復(fù)審查要點，即“形式判斷、內(nèi)容判斷、答復(fù)要點判斷”，并將審查與答復(fù)流程分解成“七個步驟”（簡稱七步法）①國內(nèi)相關(guān)論述參見羅高峰：《政府信息公開申請三步審查法》，《中國國土資源報》，2017年4月6日。，即按照“補不補—是不是—誰負(fù)責(zé)—有沒有—給不給—怎么給—怎么答”進(jìn)行。

二、政府信息公開申請的形式判斷

政府信息公開申請的形式判斷是審查“是否需要補正”，即通過對申請內(nèi)容進(jìn)行甄別、分流、處理，從而決定具體法律適用；如適用不當(dāng)法律條款作出不當(dāng)處理，便會面臨敗訴風(fēng)險，因此不可不慎重對待。

新《條例》第30條對依申請政府信息公開中申請內(nèi)容不明確的更改補充告知程序進(jìn)行了明確，具體規(guī)定為：“政府信息公開申請內(nèi)容不明確的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并自收到申請之日起7個工作日內(nèi)一次性告知申請人作出補正，說明需要補正的事項和合理的補正期限。答復(fù)期限自行政機關(guān)收到補正的申請之日起計算。申請人無正當(dāng)理由逾期不補正的，視為放棄申請，行政機關(guān)不再處理該政府信息公開申請”。該規(guī)定與舊《條例》第21條第四項規(guī)定“申請內(nèi)容不明確的，應(yīng)當(dāng)告知申請人作出更改、補充”顯著不同。原規(guī)定將“補充、更改”作為依申請政府信息公開的四種答復(fù)方式之一，屬于將程序性事項作了實體化處理②顏桂芝：《政府信息公開審查的四個重點》，《資源與人居環(huán)境》，2018年第12期。。新《條例》第30條將“補正”作為政府信息公開申請答復(fù)前的更改補充告知程序，不再作為答復(fù)的方式，產(chǎn)生了政府信息公開補正通知一般不屬于行政復(fù)議范圍的法律后果，除非政府信息公開機關(guān)以補正通知履行政府信息公開職責(zé)，即補正后無正當(dāng)理由不再予以申請人政府信息公開答復(fù)。

適用新《條例》第30條規(guī)定的補正程序時需注意以下問題：

一是補正后答復(fù)期限的起算。新《條例》第30條規(guī)定：“答復(fù)期限自行政機關(guān)收到補正的申請之日起算。”此處需要注意的是，行政機關(guān)收到申請人補正申請的日期，需按照新《條例》第31條行政機關(guān)收到政府信息公開申請的時間規(guī)定予以確定。

二是一次性補正問題。新《條例》第30條規(guī)定：“行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)給予指導(dǎo)和釋明，并自收到申請之日起7個工作日內(nèi)一次性告知申請人作出補正。”首先，法條明確了行政機關(guān)在政府信息公開內(nèi)容不明確時，應(yīng)當(dāng)給予申請人指導(dǎo)和釋明，幫助申請人理解的同時方便行政機關(guān)提供相關(guān)政府信息；其次，根據(jù)行政法的“一次性告知”原則，為節(jié)省行政資源并避免行政機關(guān)拖延答復(fù)，應(yīng)一次性告知申請人，不宜針對同一事項重復(fù)啟動補正程序③梁志衛(wèi)：《政府信息公開申請的接收程序機制》，《重慶行政》，2019年第1期。。

三是申請人不予補正的法律后果。新《條例》第30條規(guī)定：“申請無正當(dāng)理由逾期補正的，視為放棄申請，行政機關(guān)不再處理該政府信息公開申請。”“視為申請人放棄申請”的法律后果，必須建立在“申請人無正當(dāng)理由”“超過行政機關(guān)規(guī)定的補正期限”“未進(jìn)行補正”三個條件同時成立的基礎(chǔ)上，且三者缺一不可。“視為申請人放棄申請”后，行政機關(guān)僅對該次政府信息公開申請不再處理，若申請人再次向同一機關(guān)提出相同的政府信息公開申請，政府信息公開機關(guān)仍需對新的申請進(jìn)行處理。行政機關(guān)在政府信息公開補正程序?qū)崉?wù)中既要堅持審慎原則，細(xì)化補正程序的使用標(biāo)準(zhǔn)，通過補正程序明確申請人的真實意思表示而非徑直代替申請人作出判斷④李廣宇：《政府信息公開判例百選》，人民法院出版社2013年版，第27頁。，避免補正程序的虛置化，也要主動拓展服務(wù)范圍，精簡申請流程，為社會公眾獲取信息、提交申請?zhí)峁┍憷詼p少非必要的行政爭議。

三、政府信息公開申請的內(nèi)容判斷

內(nèi)容判斷是完善政府信息公開制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。內(nèi)容判斷的重點審查對象在于：其一，職能主體即被申請人資格；其二，政府信息公開申請的內(nèi)容。關(guān)于職能主體的審查，應(yīng)首先明確該申請是否為“政府信息”。關(guān)于申請內(nèi)容的審查，具體分為三類：一是咨詢類信息公開申請的判斷；二是內(nèi)部信息和過程性信息的判斷；三是行政機關(guān)獲取信息的公開判斷。

（一）職能主體問題

從世界上其他國家信息公開法對“政府信息”的界定情況來看，“政府信息”很有可能是無法精確界定的⑤于廣益：《政府信息公開申請補正程序的困境及其應(yīng)對路徑——基于司法審查下的行政事務(wù)視角》，《治理研究》，2018年第5期。。依申請公開責(zé)任配置的基本規(guī)則是“誰持有、誰公開”，實踐中影響較廣的為“四要素說”，即主體要素、職責(zé)要素、來源要素、載體要素，本次立法一定程度上深化了對“政府信息”概念的認(rèn)識與理解。新《條例》第2條規(guī)定：“本《條例》所稱政府信息，是指行政機關(guān)在履行行政管理職能過程中制作或者獲取的，以一定形式記錄、保存的信息。”該條在原政府信息概念的基礎(chǔ)上增加了“履行行政管理職能”的限定，對原來較為寬泛的政府信息概念進(jìn)行了較大限縮，特別是作為關(guān)鍵性問題的履行職責(zé)的認(rèn)定，更加符合《政府信息公開條例》的立法目的，保障公民對行政管理事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，體現(xiàn)出政府信息自由立法面向客觀法制度的發(fā)展，從“知的需要”到“知的權(quán)利”的轉(zhuǎn)型⑥后向東：《論我國政府信息公開制度變革中的若干重大問題》，《行政法學(xué)研究》，2017年第5期。。行政機關(guān)的行政管理職能是指行政機關(guān)履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)、社會管理、環(huán)境保護(hù)等政府職責(zé)，區(qū)別于行政機關(guān)內(nèi)部管理和內(nèi)部監(jiān)督職責(zé)。

就政府信息公開主體而言，新《條例》主要有兩點變化：一是新《條例》修改后，公共企事業(yè)單位，公開提供社會公共服務(wù)過程中制作、獲取的信息，依照相關(guān)法律、法規(guī)和國務(wù)院有關(guān)主管部門或者機構(gòu)的規(guī)定執(zhí)行，不再參照《政府信息公開條例》執(zhí)行。這一點是對原《條例》第37條的修正，因公共企事業(yè)單位不具備行政主體資格，一般不能進(jìn)入行政訴訟和行政復(fù)議程序之中⑦蔣紅珍：《面向“知情權(quán)”的主觀權(quán)利客觀化體系建構(gòu)：解讀〈政府信息公開條例〉修改》，《行政法學(xué)研究》，2019年第4期。。二是行政機關(guān)設(shè)立的派出機構(gòu)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)，除依照法律、法規(guī)對外以自己名義履行行政管理職責(zé)的信息由派出機構(gòu)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)公開，對于其他信息，內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)不再是公開主體。具體而言，新《條例》第10條第二款規(guī)定：“行政機關(guān)設(shè)立的派出機構(gòu)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)依照法律、法規(guī)對外以自己名義履行行政管理職能的，可以由該派出機構(gòu)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)與所履行行政管理職能有關(guān)的政府信息公開工作”。《條例》第27條規(guī)定：“除行政機關(guān)主動公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織可以向地方各級人民政府、對外以自己名義履行行政管理職能的縣級以上人民政府部門（含本《條例》第10條第二款規(guī)定的派出機構(gòu)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)）申請獲取相關(guān)政府信息。”新《條例》未施行前，一般認(rèn)定環(huán)保分局、自然資源分局等派出機構(gòu)有政府信息公開主體資格，對分局作出的政府信息公開答復(fù)不服可以按照《行政復(fù)議法》第15條第二項的規(guī)定以該分局為被申請人申請行政復(fù)議，新《條例》施行后，過去可以向自然資源分局要求公開的土地征收批準(zhǔn)文件、“一書四方案”等審批文件，現(xiàn)在則因自然資源分局并非依法律、法規(guī)對外以自己名義履行行政管理職責(zé)而不再具有政府信息公開的法定職權(quán)和主體資格。同時，在新《條例》實施后，自然資源分局作出的政府信息公開答復(fù)，只能按照《行政復(fù)議法實施條例》第14條的規(guī)定以分局的設(shè)立機關(guān)為被申請人申請行政復(fù)議。市級政府設(shè)立的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理委員會、園區(qū)管理委員會、綜合指揮辦公室等內(nèi)設(shè)機構(gòu)、派出機構(gòu)的政府信息公開主體資格問題及相關(guān)行政復(fù)議案件的審理與上述案例一致。

（二）咨詢類政府信息公開申請的審查與處理

咨詢類申請是指申請人通過向行政機關(guān)提出政府信息公開申請，要求其就政策文件、法律規(guī)定、行為活動和特定事項等提供指導(dǎo)和解釋的申請⑧后向東：《論我國政府信息公開制度變革中的若干重大問題》，《行政法學(xué)研究》，2017年第5期。。申請人要求行政機關(guān)就其提出的問題作出選擇性答復(fù)或作出釋明、解釋是實務(wù)中最常見的咨詢類申請形式，如請求公開“申請人所在土地是否征收為國有”，再如請求公開“作出某行政處罰決定的事實依據(jù)和法律依據(jù)”“舉報投訴案件的辦理程序”等。

對咨詢類政府信息公開申請的處理核心在于申請公開內(nèi)容是否可以指向特定政府信息，由此分別作出處理：一是申請人咨詢性描述指向的是明確的政府信息，此時應(yīng)當(dāng)予以公開。二是申請人咨詢性描述指向的是不特定政府信息，此時需要啟動補正程序。如申請人請求公開“某地塊的征地審批手續(xù)”，征地審批手續(xù)既包括審批文件也包括一書四方案、勘測定界圖、征前告知、確認(rèn)、聽證材料等，此時行政機關(guān)應(yīng)啟動補正程序，指導(dǎo)和幫助申請人明確申請公開的內(nèi)容，這不僅可以體現(xiàn)政府信息公開工作的便民原則，而且可以提高行政效率，減少不必要的行政資源浪費⑨肖衛(wèi)兵：《咨詢類政府信息公開申請?zhí)轿觥罚斗▽W(xué)論壇》，2015年第5期。。三是申請人咨詢性描述能指向政府信息，但該政府信息需要經(jīng)行政機關(guān)加工、分析后才可以提供的，此時可以按照第38條規(guī)定告知申請人不予提供。如向生態(tài)環(huán)境部門提出“請公開經(jīng)營規(guī)模在200萬以上的排污企業(yè)名稱”，此時行政機關(guān)可能掌握排污企業(yè)的名稱信息，但是經(jīng)營規(guī)模在200萬以上的排污企業(yè)名稱需要對現(xiàn)有信息進(jìn)行加工、分析后才可以形成。四是申請人咨詢性描述不能指向政府信息，此時可以認(rèn)定為咨詢類非政府信息公開申請。如申請人請求公開“某行政處罰案件的法律依據(jù)、事實依據(jù)、辦理程序”，政府信息公開機關(guān)可以認(rèn)定該政府信息公開申請是申請人對行政處罰案件的咨詢，新《條例》第39條第一款對此類非政府信息公開申請的處理亦作出規(guī)定，即“申請人以政府信息公開申請的形式進(jìn)行信訪、投訴、舉報等活動，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)告知申請人不作為政府信息公開申請?zhí)幚聿⒖梢愿嬷ㄟ^相應(yīng)渠道提出”。

（三）內(nèi)部信息和過程性信息的異同問題

實踐中，行政機關(guān)在作出政府信息公開答復(fù)時常常將信息界定為內(nèi)部、過程性信息，這類界定是否準(zhǔn)確，內(nèi)部信息和過程性信息如何區(qū)分，一直都是政府信息公開實踐中的難題。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好政府信息依申請公開工作的意見》（國辦發(fā)〔2010〕5號）（以下簡稱《國辦意見》）的規(guī)定為實踐中支持內(nèi)部信息、過程性信息作為強制式、類別式和絕對式例外的依據(jù)。《國辦意見》第2條第二款規(guī)定：“行政機關(guān)在日常工作中制作或者獲取的內(nèi)部管理信息以及處于討論、研究或者審查中的過程性信息，一般不屬于《政府信息公開條例》所指應(yīng)公開的政府信息。”因此，實踐中將內(nèi)部信息、過程性信息作為政府信息不予公開的理由。而新《條例》第16條對內(nèi)部信息和過程性信息作出了更明確的規(guī)定，即“行政機關(guān)的內(nèi)部事務(wù)信息，包括人事管理、后勤管理、內(nèi)部工作流程等方面的信息，可以不予公開。行政機關(guān)在履行行政管理職能過程中形成的討論記錄、過程稿、磋商信函、請示報告等過程性信息以及行政執(zhí)法案卷信息，可以不予公開。法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定上述信息應(yīng)當(dāng)公開的，從其規(guī)定”。內(nèi)部信息強調(diào)的是信息所涉事務(wù)的內(nèi)部性，即內(nèi)部管理信息是與公共利益無關(guān)的純粹的行政機關(guān)內(nèi)部事務(wù)信息。對于此類信息不公開，主要是因為該類信息對行政機關(guān)的決策、決定不產(chǎn)生實際影響，不公開不影響公民對行政權(quán)的監(jiān)督，公開后對公民的生產(chǎn)、生活和科研等活動無利用價值。過程性信息更加考慮信息在時間上的階段性，即過程性信息是行政機關(guān)在作出決定前的準(zhǔn)備過程中形成的,處于討論、研究或者審查過程中的信息，對于此類信息不公開，主要是考慮到行政行為尚未完成，公開可能會對行政機關(guān)獨立作出行政行為產(chǎn)生不利影響，確保行政機關(guān)內(nèi)部之間意見交換、意見決定的中立性。內(nèi)部信息與過程性信息形式上的最大區(qū)別在于過程性信息不具有最終的正式性、準(zhǔn)確性、完整性⑩周勇：《政府信息公開“申請內(nèi)容不明確”時“補正”的法律思考》，《行政法學(xué)研究》，2011年第3期。。

綜上，內(nèi)部信息強調(diào)“事務(wù)上的內(nèi)部性”，可以不公開的原因為不直接涉及行政相對人的利益，行政相對人無需知曉。過程性信息強調(diào)“時間上的階段性”，可以不公開的原因為該信息尚未完成和成熟，將有更為準(zhǔn)確和確定的終局性信息涵蓋前述過程性信息。雖然有學(xué)者提出關(guān)于過程性信息的新規(guī)定仍不夠細(xì)膩，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步將其區(qū)分為事實信息和意見信息，根據(jù)不同類型的信息，結(jié)合其內(nèi)容及所處時間節(jié)點，考量客觀性與主觀性、行政性與專業(yè)性、階段性與確定性等因素，進(jìn)行利益衡量后綜合判斷應(yīng)否公開[11]肖衛(wèi)兵：《論我國政府信息公開例外體系構(gòu)建完善》，《交大法學(xué)》，2018年第1期。。但筆者認(rèn)為，盡管目前關(guān)于過程性信息的規(guī)定仍顯粗疏，但在實務(wù)工作中可以逐步完善，改變過程性信息界定混亂的現(xiàn)實情況，形成更加清晰、類型化的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

（四）行政機關(guān)獲取信息的公開判斷

行政機關(guān)不僅不可避免地會與其他機關(guān)發(fā)生工作聯(lián)系，而且也會從公民、法人及其他社會組織處獲取信息，從而實施行政行為。對行政機關(guān)獲取信息公開的判斷，應(yīng)分四個層次理解[12]王敬波：《過程性信息公開的判定規(guī)則》，《行政法學(xué)研究》，2019年第4期。：一是行政機關(guān)制作的政府信息，由制作機關(guān)公開；二是行政機關(guān)從公民、法人、其他組織處獲取的政府信息，由獲取機關(guān)公開；三是行政機關(guān)通過其他行政機關(guān)獲取由行政機關(guān)制作的政府信息，由制作機關(guān)負(fù)責(zé)公開；四是行政機關(guān)通過其他行政機關(guān)獲取從公民、法人和其他組織處獲得的政府信息，由最初獲取該政府信息的行政機關(guān)負(fù)責(zé)公開。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)引起注意的是，行政機關(guān)在履行行政管理職能過程中從公民、法人、其他組織處獲取的所有信息都應(yīng)當(dāng)是政府信息，或者說當(dāng)行政機關(guān)將其作為執(zhí)法依據(jù)或?qū)⑵渖仙秊橐环N執(zhí)法基準(zhǔn)的情況下方可作為政府信息[13]新《政府信息公開條例》第10條第一款規(guī)定：“行政機關(guān)制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機關(guān)負(fù)責(zé)公開。行政機關(guān)從公民、法人和其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機關(guān)負(fù)責(zé)公開；行政機關(guān)獲取的其他行政機關(guān)的政府信息，由制作或者最初獲取該政府信息的行政機關(guān)負(fù)責(zé)公開。法律、法規(guī)對政府信息公開的權(quán)限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”。而一些外國司法實踐也將行政機關(guān)獲取的被該機關(guān)控制的信息歸屬于政府信息[14]王輝：《論政府信息公開制度中政府信息的界定與公開》，《上海商學(xué)院學(xué)報》，2014年第6期。。

四、政府信息公開申請的答復(fù)判斷

政府信息公開申請答復(fù)判斷階段的重點審查對象為：一是“誰負(fù)責(zé)”，即申請公開的政府信息由誰負(fù)責(zé)公開；二是“有沒有”，即政府信息是否存在與是否為本機關(guān)信息；三是“給不給”，即有無不予提供的理由；四是“怎么給”，即提供政府信息的形式問題。按照上述要點審查完畢后，根據(jù)新《條例》第36條、第38條等規(guī)定進(jìn)行答復(fù)。

（一）誰負(fù)責(zé)：申請公開的政府信息由誰負(fù)責(zé)公開

新《條例》第36條第五項規(guī)定：“所申請公開信息不屬于本行政機關(guān)負(fù)責(zé)公開的，告知申請人并說明理由；能夠確定負(fù)責(zé)公開該政府信息的行政機關(guān)的，告知申請人該行政機關(guān)的名稱、聯(lián)系方式。”非本機關(guān)信息是指政府信息不屬于本機關(guān)負(fù)責(zé)公開，從邏輯順序上看，一旦確定申請人所申請公開的信息屬于政府信息，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時判斷該政府信息是否屬于本行政機關(guān)負(fù)責(zé)公開，如屬于本行政機關(guān)負(fù)責(zé)就應(yīng)根據(jù)要求及時檢索，反之就應(yīng)按照新《條例》規(guī)定及時告知申請人[15]在美國，《美國信息自由法》規(guī)定受該法調(diào)整的機關(guān)必須公開機關(guān)記錄或者機關(guān)信息。司法實踐中，某機關(guān)是否應(yīng)該公開某種信息，往往取決于該機關(guān)對該信息是否擁有“充分”控制權(quán)。參見周漢華：《美國政府信息公開制度》，《環(huán)球法律評論》，2002年秋季號。。

政府信息負(fù)責(zé)公開主體的確定規(guī)則如下：

1.行政機關(guān)制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機關(guān)負(fù)責(zé)公開；

2.行政機關(guān)從公民、法人和其他組織處獲取的政府信息，見上文“行政機關(guān)獲取信息公開的判斷”內(nèi)容；

3.行政機關(guān)設(shè)立的派出機構(gòu)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)依照法律、法規(guī)對外以自己名義履行行政管理職能的，可以由該派出機構(gòu)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)與所履行行政管理職能有關(guān)的政府信息公開工作；

4.兩個以上行政機關(guān)共同制作的政府信息，由牽頭制作的行政機關(guān)負(fù)責(zé)公開；

5.法律、法規(guī)對政府信息公開的權(quán)限另有規(guī)定的，從其規(guī)定；

6.行政機關(guān)職權(quán)發(fā)生變更的，由負(fù)責(zé)行使有關(guān)職權(quán)的行政機關(guān)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

（二）有沒有：政府信息不存在與非本機關(guān)信息的異同問題

新《條例》第36條第四項規(guī)定：“經(jīng)檢索沒有所申請公開信息的，告知申請人該政府信息不存在。”政府信息不存在是指政府信息事實上的不存在，即客觀上不可能存在該政府信息，“申請公開的政府信息不存在的，也就是這一政府信息自始至終不曾產(chǎn)生，根本談不上是否應(yīng)當(dāng)公開的，對此，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)告知申請人該政府信息本身不存在”[16]程琥：《新條例實施后政府信息公開行政訴訟若干問題探討》，《行政法學(xué)研究》，2019年第4期。。

實踐中，行政機關(guān)經(jīng)常將政府信息不存在和非本機關(guān)信息混同，這屬于適用事實不清、適用法律錯誤，將承擔(dān)在后續(xù)行政復(fù)議或行政訴訟程序中被撤銷的法律后果。新《條例》規(guī)定針對政府信息不存在的，應(yīng)在經(jīng)檢索沒有申請人所申請公開政府信息后答復(fù)，因本機關(guān)未履行相關(guān)職權(quán)而未制作或獲取相關(guān)信息亦屬于經(jīng)檢索沒有所申請公開信息的一種特殊情形。實踐中，申請人希望通過政府信息是否存在來判定行政機關(guān)是否履行法定職責(zé)，政府信息是否存在是一種客觀狀態(tài)，行政機關(guān)未履行職責(zé)而未制作或獲取相關(guān)信息并進(jìn)而告知申請人該政府信息不存在的，不影響該政府信息答復(fù)的合法性和適當(dāng)性，申請人針對行政機關(guān)不作為申請復(fù)議或提起訴訟的應(yīng)另案處理。新《條例》對非本機關(guān)負(fù)責(zé)公開政府信息的答復(fù)亦作出具體規(guī)定，即行政機關(guān)必須說明理由，如：本機關(guān)無相關(guān)法定職權(quán)，本機關(guān)存在該政府信息但不由本機關(guān)負(fù)責(zé)公開。

（三）給不給：本機關(guān)政府信息有無不予提供的情形

行政機關(guān)公開政府信息應(yīng)當(dāng)堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外，遵循公正、公平、合法、便民原則。新《條例》第14條、第15條、第16條在原條例基礎(chǔ)上，結(jié)合政府信息公開行政復(fù)議和行政訴訟實踐總結(jié)出政府信息公開的例外規(guī)定。本次立法修改之前，各地立法和司法解釋對不予公開事項的表述存在重復(fù)性高的特征，對照行政復(fù)議與行政訴訟審理結(jié)果，雖然學(xué)界對這個問題在認(rèn)識論上仍有不同意見，但在實踐論、方法論上已基本達(dá)成共識。

新《條例》中政府信息公開例外規(guī)定的情形主要有：

1.依法確定為國家秘密的政府信息；

2.法律、法規(guī)禁止公開的政府信息；

3.公開后可能危及國家安全、公共安全、經(jīng)濟安全、社會穩(wěn)定的政府信息；

4.涉及商業(yè)秘密、個人隱私等公開會對第三方合法權(quán)益造成損害的政府信息；

5.內(nèi)部事務(wù)信息、過程性信息、行政執(zhí)法案卷信息；

6.需要行政機關(guān)對現(xiàn)有政府信息進(jìn)行加工、分析的信息。

經(jīng)過接觸實務(wù)中的大量案例，筆者認(rèn)為現(xiàn)在要解決的突出問題不是要不要信息公開，而應(yīng)當(dāng)是怎樣公開政府信息。政府信息公開領(lǐng)域長期存在的基本法律問題，如審查要點規(guī)范化的缺位、法律認(rèn)識的不統(tǒng)一，都導(dǎo)致了行政機關(guān)政府信息公開部門與行政復(fù)議機關(guān)工作進(jìn)程較為緩慢的問題，筆者將繼續(xù)研究“給不給”問題，在批判、校正和淬煉的過程中提煉出有關(guān)規(guī)則與解釋，推進(jìn)探索依申請政府信息公開答復(fù)與行政復(fù)議案件審理的規(guī)范化、制度化解決方案。

（四）怎么給：行政機關(guān)提供依申請公開政府信息形式問題

行政機關(guān)在作出依申請公開答復(fù)時，常常會遇到答復(fù)成本過高問題。如申請人請求公開規(guī)劃部門的“規(guī)劃圖”、環(huán)保部門的“環(huán)評報告”等，這些圖紙制作成本較高，如果申請人要求提供復(fù)印件，行政機關(guān)是否應(yīng)當(dāng)按申請人要求的形式提供？

新《條例》第40條作出明確規(guī)定：“行政機關(guān)依申請公開政府信息，應(yīng)當(dāng)根據(jù)申請人的要求及行政機關(guān)保存政府信息的實際情況，確定提供政府信息的具體形式；按照申請人要求的形式提供政府信息，可能危及政府信息載體安全或者公開成本過高的，可以通過電子數(shù)據(jù)以及其他適當(dāng)形式提供，或者安排申請人查閱、抄錄相關(guān)政府信息。”新《條例》第29條對政府信息申請應(yīng)當(dāng)包括內(nèi)容的第三項規(guī)定申請公開的政府信息的形式要求，包括獲取信息的方式、途徑，該條明確了“形式要求”僅包括獲取信息的方式（紙質(zhì)或數(shù)據(jù)電文等信息載體）和獲取途徑（當(dāng)面領(lǐng)取、郵寄或電子郵件），而非實踐中某些申請人所要求的“必須用順豐（或四通一達(dá)）郵寄”“必須蓋騎縫章”“每頁必須加蓋貴單位印章”等不合理的形式要求。

（五）新、舊《政府信息公開條例》適用銜接問題

新、舊法律適用銜接一直都是司法實踐中的難點問題，新、舊《條例》的適用銜接問題亦不例外。新、舊法律銜接一般原則為行政相對人的行為發(fā)生在新法施行以前，在新法施行以后作出行政行為，審查具體行政行為的合法性時，實體問題適用舊法規(guī)定，程序問題適用新法規(guī)定，即“實體從舊、程序從新”原則。但下列情形除外：1.法律、法規(guī)或規(guī)章另有規(guī)定的；2.用新法對保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益更為有利的；3.依照行政行為的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)適用新法的實體規(guī)定的。

對照上述規(guī)則，新、舊《政府信息公開條例》適用銜接如下：

1.2019年5月15日之前收到并作出處理的申請，原則上一律按照舊《條例》處理；

2.2019年5月15日前收到、5月15日后作出處理的申請，參照適用“實體從舊、程序從新、更有利于保護(hù)申請人”的原則，原則上也按舊《條例》處理，但如果按照新《條例》更有利于申請人的，可以按照新《條例》處理；

3.2019年5月15日之后收到的申請，一律按照新《條例》處理。

五、濫用政府信息公開權(quán)的規(guī)制問題

政府信息公開工作不斷取得顯著成效的同時，信息公開“不足”與“過剩”問題同時出現(xiàn)，甚至在很多地區(qū)出現(xiàn)日益嚴(yán)重的政府信息公開權(quán)濫用問題。這種“過剩”具體表現(xiàn)為信息公開申請權(quán)被“少數(shù)人過度利用”及“重復(fù)向政府申請信息公開，向法院提起信息公開訴訟，將政府信息公開制度作為謀求特殊利益的工具”[17]曹康泰：《中華人民共和國政府信息公開條例讀本》，人民出版社2007年版，第110頁。。實踐中部分申請人基于種種目的，向政府部門大量、反復(fù)甚至惡意提起政府信息公開申請，致使行政機關(guān)行政資源的嚴(yán)重浪費。如淮安王某某近兩年因集資問題向各級行政機關(guān)提出政府信息公開申請近千起，對政府信息答復(fù)不服申請復(fù)議近二百逾起。《最高人民法院公報》2015年第11期刊登了陸紅霞訴南通市發(fā)改委政府信息公開答復(fù)案，通過個案裁判為政府信息公開權(quán)利濫用的規(guī)制提供了藍(lán)本，港閘區(qū)法院在該案中秉承的立場很大程度上會對其他法院產(chǎn)生參考效力[18]萬靜：《信息公開申請權(quán)濫用問題亟待解決》，《法制日報》，2017年4月10日。。

針對公民濫用政府信息獲取權(quán)的規(guī)制，本次立法采取的應(yīng)是更接近間接規(guī)制模式的方法，即“解決我國政府信息公開實踐中日趨突出的大量、反復(fù)申請信息公開問題，應(yīng)當(dāng)采納程序彈性模式的基本思路”[19]梁藝：《“濫訴”之辯：信息公開的制度異化及其矯正》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》，2016年第1期。。如：重復(fù)的信息公開申請，被申請機關(guān)“應(yīng)當(dāng)告知申請人不予重復(fù)處理”；以政府信息公開申請的形式提出的咨詢、信訪、投訴舉報等，被申請機關(guān)“應(yīng)當(dāng)書面告知申請人不予處理”。具體到新《條例》的規(guī)定，則分三個層次為濫用政府信息公開權(quán)的規(guī)制提供了依據(jù)。

一是重復(fù)申請的不再重復(fù)處理。新《條例》第36條第六項規(guī)定：“行政機關(guān)已就申請人提出的政府信息公開申請作出答復(fù)、申請人重復(fù)申請公開相同政府信息的，告知申請人不予重復(fù)處理。”

二是收取合理的信息處理費。新《條例》第42條規(guī)定：“行政機關(guān)依申請?zhí)峁┱畔ⅲ皇杖≠M用。但是，申請人申請公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍的，行政機關(guān)可以收取信息處理費。行政機關(guān)收取信息處理費的具體辦法由國務(wù)院價格主管部門會同國務(wù)院財政部門、全國政府信息公開工作主管部門制定。”實踐中，因具體辦法尚未出臺，不建議行政機關(guān)通過收取費用的方式限制政府信息公開權(quán)濫用。

三是對反復(fù)多次申請的直接進(jìn)行規(guī)制。新《條例》第35條規(guī)定：“申請人申請公開政府信息的數(shù)量、頻次明顯超過合理范圍，行政機關(guān)可以要求申請人說明理由。行政機關(guān)認(rèn)為申請理由不合理的，告知申請人不予處理；行政機關(guān)認(rèn)為申請理由合理，但是無法在本《條例》第33條規(guī)定的期限內(nèi)答復(fù)申請人的，可以確定延遲答復(fù)的合理期限并告知申請人。”實踐中，行政機關(guān)可以適用該條款對濫用政府信息公開權(quán)進(jìn)行限制。

六、小結(jié)

本文所述“三個方面”審查要點與“七個步驟”操作流程，為行政機關(guān)政府信息公開部門依申請政府信息公開答復(fù)工作提供了參考和指南。總體而言，新《條例》實施以后，依申請政府信息公開答復(fù)有所變化，需要把握的原則為：一是“一申請一答復(fù)”原則，即對政府信息公開申請應(yīng)作出書面答復(fù)；二是“合法”原則，即所有答復(fù)均應(yīng)當(dāng)適用新《條例》的具體法條進(jìn)行答復(fù)；三是“以公開為原則，不公開為例外”，沒有豁免理由的信息均應(yīng)當(dāng)予以公開；四是“特別法優(yōu)于一般法”，不能籠統(tǒng)適用新《條例》第2條作出答復(fù)，注意根據(jù)內(nèi)容與答復(fù)要點作出判斷，如對內(nèi)部信息應(yīng)適用新《條例》第16條進(jìn)行判斷，如判斷申請公開內(nèi)容不是政府信息的，應(yīng)當(dāng)適用新《條例》第36條第三項進(jìn)行答復(fù)，將不是政府信息作為不予公開的理由。嘗試運用“三個方面”與“七個步驟”進(jìn)行答復(fù)，并在實務(wù)中不斷明晰有關(guān)規(guī)則與涵義，逐步推進(jìn)依申請政府信息公開答復(fù)工作的制度化、規(guī)范化、常態(tài)化[20]后向東：《信息公開申請權(quán)濫用：成因、研判與規(guī)制——基于國際經(jīng)驗與中國實際的視角》，《人民司法》，2015年第15期。。