關于食品生產監管體系建設的建議

◎ 梁冠路

（廣西壯族自治區食品藥品審評查驗中心，廣西 南寧 530029）

對食品生產經營全過程實施監督檢查是市場監管部門履行食品安全監管職能、防范化解風險隱患的重要手段，是深化“放、管、服”改革的重要內容。為構建統一權威的食品安全監管體制，黨中央、國務院高度重視食品職業化檢查員隊伍建設工作，2016年國務院首次提出“探索建立職業化檢查員隊伍”，新施行的《中華人民共和國食品安全法實施條例》第六十條規定“國家建立食品安全檢查員制度，依托現有資源加強職業化檢查員隊伍建設”，進一步明確職業化檢查員隊伍建設的必要性。國家市場監督管理總局印發的《市場監管總局關于加強食品檢查隊伍專業化職業化建設的指導意見》明確“從源頭防范化解風險隱患，經過3至5年的不懈努力，逐步建立一支政治過硬、忠于職守、業務精湛、結構合理，與我國食品安全監管實際相適應的食品檢查隊伍”的目標[1]。食品生產環節監管工作是一個長期性、常態性、延續性的工作，涉及大量復雜的技術規則，需要專業的知識背景及持續不斷的精力投入。監管隊伍特別是基層監管人員明顯不足，缺少具備專業技術背景的檢查人員，影響了食品監管工作的有效開展，食品安全監管形勢十分嚴峻[2]。加快構建新型有效的食品生產監管體系機制，建立具有“職業、專業、敬業”特點的職業化檢查員隊伍，提高職業檢查水平，培養一批適應新形勢、新要求的食品安全職業檢查員迫在眉睫。

1 食品生產監管基本情況

1.1 當前監管形勢

隨著社會的不斷發展，消費者對食品的偏好和口味不斷變化，對健康和多樣性的優質食品需求增加，推動了食品制造業的創新發展，食品生產者利用現代食品技術、新食材等提升自身競爭力，生產現代化食品，不再局限于傳統食品的制造。現代食品技術的不斷更新，新興食品和食品添加劑的不斷增加，使得當前食品監管任務成倍增長。目前全國食品生產企業16萬余家，廣西全區現有持證食品生產企業7 456家（除無特殊醫學用途配方食品外，生產的食品類型涵蓋了其余31個食品類別），已登記小作坊19 867家（除無保健食品、乳制品、罐頭制品、特殊醫學用途配方食品、嬰幼兒配方食品、特殊膳食食品和食品添加劑7類食品外，生產的食品類型涵蓋了其余25個食品類別），食品生產企業數量多，呈現點多面廣的特點，多數企業負責人文化水平不高，食品安全意識薄弱，存在主體責任落實不到位的問題[3]。

1.2 廣西現有監管隊伍現狀及存在的問題

（1）年齡結構偏大。對比現有監管力量，食品監管機構改革組建市場監督管理局以來，現有的監管隊伍人員組成復雜，且市場監管所多是由原工商部門的人員組成，監管人員年齡結構偏大。

（2）職業性專業性不足。食品環節的監督檢查種類多，檢查的目的不同對于檢查人員的要求也不同，需要投入大量的時間和精力去研究企業的工藝和相關標準法規。現有的基層監管隊伍人員多數不具備食品及食品相關專業的技術背景，加上基層監管所的輪崗制度和持續高強度的工作壓力，基層監管人員的流動性較大，不能保證監管的職業性和專業性，存在一定程度上的監管風險。

2 食品生產企業主體責任落實情況

2.1 第三方體系認證審查情況

根據廣西市場監督管理局食品生產處對桂林、玉林、北海等3個市的調研情況來看，發現食品安全管理體系認證證書的取得數與企業的生產總值存在對應正向關系，生產總值越高的企業，釋放的活力就越足，申請第三方食品安全管理體系認證證書的積極性就高。反之，生產總值較低的企業，申請食品安全管理體系認證證書的意愿不足。

2.1.1 規模以上企業體系認證審查情況

2021年共調研了32家規模以上企業，根據調研情況了解到這32家規模以上企業每年都有開展相關的體系認證審查，共104次。在一年半的時間內平均每家企業都能做到3.3次的體系認證審查，并從中發現不符合整改項數共114個，平均每個企業發現3.6個，但經過企業對不符合項問題的整改，都能通過每一次的體系認證審查，調研企業名單詳見表1。

表1 規模以上企業調研名單及認證情況表

以皇氏集團華南乳品有限公司為例，從2020年1月至2021年7月期間，企業開展了14次體系認證審查（其中8次為第三方機構檢查，6次為公司內部檢查），共發現14項問題，企業均已及時完成整改。可以體現以下幾點。①高度重視。規模以上企業的產品生產銷售點多面廣，一旦出現產品質量問題會對公司的形象造成巨大影響，進而引發連鎖反應影響公司股價和銷售量，因此企業高度重視食品安全問題。②認證頻次高。企業平均每年開展7次各類體系認證審查，平均每次認證審查的時間在2 d左右。③項目較為全面。從國際通用的HACCP、GMP、ISO9001認證審查到國內供應商審查再到企業內部審查，審查的項目涵蓋了生產過程控制、誠信體系、安全生產等全方位內容，審查過程也能發現問題并及時完成整改。

2.1.2 中小型企業體系認證審查情況

2021年共調研了24家中小型企業，根據調研情況了解到24家中小企業有部分開展過相關的體系認證審查，共27次，其中有6家企業至今未開展相關的體系認證審查。在一年半的時間內平均每家企業能做到1.1次的體系認證審查，并從中發現不符合整改項數共56個，平均每個開展過體系認證審查企業發現3.1個，但經過企業對不符合項問題的整改，都能通過每一次的體系認證審查。

結合本次調研情況及以往監管實踐的經驗，中小型企業較少開展體系認證審查，企業盈利收入主要用于拓展銷路、廣告營銷、投入再生產等方面。歸納起來部分中小型企業未開展各類型體系認證審查主要有以下幾方面原因。①企業管理者文化水平較低，不了解認證的意義用途。很大一部分中小企業管理者只有初中、高中文化水平，企業生產規模較小、高素質的質量管理人員少，企業對于落實食品安全主體責任和食品安全認證審查等內容缺乏重視，仍停留在維持企業生存運營的階段。②市面上體系認證機構較多，不了解市場規則和認證途徑。獲得如ISO22000這類體系認證的平均費用在2萬元左右，但是市場競爭激烈，不同認證機構的認證費用開價從8千至5萬元不等，混亂的市場降低了中小企業管理者對于了解和開展相關認證的意愿。

2.2 企業自身食品安全制度體系運行情況

2.2.1 規模以上企業

（1）食品安全制度運行正常。規模以上的大型食品生產企業員工數量龐大，擁有相對高素質的質量管理人才，管理層重視食品安全問題，企業自身食品安全制度運行良好。規模以上的大型食品生產企業會根據認證要求，每年都會定期接受第三方對管理體系的認證審查，保證其管理體系運行的持續有效。同時企業也會按照管理體系的要求開展內部審核及管理評審，提升企業綜合管理水平與產品質量。

（2）具備承擔第三方認證檢查的能力。規模以上的大型食品生產企業產值高，基本都具備承擔第三方認證檢查的能力。基于市場需要和部分購買方的要求，購買方也會組織第三方認證審查機構或其他機構對食品生產企業開展供應商二方檢查。

2.2.2 中小型企業

（1）食品安全制度落實不到位。由于部分中小企業的生產規模較小，員工薪資低，導致高素質的質量管理和質量檢驗人員少，有的企業甚至沒有專門的質量檢驗人員，有的企業經營者法制觀念淡薄，缺乏食品衛生及安全方面的知識，在生產經營過程中，僅憑經驗進行管理。進貨查驗制度未能嚴格執行、原料控制把關不嚴、設備布局和工藝流程不合理、過程管控不嚴格、標簽標識不規范及產品檢驗檢測制度落實不到位等問題，幾乎是中小企業的“通病”[4]。部分中小型食品生產企業為規范和提高其食品安全管理水平，會自覺申請食品安全管理體系認證或其他管理體系認證，也有部分小型食品企業迫于市場的需要向認證機構提出食品安全管理體系認證等方面的認證需求。相對于未能自覺申請食品安全管理體系認證的企業，大部分的中小型食品生產企業從投產至今，因成本原因或其他的一些因素，仍未申請任何食品安全管理體系認證。

（2）承擔第三方認證檢查存在一定困難。中小型企業相較于規模以上食品生產企業盈利能力較弱，企業盈利收入主要用于拓展銷路、廣告營銷、投入再生產等方面。如要承擔平均2萬元的初次認證費用加上每年平均1萬元的后續監督審核和再認證費用，對于部分中小型企業來說存在一定的經濟困難。

3 食品生產監管體系建設對策建議

3.1 擴大食品生產職業檢查員隊伍

為應對不斷發展的食品工業，保障食品安全，需建立一支廣泛的、擁有專業背景、專業素養和專業知識的食品生產職業檢查員隊伍。職業檢查員隊伍可由3部分人員組成。①職能部門人員，即市場監管部門執法人員。負責制定監管政策，構建食品檢查制度體系，并組織開展各項監督檢查。②社會公開招聘的食品職業檢查員，負責承擔各項監督檢查。從廣西市場監督管理局食品生產職業檢查員隊伍實踐來看，目前在聘的9名職業檢查員具備檢查的職業性、專業性與敬業性特點，有力地提升了食品生產監管效能。③技術機構、大專院校、第三方認證機構以及大型食品生產企業等與食品有關的專業人員、教授、老師，以及食品生產許可核查員。由以上3部分人員可以構成食品生產職業檢查員隊伍，負責承擔有關檢查任務[5]。

3.2 落實檢查資格資質認定

由自治區市場監督管理局出臺食品生產職業檢查員管理辦法、職業資格報名條件、食品生產職業檢查員考試教材等文件，對于通過全區食品生產職業檢查員職業資格統一考試的人員發放食品生產職業檢查員證，取得食品生產職業檢查員證方可從事和開展食品企業檢查相關工作，視工作開展的情況再進一步與人社部門協商建立食品生產職業檢查員新職業。

3.3 出臺食品生產企業體系檢查規定

從落實企業食品安全主體責任的角度出發，構建一個新型有效的食品生產監管機制，從制度層面出臺鼓勵或者強制食品生產企業每年組織開展體系檢查的規定。①明確體系檢查的組織實施主體為食品生產企業。②明確體系檢查目的，即督促企業依法建立食品安全管理體系并運行到位，促進企業落實食品安全主體責任。③明確體系檢查方式。企業通過購買服務等方式，請具有體系檢查能力的第三方機構具體實施。體系檢查人員可以為第三方食品生產職業檢查員隊伍人員。④明確體系檢查內容，主要包括生產許可條件保持情況、食品安全管理制度落實情況、不安全食品召回與處置等，體系檢查人員可根據不同食品種類和企業特點適當調整檢查內容。⑤明確體系檢查頻次，增加問題企業的檢查次數，倒逼企業加強食品安全風險防控。

3.4 出臺體系檢查機構管理辦法

為保障食品生產企業體系檢查工作質量，進一步加強食品生產企業體系檢查承檢機構的管理，應結合廣西實際，根據《中華人民共和國食品安全法》《中華人民共和國食品安全法實施條例》《廣西壯族自治區食品安全條例》等相關法律法規，制定體系檢查機構管理辦法。體系檢查機構管理辦法包括以下幾個方面。

（1）總則。明確體系檢查機構開展檢查活動應當遵循誠信守法、客觀獨立、科學準確和公平公正的原則。

（2）體系檢查機構工作要求。體系檢查機構應具備并持續保持與所檢查食品類別相適應的檢查能力，遵守委托合同的約定，并嚴格按照體系檢查要求開展相關工作。

（3）組織考核。自治區市場監督管理局抽調行業專家組成檢查組或通過政府購買服務委托第三方機構對體系檢查機構開展考核管理。不定期組織對體系檢查機構技術能力、工作質量考核并予以通報。

（4）處理。自治區市場監督管理局在考核中發現體系檢查機構、檢查人員存在違法違規行為的，通報資質主管部門依法依規嚴肅處理。

（5）附則。體系檢查機構考核管理所需費用納入自治區市場監督管理局年度經費預算。

監管部門聘用的食品生產職業檢查員可參與第三方體系檢查機構的能力評估工作及食品企業體系檢查情況抽查，確保體系檢查工作有效有序開展。

3.5 轉變基層日常監管模式

基層監管人員的日常監督檢查從原來檢查企業是否合法合規生產，轉變為檢查企業是否按照要求的頻次開展體系檢查，體系檢查的人員、內容是否符合要求，體系檢查發現的問題是否整改到位，企業是否落實食品安全主體責任。同時持續配合以往的飛行檢查、監督抽檢、風險監測等手段，完成對食品生產企業的全方位閉環管理。

4 預期效果

4.1 有效減輕基層負擔

基層監管人員能從原先復雜繁重的日常監督檢查中釋放出來，從要求基層監管人員完成專業性較強的檢查轉變為要求基層監管人員核查企業是否按頻次接受專業機構的檢查，基層監管人員的檢查時間和檢查難度有效減少，更符合當前的基層監管實際。

4.2 提升問題發現率和專業性

食品生產職業檢查員為持職業資格證上崗的專業人員，具備食品生產對口的專業學術背景，針對性和專業性更強，有充足的時間完成好體系檢查。根據以往的實踐經驗，2017—2019年廣西職業檢查員對全區14個地市的食品生產企業開展職業檢查，涉及肉制品、瓶（桶）裝飲用水、乳制品、糧食加工品以及糕點等獲證重點食品生產企業，共檢查企業287家，發現問題5 551個，平均每次檢查發現19.3個問題。根據系統數據統計，各地市監管部門對這些已開展職業檢查的企業同期進行日常監督檢查607次，僅發現問題824個，平均每次檢查僅發現1.4個問題。對比日常監督檢查和職業檢查可以發現，平均每家企業發現問題個數由1.4個上升至19.3個，問題發現數量提升約14倍，風險隱患排查效能顯著提高。

4.3 增強社會共治力量

設立食品生產職業檢查員新職業能有效調動技術機構、大專院校、食品安全管理體系認證機構等與食品有關的社會力量，提升公眾對于食品監管的參與度，進一步充實食品監管人員隊伍，帶動區域人口就業，增強社會共治力量。倒逼企業提升自身食品安全管理水平，將食品安全主體責任落到實處。

5 結語

設立食品生產職業檢查員新職業并使其與食品生產環節監管工作有機結合，能有效推動社會共治進程。現有食品安全監管人員的組成結構單一，老齡化、非專業等問題可以通過新增并擴充食品生產職業檢查員隊伍這個手段來解決，同時也為市場監管領域注入新的血液[6]。加強職業化檢查員隊伍建設，符合市場監管改革與時俱進、革故鼎新的初心，推進食品安全職業檢查也將是未來食品監管領域發展的必然趨勢。