網絡輿論的引導和治理研究

吳靜春， 蘇 靜

(青海民族大學 政治與公共管理學院， 青海 西寧 810007)

1 問題的提出

黨的十八大以來， 為應對愈發復雜的網絡環境， 國家網信辦發布了包括《網絡信息內容生態治理規定》在內的多項規定。 黨和國家始終高度重視輿情治理工作， 多次提出要加快法制建設和行政監督， 加強行業自律和技術保障， 加強網絡宣傳隊伍建設， 建立網絡綜合治理體系， 營造清朗的網絡空間。[1]隨著科技手段和信息化技術的不斷更新， 公民借助網絡平臺公開發表言論， 參與社會事務的積極性也在不斷高漲。 人們談論社會熱點事件由此引發的網絡輿論已經成為日常。 然而， 社交網絡平臺上的虛假信息、 網絡暴力行為經過一定治理雖然有所遏制， 但“匿名”的鍵盤俠依然有恃無恐。 所以， 官方網絡媒體如何在黨建引領下引導網絡輿論走入正軌， 同時， 對政府部門發揮監管作用， 網絡平臺、 新聞媒體和公眾等多元主體都積極參與到網絡治理工作中， 發揮其應有的效用進行思考具有極大的意義。 良好和諧的網絡輿論氛圍不僅有利于社會熱點事件得到順利解決， 也可以對政府工作進行有效監督， 實現政府行政決策科學化， 更有利于響應國家反腐倡廉建設， 重塑政府公信力。

習近平總書記曾指出：“我們必須科學認識網絡傳播規律， 提高用網治網水平， 使互聯網這個最大變量變成事業發展的最大增量。”[2]網絡輿論是指以網絡為載體的監督主體(公眾、 自媒體、 新聞媒體等)， 借助網絡平臺(微博、 論壇等)對引起公眾廣泛關注的社會事件發表自己的看法和意見， 是一種新型輿論形式。 網絡輿論自身所具有的特征決定了其能夠得到迅速的發展。

1.1 網絡輿論的特征

1.1.1 廣泛性和時效性

傳統的輿論受時間及空間因素的限制， 僅能采用較為單一的手段， 而網絡輿論能夠打破上述限制。 根據中國互聯網絡信息中心(CNNIC)第47次《中國互聯網發展狀況統計報告》顯示， 截至2020年12月， 我國網民人數達9.89億， 占我國總人口的70%， 網絡輿論的廣泛性由此可見。 雖然網絡實名制的實行與否仍有待商榷， 但不可否認的是， 現今的網絡平臺仍有較大的自由性， 即只要是合法注冊的公民便有權利通過合法的網絡平臺參與到自己感興趣的輿論話題中。

由于互聯網技術的飛速發展， 不僅信息傳播的成本逐漸降至最低， 信息傳播的速度也提高不少。 新聞媒介往往只需要發布一到兩篇文章的總結， 公眾即可了解某一社會事件的多方面的相關內容， 并完全可以對包括事件當事人和政府的反應速度和處理該事件的能力和效率兩方面加以了解。 在此過程中， 公民的知情權得到了最大限度地滿足， 政府的公信力也得到有效保障。

基于中國社會科學院發布的《2020年中國互聯網輿論場分析報告》， 報告周期內20件熱度最高的突發事件中(如表 1 所示)， 熱度最高的仍是新冠肺炎疫情相關。 總發稿量為67 042 500篇， 包括報刊、 新聞、 論壇、 博客、 微信、 微博和新聞APP等多種媒介廣泛參與。 其中， 微博和微信兩類網絡平臺的發稿量占比43.2%。 通過分析以下20件熱點輿情事件最先發酵的網絡平臺， 不難看出大都是自微博開始擴散而后覆蓋全網， 同時， 當前網絡輿論也能夠在較短時間內進入周期循環發展。

表 1 2020年20件熱點輿情事件 單位： 千篇

1.1.2 周期性

網絡輿論的發展并非一蹴而就。 雖然網絡輿情并非常規生命體， 但其擁有一定的“生命周期”， 分別是醞釀期、 爆發期、 擴散期和恢復期。[3]網絡輿情的長短期實際上受事件本身的性質、 官方回應的方式是否合理、 公眾對該事件的心理接受程度、 媒體對該事件的渲染程度等因素的影響。 相比傳統輿論， 網絡輿論的傳播平臺更加多元化， 在某一平臺某一類群體中引起熱議的某一話題， 在另一平臺或另一類群體中很有可能處于“無人問津”的狀態， 不難看出網絡輿論具有分散化、 碎片化的的特點。

在政府層面， 對于某些頑疾問題， 例如， 在食品安全、 場所基礎設施建設、 消防安全等問題上， 一般官方回應之后， 久久不出新的回應， 民眾的熱情退散之后， 自然就會把重點放在新一輪的熱點話題上。 同時， 民眾對于熱點事件的態度是瞬間爆發、 宣泄的， 隨后， 網絡輿論就步入了恢復期。 當然， 并不是所有的事件的輿論影響都是短期之內就消失的， 例如， 杭州保姆縱火案、 江歌案、 安醫生案等， 不僅持續時間久， 更是牽扯出了一系列衍生問題， 這些事件被認為是網絡輿論波浪式運動的體現。

1.2 網絡輿論引導的基本內容

我國網絡輿論引導最重要的主體是官方網絡媒體， 從國內學者對其含義的理解來看， 是指主流媒體信息在黨建引領下， 通過將公眾的心理預期和參與討論熱點事件的心理和行為引導至符合社會發展的方向上來， 以保障網絡輿論的良性循環和發展。 從動態角度來看， 網絡輿論引導是政黨、 團體通過對大眾傳播媒介設置議程、 構建框架、 傳播主流意見， 從而使社會輿論按照特定的預期方向流動的動態過程。[4]

如果政府部門在輿情爆發前就及時回應關切， 披露相關重點信息， 那么， 輿論可能會直接步入恢復期。 相反， 如果存在故意隱瞞事實或者推卸責任等不合法行為， 會助長網民的討論激情和非理性情緒， 進而引發新一輪的網絡輿論， 致使網絡輿論提前進入爆發期或擴散期， 這就會導致后續網絡暴力、 網絡謠言等一系列問題。 由此可見， 在網絡輿論引導的過程中， 官方通過主流媒體采取何種做法回應對網絡輿論的發展有十分重要的影響。

2 網絡輿論治理取得的初步成效

2.1 掌握了網絡輿論“話語權”

輿論引導物理手段是一種簡單化的應對方式， 包括“減法”“加法”等類型。 “減法”就是對違法信息、 不實信息、 敏感信息進行刪帖、 屏蔽、 關停； “加法”則是通過傳統媒體、 網絡評論員隊伍增加網絡中官方聲音和正面信息的輸入。 這兩種手段通過在物理上減少或增加特定的輿論場域信息量， 在較長一個歷史時期內對互聯網輿論治理發揮了重要作用。[5]近年來， 各地方政府有關部門通過政務微博、 政務信息公開網站的建設， 針對網絡苗頭性、 傾向性問題以及其他網絡輿情， 初步做到了快速反應和聯動， 通過情況通報的形式等及時向公眾傳遞正面信息， 壓縮了不實信息的傳播空間， 遏制了非理性情緒的發酵放大， 搶占了網絡輿論先機。

2.2 網絡安全保障能力顯著增強

能否打贏新時代網絡意識形態安全保衛戰， 直接關系到能否確保我國意識形態和政權的安全。[6]在網絡安全各項行動中， 最具代表性的是2020年3月初《網絡信息內容生態治理規定》的施行。 各網站平臺聽從國家網信辦的統一部署， 按照規定要求加大查糾力度， 結合使用本網絡平臺的網民的活動特點有針對性地加強網絡生態治理工作， 取得了相當可觀的成效。

3 當前網絡輿論治理面臨的困境

雖然網絡整體生態有所好轉， 但由于網絡治理具有涉及面廣、 情況復雜等因素， 部分違法違規信息和行為仍然存在。 當前， 網絡輿論治理面臨的困境中重要的一環就是在引導網絡輿論的過程中， 擺脫當前困境， 尋求最適合當前網絡輿情的精準引導對策。

3.1 網絡信息失真， 虛假信息泛濫

首因效應告訴我們， 無論信息的真與假、 好與壞， 首發的信息對受眾容易形成先入為主的第一印象， 以后要改變這個刻板印象， 需要花費極大的精力。 過去說“沉默是金”， 眾多案例驗證， 互聯網時代沉默絕對不可能是金， 而常常是真相還在“穿鞋”， 謠言早已跑遍世界。[7]由于網絡構建的虛擬世界不同于現實世界， 各種信息的真實性都需要公眾自行辨認。 參與網絡輿論的公眾擁有的知識范圍和社會經歷參差不齊， 所以， 公眾自行辨認的后果可能會導致部分虛假信息的出現與傳播。

前段時間， 成都49中高二某學生墜樓案件引發輿論高度關注。 根據微博數據統計報告顯示， 短時間內該話題閱讀數就已達1.2億次， 參與討論數在8 000次以上， 隨之而來的就是大量網絡謠言和未經證實的虛假信息的大面積擴散， 例如， “校方禁止家長看監控” “警方不同意家長看孩子遺體”等不實信息， 一連數日， 各種猜測、 質疑鋪天蓋地， 各方情緒化的表達代替了理性客觀的討論， 嚴重影響了案件的正常偵破。 這些虛假信息的出現干擾了人們的判斷， 可能會引發公眾大面積的恐慌， 破壞社會公共秩序， 影響社會的穩定發展， 其造成的危害難以估量。

3.2 網絡暴力現象嚴重， 影響社會穩定

網絡輿論中不可忽視的現象之一就是網絡暴力嚴重。 一般情況下， 在某些社會熱點事件被曝光后， 事件相關主體的私人信息也會被“人肉”出來并被隨意上傳發布， 接踵而至的便是當事人(包括當事人的親人、 朋友等)需要承擔部分不理智網民們的辱罵嘲諷， 這嚴重影響了被曝光主體的日常生活。 這是因為參與網絡輿論的主體是多元化的， 同時， 也是不確定和不可控的。 網絡暴力引發的后果絕不僅如此， 如果不加以制止和疏導會危害到最廣大人民群眾的公共利益。 不懷好意的“鍵盤俠”可以來自各個階層， 他們會利用某些看似很有道理實則毫無邏輯的言論站在“道德制高點”來引起“網絡噴子”的共鳴和響應， 引發網絡暴力。

正如2018年發生的“德陽市安醫生事件”， 一場簡單的泳池沖突直接將安醫生和她的家庭送入了網絡暴力的漩渦之中。 后續根據監控調查發現， 男孩冒犯安醫生在先， 安醫生丈夫回擊在后， 但是， 安醫生的生命已經被網絡暴力帶走。 為了防止網絡輿論淪為“多數人的暴政”， 政府在監管過程中， 就要注重保護當事人的隱私信息， 防止網絡輿論越過道德的底線， 觸犯法律法規。

3.3 不良的網絡輿論影響司法公正

隨著參與網絡輿論的主體和方式更加廣泛， 輿論也更加自由。 部分網民會對社會熱點事件的審判過程和結果進行評價和干預， 在合法性范圍內對司法活動進行理性干預， 是合理且有效的。 但是， 盲目和隨意的干預試圖通過網絡輿論對審判機關施加壓力， 勢必會影響公務人員的決策， 法律的嚴謹性和公正性同樣也會受到沖擊和挑戰。 公眾對司法的合理關注與評論， 嚴格意義上并不是在干預司法， 反而是對司法公正的重要監督， 是言論自由的一部分。 但是， 過度的干預就可以被定義為“網絡審判”。 當案件審判結果符合民意時， 部分公眾就會認同民意可以干涉司法， 這會導致整個社會的法制觀念都會陷入扭曲狀態。

3.4 相關配套法律尚不完善

在對網絡輿論的處理過程中， 相關的法律法規仍有待完善。 現如今， 我國網絡管理與安全適應的主體法律是《中華人民共和國網絡安全法》， 同時， 《刑法》等多部法律也對網絡環境有發揮規范與管制作用。 在這其中就有公眾熟知的“同一誹謗信息被轉發次數達到500次以上的便可視為情節嚴重， 應當定罪處罰”。 但在具體實施過程中， 這些措施并沒有得到真正落實， 也沒有強制性的手段對網絡輿論進行有效管理， 這也在一定程度上為網絡謠言和網絡暴力的滋生提供了土壤。 同時， 隨著互聯網技術的不斷更新， 參與網絡輿論的方式也在不斷更新， 如何轉換立法思路， 與時俱進地更新立法體系也就顯得十分重要。

4 網絡輿論引導和治理的對策建議

在網絡輿論治理的過程中， 應充分發揮多元主體的個性化優勢， 網絡大環境、 政府對突發事件的處理方式、 網民自身因素和媒體行為等均會影響網絡輿論的發展進程， 政府應該在堅持黨的正確領導下， 引導企業、 新聞媒體、 個人即網民等主體積極參與， 從而有效推動網絡空間的共建共治共享。

4.1 堅定官方網絡媒體是網絡輿論引導的重要主體

4.1.1 加大意識形態工作力度

從維護國家政治安全和政權安全的角度來看， 輿論安全是國家安全的輿論形態， 是國家安全在輿論領域的體現。[8]就以往對網絡輿論的治理而言， 在和平與發展的年代， 在不影響經濟持續發展的前提下， 社會穩定是首要考慮的問題， 所以， 政府在應對輿論事件時更多的是一種維穩邏輯， 這就可能會導致輿論爆發得更為猛烈， 無疑提高了政府的治理成本。

黨的十八大以來， 以習近平同志為核心的黨中央通過加強對網絡輿論的監管與引導， 從國家層面逐步占領了意識形態的“高地”， 不僅改變了意識形態處于被動的局勢， 同時， 也向世界弘揚了中國正能量。 對此， 政府仍要堅持在黨的領導下引導網絡輿論， 要通過網絡輿論引導, 以我國取得的巨大成就所顯示出的社會主義優越性為基礎, 堅定人們對馬克思主義的信仰, 對社會主義和共產主義的信念, 對中國特色社會主義道路、 理論、 制度、 文化的自信。[6]

4.1.2 提高公務員的責任意識

作為權威信息的發布主體， 政府部門的信息回應速度和回應的內容直接影響著人們對爭議性事件的討論方向。 許多爭議性事件都是由政府部門介入并作出準確回應， 然后， 澄清事實真相， 解答民眾疑慮的。 因此， 官方“發聲場”應及時了解輿論方向， 公布準確信息， 適時介入熱點事件， 穩定民心。[9]

地方政府是網絡輿論治理的主要部門， 不僅要顧全各方利益集團， 同時， 也要保持自身的獨立性。 為了在監管輿論的過程中占據主要地位， 政府要加強公務人員的隊伍建設， 對機關內工作人員進行完整課程專業培訓， 加強相關知識教育， 對虛假和不健康信息進行及時正確地辨別， 培養公務人員應對媒體和引導輿論的技巧和方法； 防止其認為僅靠第一時間發布的簡要信息就能夠進行網絡輿論的引導， 后續更應該把握好準確、 公開和透明這三個度； 同時， 也要加強公務人員的素質建設， 日常行為要遵紀守法， 時刻謹記自己代表人民政府， 自覺維護人民政府的正面形象， 助力營造良好健康的網絡輿論環境。

4.1.3 加大全網性網絡監管力度

在監管網絡輿論的過程中， 由于互聯網用戶基數過大， 注冊方式也相對容易， 所以， 未經證實的大量虛假信息發布的現象時有發生， 網絡謠言的傳播在一定程度上阻礙了網絡輿論引導的有效作用。 政府作為網絡監督管理的相關部門， 必須對相關虛假信息的發布進行嚴格管理， 正確認識網絡輿論的力量。

首先， 要響應國家開展的“凈網行動”， 整治影響公眾身心健康、 妨礙用戶正常上網的惡俗內容， 嚴格處罰各類違法違規網絡平臺， 要求網絡平臺按行動要求果斷關停違法違規賬號， 確保“凈網行動”取得實效。 同時， 執法力度要不斷加大， 網絡治理監管是長久的工作， 必須長期堅持下去， 務必營造有利于全年齡段身心健康的網絡環境。

其次， 需要建立合理有效的舉報處理機制， 要求各類網絡平臺在公安機關處理相關舉報事件的過程中， 協助提供發表不當言論的用戶后臺注冊信息。 例如， 有網民在某網絡平臺公開詆毀英雄烈士， 隨后， 各方平臺迅速反應并對其進行處理。 此類惡性事件已被及時處理并對廣大網友產生了警示效果， 合理及時有效的舉報反應機制初見成效。

最后， 要對事件當事人和舉報人的個人隱私信息予以保護。 如何使網絡輿論正常化， 依法保障網絡平臺下公民的正當權益不受侵犯和干擾， 使得網絡輿論順利進行， 政府有關部門必須要保護網民的個人隱私安全， 網絡平臺也要加強數據安全建設， 不得無故暴露甚至販賣用戶隱私信息， 這也在政府監管層面上適度減少了網絡暴力和故意侵權行為的出現， 有利于維護健康的網絡環境， 促進網絡輿論的良性循環。

4.2 提高網民的整體素質

共同創建和諧文明的網絡環境需要全體互聯網用戶的共同努力， 所以， 加強網絡環境教育， 提高網民的道德素質刻不容緩， 這就要求政府有關部門加強政府信息公開建設， 積極引導健康向上的輿論氛圍。 就目前情況來看， 最直接有效的方式還是加強政務公開網站的建設和完善政務微博賬戶或其他公開平臺的賬戶建設， 將政府相關政策和信息依法及時完整地公開， 保證網站內容的時效性， 同時， 將政務微博打造成一個傾聽民意、 及時關注公民真實需求、 及時處理公民意見和建議、 回應各方利益訴求并加以適當科普， 例如， 法律知識等， 服務大眾的良性互動網絡平臺， 為構建和諧健康的網絡環境和在源頭上合理引導網絡輿論提供重要手段。

4.3 促進輿情監測系統和新聞媒體的發展

網絡輿論是指對某一社會熱點事件進行的反應， 也就意味著它僅限于事后反應， 所以， 應該建立適當的預防機制從根源上杜絕此類違法行為的出現。 網絡輿情監測是指對互聯網上公眾的活躍動態進行監測和預測的行為。 監測的主要行為是對當前社會中發生的某些熱點事件所持的有較強影響力、 傾向性的言論和觀點。

網絡輿論預警機制的建立主要依靠兩方面保障： 一是人力、 資金等物質方面的保障， 二是計算機軟件系統等技術方面的保障。 這兩方面的保障是完善預警機制、 提高網絡輿論監管效果的必然條件。[10]當前， 部分高校和企業在輿情監測系統的研發方面都已取得相當大的進展， 部分地方政府已經將其投入使用， 但是， 使用率并不高， 使用方式也不甚合理。 所以， 合理運用網絡輿論監測系統監測網絡輿論， 根據相關機構分析提供的依據， 對輿論事件進行分類研究， 推測網絡輿論演化方向， 進行有的放矢地“危機公關”， 做出正確輿論引導， 可以及時安撫民心、 解決社會熱點事件， 也可以有效維護政府形象。

公民參與網絡輿論很大程度上依賴于新聞媒介。 當網絡媒體上的聲音良莠不齊時， 公眾會越來越傾向于信任主流媒體發布的信息， 因此， 一定要發揮主流媒體的權威性與品牌優勢， 堅持正確的網絡輿論導向。 當前， 我國急需要建立以中央、 地方重點新聞為主體， 傳統媒體網站與商業網站相呼應的互聯網新聞報道體系。[11]政府不但要要求機關媒體報道客觀事實， 不摻雜個人情緒， 也要與其它新聞媒體積極合作并對其進行嚴格管理， 在保證新聞媒體傳播自由的前提下， 確保媒體報道事件的準確性和完整性， 杜絕媒體以謀求商業利益為目的而試圖進行的新聞反轉的效果和故意制造“標題黨”的不正確行為， 防止輿論偏離重心， 積極搭建起政府+微信公眾號+新聞客戶端+合作新聞媒體的一套完整新聞產業鏈， 完善網絡輿論的事前預防、 事中控制和事后處理機制， 保證網絡輿論引導的正當化和合法化。

4.4 健全網絡管理法律體系

對于網絡輿論的管理， 如果沒有完整的相關法律體系或者完善的相關法律法規作為理論依據， 網絡虛假信息、 網絡暴力、 故意侵犯他人隱私等亂象就無法從根源上得到制止， 那么， 網絡必然會引發混亂， 輿論作用也達不到理想的效果。 為了保證網絡輿論的規范化， 加快建立健全網絡相關法律制度是非常有必要的。 我國現行互聯網立法初步形成了以《網絡安全法》為主的諸多法律領域完整的法律規范體系。 完善相關法律法規是引導網絡輿論的重要保障， 同時， 也是最后一道防線。

在立法方面， 要健全管理網絡輿論的法律法規。 對于網絡虛假信息和網絡暴力等非法現象， 政府必須從立法源頭上進行整頓管理， 才能取得立竿見影的效果。 以法律規定明確公民個人、 網絡平臺、 新聞媒體等各方參與網絡輿論的主體的權利和義務分配， 合理規劃， 多管齊下。 同時， 也要明確規定網絡輿論中違法行為應承擔的法律責任和后果， 在充分利用現有的法律法規加強對互聯網絡的管理的同時， 對于現有法律無法覆蓋到的地方， 可以增加新的條款或者司法解釋[12]， 以確保相關法律法規的適用性和可行性， 切實做到有法可依、 有法必依、 執法必嚴、 違法必究， 推進建設法治國家的進程。

5 結 語

隨著互聯網的蓬勃發展， 網絡輿論的力量也會越來越大， 公民參與網絡輿論的熱情也會越來越高。 網絡輿論引導以反映網絡輿論為前提， 就是在黨的領導下， 調動各參與主體的積極性， 即公民的意見和建議能夠充分表達， 而后黨和政府從社會治理和公民整體利益的角度出發， 與網民的意見相互融合并互相理解， 才能夠形成一個穩定和諧的治理生態。 同時， 在網絡治理過程中， 政府部門需要做好及時反應， 嚴格管控公民個人、 新聞媒體、 網絡平臺等主體， 依法有序參與網絡輿論， 建立多元輿論引導格局， 使輿論運用取得良好成效， 從而降低政府治理網絡的成本， 為維護社會穩定、 建立服務型政府、 建設法治國家提供堅實保障。