地方治理中的府際學習現象探析
——以安徽省為例

徐理響， 許張琨琦， 江 楠

(安徽大學 社會與政治學院， 安徽 合肥 230601)

1 府際學習的理論和意義

一直以來， 府際關系是研究國家治理體系和治理能力現代化的一個重要切入口， 府際合作與府際競爭是最常被人們提及的地方政府間的關系模式。 府際學習是府際合作的一種重要形式， 即不同區域的政府相互借鑒對方經濟建設、 政治建設、 文化建設、 社會建設、 生態文明建設等方面的先進經驗， 以改善本地治理， 促進本區域發展。

綜觀現有學術文獻， 對府際學習的專門研究不多， 通常包含在有關府際關系的研究之中。 所謂府際關系是指政府之間在垂直和水平上縱橫交錯的關系,主要包含央地關系和地方政府之間的關系[1]。 府際合作是府際關系的重要形式， 而府際學習又是府際合作的重要實現機制和表現機制。 目前， 學界對府際學習的研究主要有幾個方面： 一是對府際學習自身的邏輯架構和運行模式進行研究， 依據地方政府的學習能力和中央政府的介入程度劃分出了四種學習機制和“M”型、 “W”型學習路徑[2]， 探討了地方政府政策學習與競爭之間的辯證關系， 以實例分析了政策學習與政策變遷之間的關系[3]； 二是將府際學習作為一種分析工具， 結合相應的分析對象以及引發的結果進行研究， 大多數與府際關系和政策創新相關聯。 如從府際學習中分析“河長制”的制度設計和流域治理之間的矛盾[4]， 用“府際學習”解釋說明中國政策議程的變化[5]等； 三是從政策擴散的視角， 將府際學習劃分為3種模型： 全國性的垂直影響模型， 即各地效法全國性政府的政策； 區域擴散模型[6]， 即地方政府開展的鄰近式學習； 領導跟進模型， 即某一地方政府在政策落實中擔任領導者， 督促各地方政府間相互學習。[7]

理論上， 無論是縱向上不同層級政府之間， 還是橫向上不同區域政府之間， 都存在著府際學習的需求和必要性。 從縱向來看， 府際學習涵蓋了政府系統內自上而下的學習與自下而上的學習， 如中央政府發布的大政方針政策， 或就某一地區某方面的典型舉措和經驗進行批轉、 宣介， 要求其他地方、 部門進行學習、 借鑒等。 與之同時， 一些層級較高的政府有時也會主動躬身學習較低層級的地方政府的治理創新和政策創新， 如家庭聯產承包責任制的改革就始于安徽鳳陽小崗村的試驗。 就橫向維度而言， 府際學習主要體現在地方政府之間的相互學習上。 從主體上看， 不僅包括同級地方政府之間也包括不同級別之間的斜向學習。 前者如2019年10月中共安徽省委書記李錦斌、 省長李國英率安徽省黨政代表團赴上海學習考察[8]， 后者如2018年作為安徽省地級市的安慶市黨政代表團赴江蘇省縣級市海安學習考察。 從內容上看， 既有綜合性的學習考察。 也有專門就某一治理領域、 某一具體政策的學習考察； 從形式上看， 參觀考察、 舉辦培訓班都較為常見。

總體來看， “府際學習”作為政府間相互學習形成的關系， 在地方政府治理和政策創新上發揮著重要作用， 也是研究一體化區域中政府治理和推進合作的一個重要切入口。 從安徽省發展需求出發， 定位于長三角， 利用國家對長三角發展規劃的大力推動， 加大對江浙滬等長三角發達省(市)的學習， 對于促進安徽省地方政府治理方式以及治理方法、 技術與手段的創新， 推進行政體制改革和政府職能轉變， 加快融入長三角區域一體化進程中， 具有重要的理論和實踐意義。

2 府際學習的實踐運作： 以安徽省為例

從運作機制上來看， 府際學習是一個涵蓋了注意、 認知、 決策、 執行、 反饋、 再生產的學習主體與客體的互動過程。 來自社會不同階層和利益群體的要求和壓力、 官僚政治以及社會經濟結構的變化、 政治領導人的政治價值觀等因素都會影響著這一過程的開展。 地方政府在這一過程中既要收集和處理信息， 也要運用新的思想和技術， 而并非一般意義上的模仿、 復制。 首先， 各地的政策環境具有差異性， 在建立系統的學習機制之前， 地方政府需要判斷其他地方的政策創新是否適用于本地， 從而有選擇性地采納其治理經驗； 其次， 地方政府需要明確初步觀摩學習所得的新政策的使命和價值定位， 即精準評估學習的政策目的； 再者， 從地方政府決定采納一項新政策到最終落實， 這段過程中也需要詳細設立政策內容、 具體任務、 安排分工和措施， 并選擇恰當的政策工具； 最后， 地方政府在吸收學習之所得后， 就要進行創造性轉化， 完善相應的評估與問責機制、 推動政策持續深化， 并與現行政策有效對接。 與此同時， 府際學習也涵蓋了雙向的政府間互動學習， 其在深化某一地方政府的認知、 增進知識和技術的積累的基礎上， 更有利于政策知識的傳播， 形成府際學習網絡， 提升國家治理的政策再生產與創新能力。

隨著長三角區域一體化發展進程的加速， 安徽與江浙滬等長三角發達省(市)的聯系日趨緊密， 基于內在的自我發展需求和客觀上一體化發展所需要的體制機制與政策的有機銜接， 府際學習發生的頻率日益增高， 形式也日益多樣化。

就府際學習的正式性來看， 實踐中安徽的府際學習可以分為正式學習與非正式學習兩個方面。 正式的學習包括會議式、 訪問調研式等， 如每年的長江三角洲經濟研究會、 長三角產業園區論壇、 長三角教育一體化發展會議以及安徽省各級黨委政府每年派出的代表團赴浙江、 江蘇開展的學習活動、 行政干部到其它地區進行掛職鍛煉、 參與各種干部培訓班等， 都屬于這類形式。 2019年10月22日， 安徽省黨政代表團就深入學習貫徹長三角一體化發展的決策部署， 赴上海開展了學習考察和項目對接。 依托數字江淮中心建設基礎， 安徽對上海的深度學習也反向推動了本省“放管服”改革進一步深化， 促進了本省的政府公共服務向“互聯網+”數字思維靠攏， 提高了政府的公共服務效率與治理能力現代化水平。 非正式的學習既包括政府行政人員到毗鄰地區進行非官方的、 非正式的跨域移動， 并在此過程中通過走訪、 切身體驗等方式完成對它域經驗的學習， 也涵蓋了一些不同地區行政人員之間在進行共同餐飲、 共同出行等娛樂性活動期間通過私人交往的方式完成的知識獲取。

就府際學習的主體而言， 安徽省府際學習的主體涵蓋了各級政府， 依據層級高低可以分為4級， 即省級政府、 地市級政府、 縣區級政府、 基層政府。 而不同層級間的學習在方向上也具有一個鮮明的導向， 即府際學習以管理經驗的先進性為驅動力， 而不是以行政層級的高低為參考， 因此， 學習并不總呈現為同級政府間學習或低級向高級政府學習。 2018年， 安慶市基于自身工業項目建設審批流程緩慢而影響市內企業工業生產等問題， 派出政府代表團實地走訪調研海安， 深刻學習當地“一枚公章蓋到底”的行政審批制度， 當地官方媒體也積極響應， 發出了“學海安， 問安慶——四問： 我們的項目建設能不能再快一點？”的頭條文章。 政府最終陸續出臺了《安慶市本級重點項目建設推進管理辦法》[9]等一系列方案， 大大推動了安慶市成為全省行政審批“項目最少、 時間最短、 收費最低”的城市之一。

從學習內容上看， 安徽省在長三角一體化戰略中對其他省市縣的學習一般包括兩大方面， 一是學習先進的政策、 思想； 二是學習先進的技術、 服務。 而學習對象的范圍則是跨域性的， 比如包括上海、 江蘇、 浙江等地， 這些地方具有更加良好的經濟物質基礎、 政策傾斜與管理經驗， 又都處于長三角地區， 具有一定的相似性， 是安徽的主要學習對象。 同時， 安徽和浙江兩省山水相依， 既有著廣闊的合作前景， 也有著很多相似的政策環境與發展目標。 江浙滬等地相對先進的政策、 思想、 技術、 服務， 對安徽有著重要的啟發意義， 也是安徽開展府際學習的主要學習內容。

從學習方式來看， 安徽省的府際學習包括了綜合式學習、 專題式學習、 干部培訓式學習等多元形式。 綜合式學習的內容涵蓋最為廣泛， 包括學習先進的政策、 思想和技術、 服務， 即全面吸收發達地區的經驗； 具體實施方式綜合運用了會議、 論壇、 文件下發等多種形式。 早在 1990年， 安徽就作出“開發皖江、 呼應浦東”的決策； 2005年， 實施“東向發展”戰略； 2008年， 安徽正式加入“三省一市”合作機制， 合肥、 馬鞍山、 蚌埠、 六安、 淮北、 宿州等自2010年到2019年期間陸續加入了長三角官方“城市經濟協調會”， 通過參與聯席會議、 專題合作等機制， 實現與江浙地方城市間的全方位、 多層次、 寬領域的經驗切磋與學習， 打造長三角世界級城市群的重要增長極。 專題式學習則是立足于安徽各市、 縣的特定政策、 經濟、 社會環境下， 圍繞某項發展目標或與該發展目標密切相關的某一項或多項專題進行較為廣泛深入的學習。 如在每年的全國文明城市創辦評比期間， 安徽省多個城市都會由專門的部委相關領導帶隊組成考察組， 赴浙江省麗水市、 金華市等經驗豐富的城市開展全方位的考察學習， 深入觀摩對方的生態建設、 社區文化創建等工作， 從而推進文明城市創建工作常態化。

在府際學習過程中， 相關領導干部在學習行動中也扮演著極其重要的角色， 其學習技能、 學習意愿、 學習能力的高低直接影響著預期目標與學習效果的實現。 因此， 干部培訓式學習的核心目標就是加強干部隊伍建設， 提升政府工作人員的現代化治理能力。 浙江大學所舉辦的全國性的干部培訓基地， 包括了系統的培訓項目、 理論學習、 對東部發達地區實地參觀考察等活動， 吸引了一大批來自安徽省的各級黨政系統領導干部來浙江“取經學習”。 這種學習模式在長三角一體化中盛行不衰的原因不僅在于浙江治理政策、 技術上的先進， 也有基于地緣因素上的“同性相吸”， 即通過一定的同質性特征來增加學習政策、 技術的可行性。

3 府際學習的影響因素及原因

3.1 府際學習的動力機制

在市場經濟的推動與長三角區域一體化國家發展戰略的雙重情境作用下， 安徽省地方政府開展府際學習具有內在必然性和外在推動性的特征。 在總體上呈現出“雙重角色、 自利驅動”的特點——既受到長三角一體化進程中體制機制耦合、 政策對接融入、 打造區域合作發展共同體的合作導向， 也源自基于晉升錦標賽下地方政府為解決社會發展中一系列現實問題、 提升本地競爭力， 實現趕超戰略的競爭需求。

第一， 府際合作使得府際學習有了動力和學習源。 “長三角一體化戰略”要求長三角各省份之間在各個領域實現互聯互通， 而各省之間由于發展程度、 具體情況不同， 在落實具體政策時需要在相關配套政策、 部門職能分工等方面進行協調， 在合作的過程中需要相互磨合、 相互協商。 由此， 政府之間相互交流、 相互學習、 取長補短、 實現合作的愿望形成了地方政府間相互學習的動力[10]。 另外， 府際合作本質上是府際交流溝通的一種形式， 通過溝通能夠相互借鑒、 取長補短， 尤其是相對落后的地區通過交流與其他地區增加聯系， 獲得豐富的學習資源。 例如， 生態治理與保護方面， 安徽與浙江兩省聯手， 創新性地開創了新安江流域跨省治理模式， 開展上下游聯席會議、 聯合檢測等跨省污染防治區域聯動機制， 通過府際合作促進政府管理方面的相互學習。 因此， 在府際合作的過程中， 不同地區之間的交流使得相對落后地區獲得了向發達地區學習的機會和資源， 使得發達地區的成功經驗能夠向外推廣。

第二， 中央政府的政策協調和推動了為安徽的府際學習提供了廣闊的政策空間和豐富的資源， 推動了府際學習廣泛、 多層次、 多領域地深度開展。 安徽省作為長三角的新成員， 在經濟發展水平、 社會發展等方面與長三角中心區域有較大差距， 安徽經濟社會發展水平的相對落后性帶來了府際學習的動力， 而府際學習的機會和可能性一定程度上依靠中央來提供。 中央政府基于組織和人事上的優化調整， 依托行政體制內任務環境的塑造和宏觀能力的引導， 面對不同區域政府之間的行為約束和利益協調[11]， 通過平臺建設、 行政權威、 政策激勵等來建立制度規則， 扮演了一個規則的“制定者、 監督者和仲裁者”的身份， 通過中央政府的資源配置力推動了地方政府間的相互學習與合作。

第三， 地方經濟社會發展的內在需求。 一系列現實問題使公眾面臨各種實際困難， 他們通過政治、 輿論等渠道使政府知曉其需求， 形成對政府的壓力， 使其正視發展問題。 政府本著為民服務的宗旨和原則必須回應民眾訴求， 由此， 形成問題倒逼機制， 促使政府通過府際學習借鑒先進經驗， 開展自我改革。 根據對中央黨校和北京大學自2000年開始聯合舉辦的“中國地方政府創新獎”項目的考察， 平均77.1%的入圍項目都是基于當地“實際工作中出現的突出問題”而設置的。 由此可見， 問題倒逼儼然成為推動地方府際學習的首要因素。 在安徽， 有不少政策都是為了解決人民的現實需求而制定。 例如， 目前， 長三角地區人口流動增大， 住房業務體量增大， 跨省市購房現象增加， 為了回應人民購房需求， 安徽省與浙蘇滬推動購房異地貸款信息互認政策落地， 實現長三角住房公積金一體化， 使得跨區域購房更加便利安全， 提升了廣大人民的滿意感。

第四， 府際競爭也是府際學習的重要動力。 問題倒逼機制背后除了地區發展的需要， 還有地方官員對自身利益的追求。 20世紀80年代以來， 央地分權改革逐步建立了以地方自主發展為核心的競爭模式， 地方政府對區域的“管轄權”在某種程度上已演變為對地方資源的“經營權”， 促使地方政府自主開展實踐探索、 經驗學習與區域競爭。 在地方治理過程中， 優異的治理效果不僅給地方帶來更多可利用資源， 還能助力官員晉升。 地方政府在合作的過程中也存在著為了贏得晉升錦標賽而進行的政績競爭。 在壓力型體制和晉升錦標賽的氛圍下， 當某地產生了具有一定先進性的政策經驗、 技術或思想， 便有可能得到來自中央政府肯定的回應， 自然將這種對中央政府輸出的動力轉化為對其他地域、 層級政府的壓力。 為了在中央和上級面前體現自己“獨當一面”的能力， 從而獲得晉升機會， 橫向地方政府之間形成治理績效方面的競爭， 推動地方政府進行府際學習， 促進地區發展。

3.2 府際學習的阻礙性因素

當然， 實踐中的府際學習過程是非常復雜的， 無論是學習者還是被學習者， 都受制于特定的制度體制， 存在不同的價值觀念、 利益立場和偏好， 有時會形成對府際學習的阻礙性因素。

首先， 地方政府之間不僅存在著地理區劃、 行政層級上的邊界， 還存在著政治、 經濟等多方面差異交織的邊界， 這些天然阻隔往往會阻礙資金、 勞動力、 技術、 信息等生產要素的跨境傳遞、 流動與交換， 進而形成邊際效應， 所帶來的交易成本對雙方的學習、 合作行為造成了負向影響。

基于政策擴散的視角下， 雖然中國的地方政府普遍有著創新爭優、 被樹立為典型標桿與經驗、 在眾多競爭對手中脫穎而出的意愿， 但當學習帶來了互動雙方不均等的利益增量時， 掌握先進技術、 政策的一方往往會通過制定一系列措施來保護自己的利益， 限制對方對重要信息等資源的獲取， 從而通過單方面的阻力使學習頻率下降。 此時， 信息不對稱也會導致學習的成本上升， 從而讓邊界屏蔽效應產生。 因此， 府際學習的生成與最終良好效果的實現很大程度上取決于區域間信息的對稱性、 完整性與互動性， 即在治理技術、 治理進程等方面實現信息的完全公開。[12]但地方政府間的行政壁壘與相互間可能存在的信息封鎖則會使不同部門、 不同層級的參與者難以全面了解合作的整體情況， 進而削弱政府間的信任， 對學習活動的配合、 協調起阻礙作用。

其次， 府際學習的完整行為過程包括了從認知、 決策、 安排分工、 執行到最后的監督環節， 是一個較為長期的工程， 其間也需要各個部門的相互合作與詳細的政策內容再制定。 理想化狀態下的府際學習的最終目的是完成政策創新， 但在實踐中， 政府學習最終的績效多數歸功于 “第一推動者”， 政治資本的積累助力地方官員的晉升。 在地方官員獲得晉升后， 原有的學習推進項目往往會失去推動者的持續關注。 由于政策執行過程的不確定性及政治改革收益的滯后性， 新任官員從學習項目中獲取的個人收益總是有限的， 繼任者為了政績考慮多數會選擇重新學習對象， 讓原本上下一致大力推進的優秀項目黯然失色。 因此， 地方行政首長變動致使學習行為中斷或流于形式的案例時有發生。

最后， 由于府際之間大量存在著“競爭式合作”的關系， 當甲地政府通過學習獲得了乙地政府的創新政策及信息、 技術要素后， 往往受到政績沖動的驅使， 不加判斷地將他人的經驗、 實踐直接復制后移植到本土， 從而可能引起政策本身的異化或水土不服， 消耗更多的推行成本； 同時， 由于政府間的學習行為往往不存在強制性的干涉， 甲地政府一旦受到政績沖動的驅使， 也可能會將乙地政府自主創新的某項優秀治理模式稍加改動后， 轉變為“自我成果”， 獲得比乙政府更多的社會關注以及上級的贊同與支持， 這種行為無疑會打消地方政府分享學習經驗的意愿， 甚至削弱地方政府自主創新的熱情與信心。

綜上， 如圖 1 所示， 基于地方政府的自利性傾向， 在府際合作和府際競爭的雙重情境作用下， 地方政府便會生發出府際學習的動力。 然而， 在實際的學習過程中， 信息不對稱等多重因素又會在客觀上阻礙府際學習的開展， 從而形成了特殊的府際學習的動力與阻礙運作機制。

圖 1 府際學習的動力與阻礙因素運作機制

4 府際學習的優化路徑

4.1 完善學習過程， 開展多元化學習

府際學習是一個完整的過程， 它包括學習主體發起環節、 學習對象選擇環節、 學習預備環節、 學習保持環節、 學習生成環節、 學習反饋環節與學習再調適環節。 地方政府應豐富學習的主體構成， 從省市級到鄉縣甚至是村和社區； 從政府到企業、 公眾和社會組織。 在學習內容上， 要提高針對性， 推動精準化學習； 在學習方式上， 不同的政府應根據自身的地區或行政層級等來選擇最優的方式， 基層政府、 地理位置近的政府可以通過非正式學習方式， 省市級可以派代表團， 也可以交叉進行， 豐富學習方式。 只有包含了這些環節的府際學習才能夠被稱為是完整的府際學習， 才能具有良好府際學習效能的可能性。

4.2 發揮中央力量， 加強府際學習的領導與指導

中央在地方發展中發揮著不可忽視的作用， 引導著地方政府間學習的趨勢。 中央需要制定合適的目標和發展戰略， 搭建府際學習的有利環境， 為競爭力較弱的地方政府進行政策傾斜， 帶給他們資金、 技術、 信息、 人才等資源的偏向， 增加該地區成為學習合作者的吸引力。 在此基礎上， 使府際學習的各級政府主體雙方在過程中互惠互利， 完成各自理想化的利益增量， 以此在雙向的府際學習中提高其他政府的合作意愿， 使雙方的資金、 技術、 勞動力完成跨境轉移、 流動和交流， 從而打破府際學習邊界壁壘。

4.3 推動府際學習成果轉化， 完善成果審核機制

在府際學習的流程中， 最容易被忽視也是最重要的一步就是學習政策的本土化和具體化。 各級政府部門應結合自身的特色和實際情況， 促進政策原模式的亮點生成， 實現府際學習與政策創新相結合。 地方政府需制定對于府際學習再創造成果的審核機制， 避免學而不做和因領導人更換帶來的學習中斷、 爛尾現象。 將學習成果的考核與政府官員的績效相聯系， 以學習成果為標準來奠定晉升的基礎， 推動成果落實的最大負責人享受政策改革的收益， 從而增強政府領導人對于政策落實的持續關注， 提高府際學習的有效性。

4.4 制度激勵分享者， 避免零和博弈

為避免“競爭式合作”關系弊端的不斷擴大， 政府應制定對經驗分享者進行適當獎勵的制度， 來提高體制內相互學習的可能性和動力， 使競爭力強的被學習政府“能分享、 愿分享”， 將自身經驗積極推廣， 帶動雙方共同發展和進步。 將雙方之間的零和博弈轉化為合作博弈， 提高雙方在合作中的政治經濟收益， 增強雙方的合作意愿。 同時， 使分享方明確自身在其中可以獲得的利益增量， 將本地區模式推廣開來以提高本地區的知名度， 從而在晉升中更好地獲得上級的青睞和機會。

5 結 語

府際學習對于加快推動地方政府治理和政策創新， 促進先進政策要素在各區域之間流動轉化， 發揮治理先進地區以點帶面， 輻射一方的政治光環效應具有重要意義。 地方政府在府際競爭和府際合作的雙重情境作用下基于自身的自利性傾向， 也有著開展府際學習的動力， 但同時也會受到信息不對稱、 創新壁壘、 晉升錦標賽等因素的阻礙， 從而影響府際學習效果。 基于此， 我們應盡一切努力構建科學的府際學習機制， 破除府際學習的阻礙性因素， 打通府際學習渠道， 構建先進的政策、 思想、 技術、 服務等要素廣泛流通的府際學習大市場， 推動府際學習有序開展， 從而更好地促進地方治理能力的提升。