基于結構功能視角的地方政府非常態政策學習行為研究

羅澤意， 張平平

（湘潭大學公共管理學院，湖南 湘潭 411105）

一、引言

政策學習作為借鑒先進經驗、迭代更新政策、改善制度環境的高效工具，扮演著有效調控社會矛盾、優化政府治理方式的重要角色，反映出地方政府提升治理效能、推動區域發展的強烈訴求，在治理實踐中具體表現為政策擴散［1］、政策爆發［2］、政策變遷［3］、政策模仿［4］、考察學習［5］等典型現象。隨著現代化進程中“危險和潛在威脅的釋放達到了一個我們前所未知的程度”，并且“不明的和無法預料的后果成為歷史和社會的主宰力量”［6］，以脆弱、多變和不確定性為表征的風險社會日益成為政府治理的重要場域。政策學習在常態情境中發揮重要作用的同時，能否在危機情境下延續其效能？相關研究對新冠疫情期間復工復產政策的文本分析［7］、對健康碼政策的事件史分析［8］以及對疫情防控過程的多源流框架分析［9］，均表明危機情境深度嵌入并強烈影響公共政策體制運行。深入探討危機中地方政府政策學習的情境特點、運作機制與行為邏輯，不僅反映著社會現代化轉型進程中各類風險因素日益增加、危機爆發頻率顯著上升的時代趨勢，也契合了“優化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災救災能力”的現實需要。

嚴格意義上的政策學習理論產生于20 世紀70 年代，美國學者赫克羅最早將其定義為“由經驗導致的在行為上相對持久的變化”［10］。彼得·霍爾提出了“回應過去經驗和新信息而調整政策目標或手段的深思熟慮的嘗試”的“社會學習”概念［11］。薩巴蒂爾則將“政策取向的學習”視為推動政策創新與變遷的重要因素［12］。豪利特、拉米什以政策學習動力為標準，區分了“吸取-教訓”式的內生政策學習和“刺激-反應”式的外生政策學習［13］。政策學習理論被引介入我國后，學界基于現實國情闡釋了政府政策學習的學習路徑、影響因素及學習結果。對于學習路徑，有學者基于主體維度將其劃分為上下互動、地方互動、前后互動及內外互動四種類型［14］，有學者根據政策變遷屬性劃分為漸進學習型與強制學習型，有學者依據學習動力來源區分出內生驅動型和外部壓力型［15］。對于影響因素，現有研究指出提高政策效能的治理動因、府際競爭與治理績效壓力［16］、對政策擴散熱潮的趨從心理、對政策風險及不確定性的規避［17］、對治理資源的動員能力［18］等是影響政策學習的主體性因素；中央政治權威的介入推動、非政府行動主體的參與、制度性政策擴散壓力的存在［19］、縱向與橫向層級的溝通互動等構成驅動政策學習的外部因素。多重復雜因素的交互耦合形塑著政策學習的樣態，使之分異出創新與模仿、自愿與強制、漸進與爆發等多元形態。對于學習結果，現有研究認為政策學習有助于推動先進治理經驗擴散、降低政策試錯與執行成本、優化政策設計，但亦指出對樣板政策的盲目模仿和照搬照抄可能導致學習主體忽視核心政策或內在制度變遷［20］、削弱政策創新積極性、虛耗浪費治理資源。

現有研究基于紛繁復雜的治理實踐提出諸種頗具解釋力的理論，力圖建構理解地方政府政策學習的話語系統和分析范式，有助于加深對中國治理現實的理解，但研究視域多拘囿于探討常態情境下地方政府的政策學習行為。新冠疫情為檢視政策學習在危機中的效能表現提供了寶貴視窗。本文基于結構功能主義的AGIL 分析視角，將地方政府的非常態政策學習行為視作結構化的行動系統，以新冠疫情防控為例，探討危機情境下地方政府非常態政策學習的結構機理并詮釋其運作邏輯，為突發重大公共危機治理提供地方政府政策學習的中國經驗。

二、地方政府非常態政策學習行為分析框架

結構功能主義是西方社會學理論中的一支重要流派。該流派認為，社會是具有一定結構或組織化形式的、“一個整體的、均衡的、自我調解和相互支持的系統”［21］，適應、目標達成、整合、模式維持四個功能性條件確保其維持和存在。社會結構“既是一定的社會系統的基本存在方式，也是一定的社會系統的基本屬性”［22］，結構的有序性和穩定性保障內部要素的協調與整合，進而使社會系統顯示出外在的秩序性，并通過自我調節趨于平衡，滿足社會系統延存和發展的需要。

結構功能主義從宏觀層面解釋了人類社會賴以維系的底層邏輯，透過結構功能視角對地方政府的非常態政策學習進行分析探討，兼具理論合理性與現實可行性。就理論層面而言，地方政府借助非常態政策學習實現危機張力的消解和系統的再平衡，是社會系統自我調節、自我穩定屬性的反映，并且在危機應對中發展出完備的應對機制、協同體系與行動框架。因此，非常態政策學習具備與社會系統的高度同構性，可視作層級嵌套于社會系統中的子系統進行分析。就現實情況來看，地方政府的非常態政策學習建立在對特定政策情境的理性考量之上，不僅學習條件、目的、方式受到危機情境的限制與規定，而且牽涉更加廣泛多元的社會主體的直接利益，備受多方關切。可見，非常態政策學習更加深度嵌入社會結構，其應時性和社會性決定其應當被看作由不同部分構成的、具有內在結構的有機整體。

根據AGIL 結構功能分析圖式，地方政府的非常態政策學習可分解為由適應系統、目標系統、整合系統與維持系統四大子系統支撐的整體性系統，并且可進一步將子系統細分為具體的功能模塊（圖1）。第一，適應系統根據危機環境調適政策方向，推動政策學習機制與復雜多變的危機情態相銜接，確保在危機環境中仍能有序高效進行政策學習。第二，目標系統規定著特定時段內地方政府的政策方向選擇，進而約束后續的配套政策設計與治理行動。第三，整合系統對不協調的政策要素加以抑制和調控，將其整合進總體的政策運行過程，保障政策學習的完整有序。第四，維持系統通過構建認同政策學習的價值體系疏解內部張力，保持非常態政策學習機制的穩定運作。各子系統有機配合，交互作用，緊密聯系，既通過適應環境變化和進行目標調整快速有效回應危機情境，又通過整合地方政府治理行動和維持系統內部穩定均衡實現政策學習機制高效運作，保障疫情防控過程中地方政府的非常態政策學習趨向穩定、有序和高效。

圖1 地方政府非常態政策學習行為分析框架

三、地方政府非常態政策學習的運作邏輯：以新冠疫情防控為例

（一）適應系統：強化信息汲取，轉向應急體制

環境的快速發展變化意味著許多原有的政策難以適應新的環境需要，從而需要更新或重塑政策以使其與當下環境相適應［23］。新冠疫情的猝然爆發與快速蔓延深刻塑造政策環境，使政府決策面臨巨大的不確定性和風險性。疫情期間地方政府的政策學習行為具有強烈的現實指向，通過加強對疫情信息的獲取與利用并迅速切換至應急體制，以保障危機決策穩定進行和謀求有效管控危機態勢。

政策學習敏銳感知危機情境，強化信息汲取。“國家治理意義上的社會只能是而且必須是一個充滿模糊性的社會”［24］，突如其來的新冠疫情加劇了社會要素的紊亂性與復雜性，營設出充滿不確定性和多重風險的政策環境，同時，疫情初期充斥各處的虛假錯誤信息破壞了政策學習賴以進行的清晰化信息圖景。及時、穩定而充分的信息獲取是高效科學決策的生命線，公共政策的科學化程度在很大程度上取決于決策者所掌握信息的廣泛準確程度，非常態政策學習對信息資源的高度依賴要求地方政府強化信息汲取能力。

一方面，地方政府果斷實施限制人員流動政策，通過行政強制手段在特定時期減少人員流動，管控交通往來，加強對確診病例、區域風險、潛在感染群體等信息的采集加工，力圖為非常態政策學習創設清晰優良的信息環境，增強對區域內疫情態勢的掌控與分析能力。另一方面，地方政府借助數字化技術工具增強疫情感知和信息吸納能力，在數字技術實時、透明優勢的加持下獲取疫情進展的各類相關信息，暢通部門間信息流轉與溝通渠道，提升識別問題、處理信息的效率和精度，通過及時迅速的信息反饋與暢通敏捷的信息交換不斷調適改進政策學習的內容及過程。

政策學習面向疫情態勢變化，轉向應急體制。公共危機的緊急性、破壞性和不受控性深刻形塑政策學習的運行樣態，在缺乏時間、資源和應對經驗的緊急情況下，盡快遏制事態惡化和保障人民群眾生命安全的現實要求強烈驅動政策學習向非常狀態轉軌。治理場景的變化促使政策學習向快速響應、集中決策、嚴格執行的方向演進。迅速啟動危機響應與應急機制，集中有限資源，對最為迫切的問題進行回應，成為非常態政策學習的基本指向。

為適應疫情防控需要，地方政府照章辦事、上傳下達、各司其職的科層管理體制迅速向高度集中、統一指揮、統合全局的應急管理體制轉變。在國務院領導下，由黨委和政府負責區域內應急管理工作的具體實施，共同承擔管理責任，集中決策權限，設置高層級應急管理領導機構，聯動協同跨地區、跨部門、跨層級的防控行動，構建起協調有序、高效運行的疫情防控體制。地方政府轉向應急體制賦予其高效支配區域內治理資源的權力，顯著提升了政府管制效能，支撐著非常態政策學習機制的穩定運轉和防疫政策效能的充分發揮。

（二） 目標系統：人民理念引領，資源稟賦約束

政策學習是政治系統或其中的某一子系統為了實現某種目標而對自身政策進行調整的過程，政策目標的選擇直接影響政策設計和學習的方向，并規定政策學習的策略選取和運行路徑。非常態政策學習依據政策環境的演變確定當前政策目標，并且，中國特色社會主義制度本質上決定其必須自始至終體現人民性。在人民理念的基準之上，區域資源稟賦構成對政策目標選擇的約束和限定，要求地方政府選擇合理的政策方案以實現目標。新冠疫情防控中地方政府政策目標的選擇與變遷生動展現出理念引領與資源稟賦的共同作用。

以人民為中心的治理理念引領危機情境下的政策設計與目標選取，并受危機政策情境制約，隨情境變化表現出不同的目標選擇偏好和重點。作為意識形態的物質載體，“人民”話語在當代中國國家認同建構中發揮重要作用［25］，“以人民為中心”則是“人民”政治話語的典型表征，是中國共產黨矢志不渝的執政理念和價值追求。伴隨著黨的領導全面介入應急管理從事發、事中到事后的全過程，以人民為中心的治理理念必然深刻嵌入政策目標選擇過程中，防疫政策的目標調整和內容變化始終圍繞人民理念的內核展開。

疫情前期，新冠疫情病例僅見諸于媒體的零星報道，地方政府抽調部分資源加以應對，其主要目標仍然是保持地區經濟增長。隨著疫情爆發、蔓延與擴散，防控工作的優先級超越經濟工作，各地相繼發布緊急動員通告并出臺防控政策，彰顯出以人為本、重視生命的政策取向。隨著感染人數趨于下降，疫情得到初步控制，面對經濟市場下行壓力，多地政策方針轉變為“在有效防控疫情的同時積極有序推進復工復產”，政策重心向恢復社會經濟正常運行轉移。“以經濟發展為中心—以疫情防控為中心—以復工復產為中心”的目標序列表明地方政府結合危機情境設定政策方向，因應危機情勢變化動態調整具體政策目標。公共政策與社會環境的同頻共振強化了政策工具在危機中的適用性，使政策學習具備了適時而變的良好彈性。同時，地方政府的非常態政策學習始終以人民理念為價值遵循，政策目標隨著人民美好生活需要的具體表現形式而變化。人民理念作為目標選定與政策設計的基準，自始至終規定著政策學習的基本方向。

區域資源稟賦制約政策學習目標的選擇與實現，突出表現為地區發展水平對地方政府政策學習能力和效果的影響。改革開放以來，公共政策創新主要集中于東部發達地區，使其處于政策領先地位，成為中西部地區的政策學習對象。政策創新的地域分布差異實際上是地區發展優勢在公共政策領域的延伸，反映出資源豐歉程度對政策學習的直觀影響。在經濟發展、科技創新和人才素質等領域具有優勢的地區往往具備強大的資源動員能力，擁有充足的政策工具儲備，在學習過程中擁有較強的主動性和話語權，能夠取得更為良好的政策學習效果。

地方政府的資源動員能力“對于政策再生產的偏離程度具有重要的形塑作用”，地區發展水平為非常態政策學習設置行為區間與策略集，進而導致疫情防控中各地政策學習呈現出“本土改造”和“模仿復制”兩種形態。本土改造更多地發生于資源動員能力較強的地方政府，著重于先進經驗的實地應用和技術化改造。對于可支配資源極為有限的地方政府而言，模仿復制是基于客觀條件限制做出的理性選擇，在權衡政策成本后選擇性移植優秀政策的框架和形式，亦能對本土治理起到一定的增益促進效果。經濟社會發展相對落后的地區則更加傾向于移植普適性較強、實施難度小、推行成本低的政策，如關閉公共場所、限制外來人員、社區封閉式管理等。

（三） 整合系統：縱橫壓力規制，政治激勵誘導

非常態政策學習系統高效運行要求各要素緊密配合，有序運作，保持內部結構的協調均衡，以提升系統整體效能。內在的秩序性要求使得對系統內諸要素的有機整合具有高度必要性和合理性。在疫情防控治理過程中，壓力規制和激勵誘導并舉的整合系統有效整合了地方政府的非常態政策學習行為，約束其減少偏離預定方向的政策舉措，充分激發政策學習和創新動力。

中央政治權威與同級府際競爭在政治體制內部形成縱向與橫向層面的壓力，經由不同路徑向地方政府傳導。前者迫使地方政府的政策學習朝著符合施壓主體預期的方向進行，將各地的政策學習行為納入總體部署；后者通過將防疫工作轉化為保持社會穩定、博取上層認同的府際競爭場域，驅使地方政府為盡早平抑疫情提升學習效率。

在中國的公共政策制定與擴散過程中，中央始終扮演最后的主導與調控之角色，往往通過下發意見通知、發表重要講話、領導掛點調研等方式對地方政府進行指導和規范，形成強大的縱向政治勢能。疫情期間，中央政治權威借助高密度、高規格、高位階的政治宣示和言論表態“營造一種有利于政策執行預期的事態演變的趨勢和大勢”［26］，推動地方政府充分重視疫情防控工作，盡快開展政策學習。2020 年1 月20 日，習近平總書記對新型冠狀病毒感染的肺炎疫情作出重要指示，強調要把人民群眾生命安全和身體健康放在第一位，堅決遏制疫情蔓延勢頭，并于1 月25 日的中共中央政治局常務委員會會議上再一次強調“疫情就是命令，防控就是責任。”政治領袖的表態反映出高層政治注意力向疫情防控領域轉移，向地方政府釋放出重視防疫的政治信號。再者，中央通過督促問責展現對疫情防控高度重視、不容松懈的政治姿態，懲戒處分疫情期間表現不力和失職瀆職的地方官員，有力規制破壞防疫大局的地方治理越軌行為。2020 年2 月初，中央紀委國家監委明確要求“對不敢擔當、作風飄浮、落實不力的，甚至弄虛作假、失職瀆職的黨員干部，要嚴肅問責”，隨后各地陸續出現政府干部因疫情防控工作不力而受到處分的情況。來自政治宣示和督促問責兩方面的縱向壓力迫使地方政府在疫情防控中迅速高效采取行動，將治理舉措同防疫部署保持高度一致，及時貫徹落實中央意志。

“晉升錦標賽”理論認為，同一層級的政府官員為獲得晉升進行的競爭博弈推動著常態下的府際競爭［27］。即便在危機情境下，府際競爭的態勢依然延續，一個直觀表現便是各省市發布限制人員流動政策的時間十分相近，而在特定區域內這種緊密的政策跟進則表現得更為明顯，如2020 年1 月24 日，湖北省13 市相繼宣布進入“封城”狀態。相較于常態下“爭為人先”的府際競爭，疫情下的政策學習更多地出于特殊政策環境下“不落人后”的理性考量。新冠疫情的突發性、緊急性和高度不確定性，導致地方政府的治理行動對績效追求相對保守，對大幅度的政策調整更為謹慎，而強烈傾向于采納較為成熟的政策先例以維持社會局面穩定。此外，隨著疫情日趨嚴重而誘發的來自上級政府和社會輿論的壓力，也促使地方政府加快政策學習，盡早推出防疫政策，順應“全國一盤棋”的防控總體部署。規避風險的考量和順應大局的需要，共同導致地方政府的非常態政策學習在政策維度上表現為政策內容呈現出較高趨同性，既符合疫情防控的現實要求，又不至于造成嚴重負面后果；在時間維度上表現為短時間內緊密的政策跟進，以回應各方期望，維護政府權威與合法性。

以人事嘉獎與宣傳表彰為典型的政治激勵激活了地方政府政策學習的內生動力，對政策創新具有明顯的正向作用。政治性競爭是推動府際政策學習的深層次激勵機制，但過度倚重壓力機制不但會滋長地方官員的消極避責心態，而且極有可能扼殺合理限度內的政策創新，不利于政策學習的持續推進和優化。政治激勵通過給予符合期望和要求的政策學習行為以正向反饋，強化地方政府持續進行政策學習和創新的動力，并對政策方向施加軟性約束。

一方面，上級政府將其掌握的人事任命權轉化為獎勵先進、鼓勵后進的激勵性權力。上級政府通過明確提拔標準表明對官員行為的意圖與偏好，并識別防疫工作中表現積極、能力突出的領導干部，使其得以積累政治資本，在新一輪人事提拔中增強晉升優勢，向地方政府傳達對政策學習和創新的鼓勵與支持。在疫情防控過程中，一大批優秀干部被火線提拔，充分激發了地方治理積極性，助推防疫工作朝著精準施策、科學管理的良好方向發展。另一方面，黨和政府通過各種方式對防疫工程中涌現出的優秀黨員、干部進行宣傳表彰，將防疫政策實施得力的地區樹立為模范榜樣，形成鼓勵積極作為的輿論氛圍。地方官員透過具有濃厚政治色彩的宣傳報道得以捕捉政治信號，在后續的政策行動中貫徹上級意圖。同時，上級政府通過樹立防疫樣板地區塑造可供借鑒推廣的政策典型，誘導地方政府的政治注意力向其期望的領域和方向轉移聚合，并將分散的驗證成本和執行風險歸集到一個地區以便總結歸納成功經驗，助推優秀政策經驗的廣泛傳播擴散和地方政府的競相學習模仿。

（四） 維持系統：塑造認同符號，拓展容錯空間

帕森斯認為，社會行為系統穩定的關鍵在于社會是否擁有將其成員整合在一起的共同價值體系［28］。地方政府的非常態政策學習系統要維系自身的長續存在，“必須提供、保持和更新個體動機與創造和維持這種動機的文化模式”［29］。維持系統通過觀念、趣味、評價等文化供應層面的符號塑造和消解行動者內心緊張和張力的張力處置，得以構建支撐政策學習體制持續運行的共同價值觀模式，并對不符合要求的失范與越軌行為加以規范，有效疏解阻礙非常態政策學習順利進行的內部張力。

維持系統將長期進行的府際學習塑造為契合共同價值觀模式的文化符號，推動非常態政策學習成為受到治理主體推崇和采納的政策選擇。在我國的治理實踐中，中央和地方政府的公共政策制定者經常主動開展面向公共問題治理的政策學習，并且參考其他地區的已有經驗在地方政府制定公共政策的過程中是應有之義。長期存在和廣泛開展的學習交流活動逐漸演化為具有合法性與合理性的治理慣習，在某種程度上成為凝結著治理認同的政治符號，使地方政府對政策學習產生較為穩定的價值預期和路徑信賴，推動政策學習在危機情境下被納入治理工具選擇范疇。

地方政府在以新冠疫情防控為典型的跨界危機治理中扮演著關鍵角色，但危機治理蘊含的巨大風險導致其開展非常態政策學習時容易陷入瞻前顧后、裹足不前的困境。此時，政策學習的政治符號屬性通過闡釋鼓勵創新、優化治理、人民為先等符合國家現代性要求的價值意義，彰顯政治價值體系的認可與支持，強化地方政府的積極治理動機，進而型構地方政府的危機治理信念與學習認知，一定程度上消解了地方政府面對模糊政策情境時的疑慮和躊躇。并且，因長期府際合作而衍生的對政策學習的心理認同和實踐經驗能夠提升府際信任，降低協同成本與合作不確定性，進而削減府際沖突風險，增強相互學習意愿。府際政策學習在常態情境中的優良表現亦強化了危機環境下地方政府的學習信念，有助于加強危機情境下政府間的溝通、交流與互動，助力區域疫情防控高效進行。政府間非常態政策學習的進行使得初期防疫政策擴散呈現出顯著的中心效應和鄰近效應，如湖北省出臺一系列的限制人員流動政策后，周邊省市紛紛進入一級響應狀態并密集發布相似政策。

容錯機制有效破除了遲滯地方政府非常態政策學習的思想障礙和壓力疑慮，鼓勵地方結合區域實際大膽推動政策創新。疫情期間，趨于緊張的政治環境和狹仄的容錯試錯空間極大削弱了地方政府的政策學習動力，導致各地的政策學習出現千篇一律的類型化傾向，而上級政府對風險空間的嚴格把控致使地方政府的學習動力進一步萎縮，在防疫過程中反應遲鈍、決策滯后、執行不力。容錯機制通過傳達容忍失誤的寬容理念并構建責任托底的制度設計，激勵地方黨員干部大膽創新、擔當有為，在合理調控政策風險的同時回應高效防疫的治理需求。

首先，容錯機制立基于社會主義意識形態自我革新、自我發展的內在秉性，為非常態政策學習提供持續創新的理念源泉。社會主義意識形態“既需要保持連續性，又需要不斷創新以適應時代發展的狀況”［30］，因而要求正視潛在的創新風險，通過寬容與糾錯的辨證法形式進行自我調整并實現創新發展，為容錯機制的存在奠定了理論基礎。容錯機制著眼于提升治理效能并發掘創新潛能，傳達出寬容錯誤、容忍失敗的積極治理理念，詮釋著因時而變、因地制宜的靈活治理取向，在強調穩定至上的危機治理語境中重新賦予非常態政策學習以合理性和正當性，緩釋了學習行為主體面臨政治風險時的緊張焦慮心態，將對政策創新正面意義的認可轉化為鼓勵政策學習的精神動力。其次，容錯機制為地方政府設置合理的試錯空間，構建配套的容錯規章制度，謀求化解疫情治理的不確定性和高風險性與高效管控疫情態勢的結構性張力。通過放寬風險管控，拓展容錯空間，充分發揮容錯機制的正向激勵功能，引導地方官員干部樹立敢為人先的創新精神以及責任意識，大膽開展非常態政策學習，嘗試借鑒各類治理手段阻遏疫情蔓延，將集中力量辦大事的制度優勢轉化為實在的治理效能。

四、結語

本文基于AGIL 結構功能圖示構建危機情境下的地方政府非常態政策學習行為分析框架，通過對新冠疫情防控的過程性考察，分析非常態政策學習的“適應-目標-整合-維持”結構及其行為邏輯，為理解地方政府政策學習的多元樣態提供有益思路，提煉地方政府高效阻擊新冠疫情的成功經驗，并指出地方政府非常態政策學習的進一步優化方向：

第一，及時應對危機，盡快啟動學習。應急管理工作具有時效性和迫切性，盡早制定出行之有效的對策能夠在后續的危機應對中取得主動地位。同時充分考慮危機決策過程中問題性質、誘發因素和解決方案的不確定性，在風險參數內進行政策學習和設計，預留充足的彈性空間。

第二，暢通信息渠道，加強政策溝通。危機期間信息的發布與披露應遵循開放透明原則，以便及時了解政策實施成效，獲取公眾的積極認同與支持合作，減少政策推進阻力。充分重視地方政府間的交流互動，實現政策信息高效流通與交換，推動先進經驗廣泛傳播，提升危機應對的整體成效。

第三，實施政策幫扶，賦能區域治理。倡導先進地區向后發地區提供政策層面的資金支持、人員服務和技術指導，構建區域內府際合作行動框架，緩解經濟社會發展差距造成的“治理貧困”，減輕突發性公共危機對后發地區的破壞，增強危機治理效能。激勵地方政府結合本地實際，發揮大膽創新精神，推動非常態政策學習的本土化、特色化，不斷強化區域風險治理能力。●